空间治理视域下档案公共服务均等化高质量发展研究

庄莉 吴小燕 王燕淑

摘 要：空间治理理念可以为实现档案公共服务均等化高質量发展提供目标导向和优化方案。文章认为空间治理视域下档案公共服务均等化在《“十四五”全国档案事业发展规划》中主要体现在空间正义的保障、空间组织的健全、空间资源的均等、空间领域的延伸方面，在此基础上提出了构建差异化评价体系、细化制定档案空间规划、强化档案网络空间治理等优化策略。

关键词：档案；公共服务均等化；空间治理；《“十四五”全国档案事业发展规划》

“促进档案公共服务均等化、便捷化”[1]是《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》）提出的新任务，也是我国档案事业坚持人民立场的重要体现和高质量发展的内在要求。“档案公共服务均等化是基本公共服务均等化的下位概念”[2]。2021年3月30日，国家发展改革委联合20个部门印发了《国家基本公共服务标准（2021年版）》，标志着我国基本公共服务体系建设任务的聚焦点由推进均等化转变为提高均等化水平，标准化、高质量成为其目标导向。均等化的核心在于机会均等、制度共享，而空间治理以空间均衡为目的，与均等化的核心理念相符合。因此，空间治理视域下档案公共服务均等化高质量发展成为一个值得关注的研究课题。

一、 空间治理理念在档案公共服务均等化高质量发展中的适用性

档案公共服务均等化包含两个要素，即档案公共服务和均等化。档案公共服务主要是指“以党和政府为主导，以国家权力介入或公共资源投入为手段，为满足公众的社会发展活动的直接需要所提供均等的档案服务和档案公共产品”，[3]均等化则“不仅追求资源配置的公平合理，更是国家治理的一种价值取向”。[4]

从内容层面看，档案公共服务均等化与空间治理具有同源性，二者可置于文化传承的框架内进行探讨。档案公共服务的重要内容之一是满足社会公众的档案文化需求。新《档案法》第三十四条规定：“国家鼓励档案馆开发利用馆藏档案……传承发展中华优秀传统文化，继承革命文化，发展社会主义先进文化。”[5]2015年10月，党的十八届五中全会提出了拓展区域发展空间的重大决策部署，空间治理作为国家战略正式实施。它强调不同文化主体有效参与，通过文化软治理实现文化保护与传承。

从科学张力层面讲，空间治理理念科学性强、适用范围广。俞水香认为空间治理能够搭建多元、多核的治理框架，形成网格化、精细化的管理格局并供给专业化、便民化的社会服务。[6]从空间治理理念的发展看，其内容已从现实空间治理拓展为现实空间与网络空间的协同共治。习近平总书记指出：“社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。”[7]《规划》要求：“扎实推进各级国家档案馆开展互联网和移动端查询利用服务……推动档案查询利用服务延伸到村、社区基层一线。”[8]其中，提升网络服务能力包含了网络空间治理的意蕴，推动档案查询利用服务向下延伸则实质上提出了现实空间治理的命题。从需求层面讲，档案公共服务均等化需要重点解决地区不均和城乡不均的问题，空间治理则恰好提供了行动准则。

二、 空间治理视域下档案公共服务均等化在《规划》中的体现

1. 空间正义的保障

一是工作原则层面，《规划》制定坚持人民立场，档案资源体系和档案利用体系的全覆盖和便民性是其核心和重点，人民群众满意度是其需求侧的重要评价标准。二是发展目标层面，《规划》在档案资源建设、档案利用服务、档案信息化建设等方面均设定了相应目标。其中，在档案资源建设层面提出“档案资源覆盖面更加广泛、内容更加丰富、形式更加多样、结构更加优化”[9]，为空间正义的保障提供坚实的资源基础；在档案利用服务方面提出了显著提高档案共享程度，成为空间正义实现的具体保障措施；在档案信息化建设方面提出档案工作基本实现数字转型，为空间正义的保障提供全面的平台、技术等支撑。三是主要任务层面，《规划》重点从社会公众的档案参与权方面进行了规定。其中，引导社会资金投入档案科研创新领域的保障措施成为创新点。

2. 空间组织的健全

当前，我国档案行政管理部门的设置基本定型，但档案馆（室）的设置尚未全覆盖。此外，在馆室建设、业务评价等方面区域和城乡差异较大，影响了档案公共服务均等化的高质量发展。

《规划》在现实空间和网络空间两个层面均制定了健全组织的任务，包括：第一，提出建立乡（镇）档案馆，在县与村之间搭建牢固的桥梁，构建县、乡（镇）、村三级密切配合长效工作机制和确保“村档乡（镇）代管”模式实施。第二，将业务建设评价向市县两级综合档案馆延伸，有效推动其业务建设和职能履行，促进差异化评价和绩效考核实施。第三，提出健全“互联网+监管”手段，建立档案数字治理新模式的理念，为档案工作和学术研究提供新的增长点。

3. 空间资源的均等

《规划》从工作原则、发展目标、主要任务、保障措施四个层面做了全方位布局，由于相关内容多且分散，本文仅从人、财、物三个方面进行梳理。第一，人力资源。一方面，《规划》将“强化数字课程开发，推进教育资源共享”[10]作为加大人才培养力度的任务，在人才强档工程中提出建设全国档案继续教育网络平台，以实现档案教育培训的全覆盖和多层次人才的培养。另一方面，《规划》将完善人才评价机制作为主要任务之一，提出了“保障非公有制经济领域档案专业人员、档案服务企业人员平等参与职称评审权利”[11]的目标，使人才选拔的范围进一步扩展。第二，财力资源。《规划》为加强经费保障专门提出：“各级政府要加强档案工作，将档案事业发展经费列入预算……机关、团体、企业事业单位要合理安排经费，做好本单位档案工作。”[12]第三，物力资源。档案资源层面，《规划》积极拓展资源收集范围，加大关系国计民生、公共服务等重点行业档案收集力度；努力拓宽资源服务范围，提出了鼓励有条件的综合档案馆全年向社会公众开放或延长开放时间、扎实推进各级国家档案馆开展互联网和移动端查询利用服务等任务。设施设备资源层面，《规划》一是在加强档案馆库建设与管理中明确提出“改善乡镇（街道）、村（社区）档案保管条件”[13]，二是在档案信息化强基工程的专栏中提出了中西部档案信息化提升项目，并指出：“通过政策保障、定点帮扶、专业指导等方式，助力中西部档案馆开展档案信息化基础设施建设和传统载体档案数字化工作。”[14]

4. 空间领域的延伸

经分析发现，《规划》中与空间领域延伸相关的内容包含在创新档案业务监督指导方式、提升档案利用服务能力、推进档案信息资源共享平台建设、加大档案资源开发力度、加强电子文件归档和电子档案移交接收五个任务项中，具体任务涉及档案业务建设评价、档案查询利用服务、档案信息资源共享平台建设、档案资源开发、电子文件归档等方面。依据具体任务实现的路径划分，档案业务建设评价属于现实空间治理的范畴，档案查询利用服务、档案信息资源共享平台建设、电子文件归档等三处属于网络空间治理的范畴，档案资源开发则同时属于现实空间治理和网络空间治理的范畴。整体来看，《规划》中的内容呈现出两个特点：一是注重档案网络空间的延伸；二是延伸对象上注重向下延伸和向广延伸，其中向下延伸折射出的档案工作下沉是十四五时期档案治理的重要发展趋向。

三、 空间治理视域下档案公共服务均等化高质量发展的优化策略

1. 构建差异化评价体系

“空间治理体系的构成包括空间规划、用途管制、差异化支持政策、空间监管和差异化绩效考核等”，[15]其中，差异化支持政策的重要依据之一是差异化的评价结果，而差异化绩效考核则需要借助差异化评价指标体系实现。“基本公共服务均等化最终还是要落脚到数量化的概念”。[16]

笔者构建了空间治理视域下档案公共服务均等化高质量发展差异化评价体系的维度图，如图1所示。结合档案公共服务均等化发展的特点和实际情况来看，其在供给方面要重点解决制度供给、资源供给、组织供给、产品供给等；在需求方面要重点解决地区不均和城乡不均的问题。因此，从这一层面来讲，空间规划和空间监管是档案公共服务均等化高质量发展的基础和保障，各种资源、服务、产品等的管制以及差异化的支持和绩效考核均是题中应有之义。

2. 细化制定档案空间规划

制定科学细致的档案空间规划，一是规划应有高定位，要置于乡村振兴、社会精细化治理等国家战略背景之下，将档案服务和档案公共产品供给作为乡村振兴和基层治理的重要内容。在此过程中应注重两个方面的工作：一方面是對乡村和社区等档案事业发展情况、基层群众的档案需求等做扎实的调查，有针对性地规划建设乡镇、社区档案馆和农村档案室，提供符合基层群众需求的档案服务和公共产品；另一方面是争取得到各地驻村第一书记的支持，以切实推动档案公共服务均等化的高质量发展。二是规划应有新模式，将档案数字治理新模式的建立和实施作为规划的重要内容，在档案资源体系、档案服务体系、档案监管体系等建设中提升数据化管理、网络化管理能力，有效推动业务一体化管理和数字转型，提高档案服务和公共产品的普惠面。其中，针对农村地区网络条件差、文化水平低等问题，可以以乡镇档案馆和农村档案室为基地、驻村第一书记为纽带，充分发掘农村档案中的乡根文化、非遗文化，综合应用线上线下渠道呈现，打造广大农民可亲近、可参与、可展示的档案文化空间。三是规划应有硬抓手，充分发挥已有资源、工作基础等的价值，打造精品档案服务和档案公共产品。如《江苏省“十四五”档案事业发展规划》规定：“利用现有‘百村万户’江苏乡村记忆口述历史档案资源，挖掘制作口述档案精品。”[17]

3. 强化档案网络空间治理

相较于档案实体空间而言，《规划》在档案网络空间的治理层面仍有较大提升空间。档案部门在档案网络空间的治理中可重点从两个方面着手：第一，严格遵守和学习国家已经发布实施的《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等相关法律法规，以及《网络安全审查办法》《档案行业网络与信息安全信息通报工作规范》等部门规章和规范性文件。第二，应用多元化媒介开展档案宣传工作。《规划》对档案宣传工作非常重视，专门设置了相应的任务，指出要大力宣传档案工作在服务民生需求方面发挥的重要作用等。档案部门可充分应用各种新媒体，通过线上档案展览、公益讲座等活动开展档案普法、档案开放与利用等方面的宣传，尤其是县区和乡镇档案部门应拓展多元化的宣传媒介，如可以开设微信、微博，加入县区部门协同建立的传播矩阵等。

*本文系河南省档案科技项目“智慧档案馆关键技术及规范研究”（项目编号：2021-X-17）阶段性研究成果。

注释与参考文献

[1][8][9][10][11][12][13][14]中华人民共和国国家档案局.中办国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》[EB/OL].[2022-02-10].https：//www.saac.gov.cn/daj/ yaow/202106/899650c1b1ec4c0e9ad3c2ca7310eca4.shtml.

[2]王爱辉，丁华东.我国档案公共服务均等化的推进：特点、动力与路径[J].山西档案，2021（6）：38-45.

[3]何振，易臣何，杨文.档案公共服务的理念创新与功能拓展[J].档案学研究，2015（3）：44-50.

[4][16]刘磊，许志行.基本公共服务“均等化”概念辨析[J].上海行政学院学报，2016（4）：55-62.

[5]中华人民共和国档案法（2020年修订）[EB/OL].[2022-02-10].https：//www.pkulaw.com/CLI.1.343346.

[6]俞水香.城市基层党建何以突破“离散化”：以空间治理为视角[J].领导科学，2021（12）：14-17.

[7]本刊编辑部.习近平的“网络治理观”[J].网络传播，2017（8）：28-29.

[15]高吉喜，鞠昌华.构建空间治理体系 提供优质生态产品[J].环境保护，2017（1）：20-24.

[17]江苏省档案信息网.江苏省“十四五”档案事业 发展规划[EB/OL].[2021-02-10].http：//www.dajs.gov.cn/ art/2021/9/10/art_16_57693.html.