论职业教育集团化办学的困境与出路

张玉姗

摘要：从经济学角度看，职业教育集团从本质上来说是一项交易，集团化办学就是交易活动。因此，职业教育集团化办学中的问题从根本上来说就是交易中的问题，亦即交易主体的问题。从实践层面看，职业教育集团化办学过程中存在的最主要问题是集团的部分成员，主要是企业和同类院校在思想上积极但行动上消极的问题。这与企业的利益得不到保障、企业参与集团化办学的效果具有外溢性、牵头院校和同层次职业院校存在竞争关系等因素密切相关。为了解决上述问题，需完善相关法律法规和政策、对职业院校进行合并、探索职业教育集团法人化以及发展混合所有制职业院校。

关键词：职业教育；集团化办学：校企合作；混合所有制

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2017）01-0005-05

1992年，北京蒙妮坦美发美容职业教育集团和北京市西城区旅游职业教育集团成立，标志着职业教育集团这一新生事物在我国诞生。自此之后的20余年里，职业教育集团历经坎坷，不断发展壮大。相关统计表明，截止2015年底，我国已经建立了1048个职业教育集团。但数量的激增只是职业教育集团发展状况的一面，另一面是职业教育集团在办学上困难重重、举步维艰。对此，学界已有一些研究，试图对职业教育集团化办学中存在的问题进行梳理，并提出对策建议。从研究的视角看，此类研究大多是一种社会学的视角，即将职业教育集团理解为一种社会组织，并基于这一认识讨论职业教育集团办学中的问题及其应对之策。这一视角的价值从其研究结论中可见一斑。此处不再赘述。本文拟从经济学的视角观照职业教育集团，并讨论职业教育集团化办学中的困境及其因应之道。

一、职业教育集团及集团化办学存在的问题

（一）作为交易的职业教育集团

一般地，人们大多从社会学的角度，将职业教育集团理解为一种联盟性的组织。这种组织由多个独立法人主体（职业院校、企业、行业、科研院所、政府、其他社会组织）组成，合作开展职业教育活动。而从经济学的角度看，职业教育集团本质上就是一种交易。交易的特点就是参与交易的各方都是通过付出自己能够且愿意付出的代价去换取自身想要的价值。职业教育集团正是如此。由于职业教育集团最典型的参与主体是职业院校和企业，因此，这里主要从这两个方面来分析。从现有的职教集团章程来看，职业院校付出的代价包括但不限于：教育教学事务中一定的话语权、研究成果需向集团内的企业优先转让、优秀毕业生需优先推荐给集团内的企业、向集团内其他院校开放本校资源等。职业院校的收益主要有：成员企业的捐赠、成员企业接收教师和学生实习、成员企业录用毕业生、其他成员院校的相关资源等等。职业院校的付出正是集团内其他成员的收益，而职业院校的收益则是其他成员需付出的代价。显然，职业教育集团具有交易的本质特征。从交易的视角看，所谓职业教育集团章程并不是一个组织的制度，而是各方为了确保交易的顺利实现而签订的契约，即交易文本。职业教育集团化办学实践则是交易的实现。

（二）职业教育集团化办学中的问题

职业教育集团化办学中的问题从根本上来说就是交易中的问题。交易总是主体之间的交易，因此，交易中的问题最直接的就是交易主体的问题。即职业教育集团的多个成员单位的问题。从实际情况来看，职业教育集团化办学最主要的问题就是交易主体思想上积极。但行动上却消极的问题。

首先，从企业的角度讲，既有参加职业教育集团化办学的意愿。但又缺乏参与职业教育集团化办学的积极性。企业有参与职业教育集团的意愿，这从相关数据中就可以得到验证。数据表明，2015年底，全国共有职教集团1048家。涵盖企业数量达到23500多家。这说明，企业具有参加职业教育集团化办学的意愿。然而，从职业教育集团化办学实践来看，企业并不积极，主要表现在以下几个方面：一是一些企业虽然在名义上是职业教育集团的成员，但并不愿意参与集团活动。二是企业虽然参与了活动，但并没有在职业教育活动上用心，抱着一种应付的态度。有些企业虽然在集团成立初期积极参与，但是随着时间的推移或者领导人的更换，而不再积极参与。三是企业虽然也参与了职业教育集团化办学，但总体上是以一种“客人”的姿态。而不是主人的态度参与其中。企业一般都是被动地接受职业院校的邀请参与集团化办学活动。而不是主动地组织集团化办学。企业不积极的后果，从集团化本身来说，就是集团化办学的效益大打折扣；从国家政策上来讲。就是国家寄希望于通过集团化办学破解校企合作、产教融合困境的政策目标落空。总而言之，企业在思想上希望参与交易，但在行动上却犹豫不决。

其次，同层次职业院校虽然十分愿意参与集团化办学，但在行动上积极性有限。从现实来看，职业教育集团大多是由职业院校牵头组建的，但除了牵头职业院校之外，还有其他一些职业院校参与其中。在这些院校中，有些是同层次的院校，有些则不是。在职业教育集团化办学实践中。同层次职业院校也存在思想上乐于参与集团化办学，但行动上的积极性较为欠缺的问题。这些院校一般都是在牵头院校的组织之下，被动地配合牵头院校开展集团化办学实践。其后果就是，成员院校之间的合作停留在较浅的层次。

二、原因分析

（一）有利可图但利益没有保证，是企业思想上积极、行动上犹豫的根本原因

企业在思想上积极，主要是因为企业认为参与职业教育集团这项交易是有利可图的。企业在职业教育集团这一交易中可获得的利益来自于两个方面：如前文所述，从职业院校获得的利益；政府部门为了鼓励企业参与职业教育而给予的优惠待遇，如税收减免或优惠、对企业的技术改造和產品研发等优先给予支持、对积极参与职业教育且贡献突出的企业进行奖励或表彰。

企业之所以在行动上迟缓，则是因为不论是来自于职业院校还是来自于政府的收益，在实践层面很难有充分保证。如前所述，根据职业教育集团章程，企业可从集团内的成员院校获得如下利益：可优先录用职业院校毕业生，特别是优秀毕业生：可优先获得职业院校的科研和技术研发成果：职业院校能够为企业员工提供培训机会。然而，这些所谓收益从实践层面来看，只是“看起来很美”。究其原因，其一，企业对职业院校毕业生的优先录用权也是只是企业单方面的权利，“优先”但并不是必然成功聘用。在就业问题上，毕业生有自己的选择权。学校、企业无权干预。如果职业院校毕业生不愿意选择集团内的企业，而想另谋高就，企业的利益就将落空。其二，职业院校的科研和技术研发成果的确可以优先向集团内企业转让。但问题在于，从目前情况看，职业院校大多缺乏足够的科研和技术研发能力。这就使得企业在这方面的收益其实只是停留在口头上和文本中。其三，职业院校为企业员工提供培训机会看上去是企业可以实实在在获得收益，但细究起来则未必。职业院校教育一般滞后于企业需求，这就使得职业院校提供的培训往往并不能满足企业对员工素质的要求。一般来说，如果企业积极参与职业教育集团化办学，还可以从政府获得相应的收益。但是这些收益的取得也是困难重重。一是政府虽然做出了许多承诺。但这些承诺大多不具体。例如，上虞市人民政府出台的《上虞市职业教育校企合作促进办法》中规定：“对校企合作中作出显著成绩的企业每个项目奖励3～5万元，企业或行业组织先进个人每人奖励0.5～1万元。”但对成绩显著的企业怎么认定。对企业或行业组织的先进个人如何评选等均没有具体规定或是实施细则。二是政府的有些规定虽然很具体，但执行起来困难重重。如税收优惠政策。《财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知》规定，企业向职业院校的捐赠，可以在计算缴纳企业所得税税前全额扣除。《财政部、国家税务总局关于企业支付学生实习报酬有关所得税政策问题的通知》规定，与中高职院校签订三年以上期限合作协议的企业，支付给学生的实习报酬。可以在计算缴纳企业所得税税前扣除。这些政策对于企业税收优惠和减免的条件都有了具体的规定。但落实到地方政府层面就需要经过一系列繁琐的程序。在一定程度挫伤企业参与办学的积极性。

总而言之。企业不积极主要是因为企业的利益得不到保证。在集团化办学中，企业履行了自己的义务，却难以享受到相应的收益。更重要的是，企业收益没有实现，却无法去追偿，所以企业缺乏参与集团化办学的积极性。

（二）企业参与职业教育集团化办学的效果具有外溢性。限制了企业参与办学的意愿

企业参与职业教育集团化办学，主要任务是与其他成员合作培养技术技能人才。企业在决定是否参与其中时，很重要的考虑是，自己参与培养的人才最终会为谁所用。更具体地说，是为自己所用，还是为同行业的对手所用。如果是前者，则万事大吉；如果是后者。则意味着企业参与职业教育集团化办学不仅没有任何收益。反而由于增强了对手的竞争力而使自己受损。不得不指出的是。从长远来看，后者是主流。这是因为。其一，任何一家企业的规模都是有限的，不可能连年全部录用自己参与集团化办学所培养的人才。其二。职业教育集团的毕业生有任何人都无法剥夺的自主择业权。任何个人、组织都不能强迫职业教育集团的毕业生去特定企业工作。总之，由于企业参与集团化办学的效果具有外溢性，即集团之外的企业会从中受益，并因此对集团内企业的利益造成损害。因此，企业缺乏开展集团化办学的积极性。

（三）职业教育集团作为多边交易，造成集团内与牵头职业院校同级的院校缺乏参与集团化办学的积极性

从集团化办学实践来看，集团内的职业院校之间存在合作关系，可以通过职业教育集团这一交易实现双赢。比如，集团化办学能够在一定程度上实现校际之间的资源共享，从而使得集团内的牵头院校和其他成员学校都从中受益。但问题在于，职业教育集团不是职业院校与职业院校之间的一种双边交易，而是涉及多个主体的多边交易。这使得集团内职业院校在交易中除了合作关系之外，还存在竞争关系。比如在享受来自企业的培训机会、企业顶岗实习的机会、企业的捐赠等企业资源上，牵头职业学校与其他成员学校之间就存在竞争关系。一般情况下，牵头职业院校由于是牵头单位。往往会利用自己的牵头地位，对其他成员学校进行打压，并在竞争中获胜。这就使得非牵头院校丧失继续参与集团化办学的积极性。或者说缺乏深度参与集团化办学的动力。

三、对策与建议

（一）完善相关法律法规和政策

第一，将企业参与职业教育作为一项法律责任落实到法律文本之中，破除企业参与集团化办学的集体行动困境。从一个较长的时间段来看，企业参与职业教育集团化办学效果不可避免地具有外溢性，从而增强同行对手的竞争力，间接损害参与集团化办学的企业的利益。在企业参与集团化办学只是一种不具有强制性的社会责任的条件下，企业的理性选择无疑是静候其他企业参与集团化办学，而自己则置身事外。为了有效避免这一情况，国家有必要制定相关法律或修改相关法律条文，将参与职业教育作为一项法定义务赋予达到一定规模的企业。如此，则只要企业达到一定规模，就必须参与职业教育，从而能够化解企业集体行动的困境。

第二。针对相关法律和政策规定制定相应实施意见，确保国家为激励企业积极参与职业教育集团化办学而制定优惠和支持措施能够落到实处。实施意见的制定应满足两个要求：一是可操作性，即相关实施意见能够操作；二是便利性，即国家给予企业的优惠和支持措施的落实在实现程序或流程上要简洁便利。

（二）对职业院校进行合并

交易总是存在交易成本的。职业院校之间以职业教育集团为纽带的合作也存在成本。这种成本是阻碍职业教育集团化办学的重要障碍。对此，可以通过合并具有一致性和互补性的同类职业院校，做到优势互补，产生聚合效应，从而降低交易成本以促进集团化办学发展。此外，通过合并同类院校，能够减少职教集团内部职业院校的数量。即减少职教集团这一交易中同类主体的数量，从而降低彼此之间的竞争性，从而保证职业教育集团化办学的有序开展。

（三）探索职业教育集团法人化

法人是相对自然人而言的具有民事权利能力和民事行为能力。依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。目前。职业教育集团的法人身份还未能得以确立。国家和地方政府相关文件明确规定职业教育集团不具有独立的法人资格。集团内各成员在人、财、物等方面始终保持相对独立。这就严重制约了职业教育集团化办学的开展。

第一，由于职业教育集团的非法人地位，使得职业教育集团所需要的人、财、物等资源严重依赖于其成员机构。尤其对职业教育的两大办学主体企业和职业院校来说，更是职业教育集团所依附的主要对象。偌大一个教育集团，仅仅依靠个别成员的资源运行，长此以往，就会导致企业和职业院校的合作心有余而力不足。

第二，在集团化办学实践中，成员企业和部分院校的利益回报的不确定性使得它们不愿意投入，导致职业教育集团正常运行所需要的成本往往由牵头职业院校承担，牵头职业院校往往也因此有更多的诉求。这又进一步削弱其他主体的积极性。因此，有必要明确职业教育集团的法人地位，使职业教育集团有自身的组织机构，能够以法律为依据，通过一定的管理体制和机制，调配自己的资源，开展集团化办学实践。我国现行的法人组织有四种类别，分别是机关法人、企业法人、事业单位法人和社会团体法人。从理论层面看。将职业教育集团定位为企业法人更有利于职业教育集团化办学。原因在于，企业法人的营利性可以将集团成员通过利益链条捆绑在一起，形成命运共同体，各成员单位之间是“一荣俱荣、一损俱损”的关系。这样，集团内成员就会劲往一处使，承担起相应的责任，校企合作也会更加深入而广泛。但从实际操作看，将职业教育集团定位为企业法人也存在一定的阻碍，主要在于企业法人型职业教育集团的营利性和职业教育的公益性之间的对抗，因此，确立职业教育集团的法人属性仍需进一步探索。

（四）發展混合所有制职业院校

“混合所有制”原本属于经济领域的概念，是指产权分属于不同性质所有者的经济形式。2014年国务院颁布的《关于加快发展现代职业教育的决定》提出：“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”至此，混合所有制正式由经济领域迁移到教育领域。借鉴经济领域的改革经验，混合所有制职业院校应当由国有资本、集体资本、非公有资本等不同所有制的两个及两个以上主体共同出资举办，其主要实现形式是股份制，基本特征是产权结构多元化和治理主体多元化。发展混合所有制或股份制职业院校，在实质上就是一种职业教育集团，主要区别就在于，在混合所有制或股份制职业院校中，企业等社会资本是职业院校实质性的办学主体，而在职业教育集团中，企业等社会资本仅仅是名义上的办学主体。在职业教育集团化办学过程中发展混合所有制的好处有以下几方面。

第一，有利于提高企业参与集团化办学的积极性。混合所有制使学校的产权相对而言比较明晰，企业可以通过资本、技术、生产等要素的投入获得产权或股权，这样企业就能凭借所有权顺理成章地成为学校的办学主体。而不仅限于学校办学“参与者”的角色和地位：另外，混合所有制使企业由原来对职业院校进行的“捐资”转变为“投资”，捐资是不计回报的，而投资却是要寻求收益的，从企业的逐利性角度考虑，从“捐资”到“投资”的转变必然会提高企业参与办学的积极性。

第二，在以往的职业教育集团化办学实践中，企业由于没有职业院校的产权。不是职业院校的所有者，因此，对职业教育活动并无实质性的权力。这就使得企业没有保护自己在集团化办学实践中利益的途径和方法。在混合所有制条件下，企业成为了职业院校的主人，这种投资体制的变化必然导致办学体制和管理体制的变革。从而为企业保证自身在职业教育集团化办学中的利益提供了强有力的保证。

第三，建立和发展混合所有制职业院校有利于确立职业教育集团法人地位。混合所有制职业院校是移植和借鉴现代企业制度发展起来的一种办学模式，而现代企业制度是建立在法人治理结构基础之上的，那么发展混合所有制职业院校也需要建立在法人治理结构基础上。因此，在职业教育集团中发展混合所有制会进一步推动职业教育集团法人地位的确立。

（责任编辑：张维佳）