持续优化驻村帮扶队伍推进凉山彝区乡村振兴

2022-06-14程力岩

中共乐山市委党校学报 2022年3期

程力岩

摘要：干部驻村是中国共产党开展农村工作的优良传统。在乡村振兴战略实践中，驻村帮扶队伍作为一种外部嵌入的行动主体，其主体能动性遭遇到了一定程度的现实遮蔽。通过对凉山彝族自治州昭觉县甲史村驻村帮扶实践进行个案研究发现，当前驻村帮扶队伍主要存在着思想认识不足、职责和功能定位不清、带动致富的措施和办法不多、驻村帮扶瞄准偏差和帮扶失准等突出问题。要解决以上问题需从制度设计层面优化驻村干部选派培养机制、驻村干部统筹管理机制和驻村干部激励保障机制，使干部驻村制度优势更好地转化为治理效能，为推进凉山彝区乡村全面振兴补充强劲的主体能量。

关键词：乡村振兴;驻村帮扶;制度优势

中图分类号：D26 文献标识码：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2022.03.013

文章编号：1009-6922（2022）03-100-07

围绕党在不同时期的中心工作向农村派驻工作队，是中国共产党在多年农村工作过程中形成的一项具有中国特色的农村工作方式[1]。特别是党的十八大以后开展的精准脱贫攻坚战使党在基层组织建设方面积累了丰富的经验，锻炼了基层干部队伍，形成了符合当地实际情况、能发挥比较优势的特定模式。作为“中国式贫困治理机制”，干部驻村这一政策设计在后脱贫时期的“去”与“留”成为了党和政府亟需解决的重要课题[2]94。

一、持续优化驻村帮扶队伍的背景和意义

“干部驻村制度作为一项长期制度设计，已经成为我国国家制度体系和治理体系的重要组成部分。”[2]942013年11月，习近平总书记首次提出“精准扶贫”的重要思想。同年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《關于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》正式提出，要“普遍建立驻村工作队（组）制度……确保每个贫困村都有驻村工作队（组）”[3]。2015年6月，习近平总书记在贵州考察时提出了扶贫开发工作的“六个精准”的基本要求，强调“因村派人精准”，要求选派优秀党员干部到扶贫一线发挥作用。2018年，《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出：“建立选派第一书记工作长效机制，全面向贫困村、软弱涣散村和集体经济薄弱村党组织派出第一书记。”[4]进入后脱贫时期，2021年5月，中共中央办公厅印发的《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》指出，“从选派范围、人选把关、职责任务和管理考核等方面对帮扶队伍再一次提出了新一轮具体要求”[5]。截至2020年底，全国累计选派25.5万个驻村工作队、300多万名第一书记和驻村干部扎根在扶贫一线[6]，同贫困群众想在一起、干在一起，在乡村振兴阶段驻村帮扶制度的持续运行下，这些驻扎在基层一线的广大帮扶干部理应得到更多关注。

作为国家战略决策，脱贫攻坚与乡村振兴二者有机统一、相辅相成。脱贫攻坚是实施乡村振兴的先决前提，乡村振兴是巩固脱贫攻坚成果的力量保障[7]，“二者在理论逻辑上具有内在统一性，在历史逻辑上具有前后相继性，在实践逻辑上具有协同耦合性”[8]，但二者在覆盖主体、聚焦空间、完成目标、任务时限、政策力度等方面的衔接上仍然存在着诸多困难。在脱贫攻坚向乡村振兴的场域转变中，驻村干部作为一种外部嵌入的治理主体，主体能动性一定程度上被客观遮蔽。干部驻村制度的“留”只是简单拷贝与直接移植，还是需要梯度跟进与优化升级？如果是后者，驻村干部的主体性动能与外部结构性要素应呈现何种样态？新的帮扶实践存在着哪些主要困境？驻村干部如何突破困境将制度优势转化为治理效能[2]94？厘清这些问题，有助于进一步优化驻村帮扶机制，为乡村全面振兴找到有力抓手。基于此，本文选取凉山彝区及派出驻村帮扶干部为个案进行研究。

四川省凉山彝族自治州位于我国西南边陲，是全国最大的彝族聚居区。因社会历史变迁的特殊性、基础条件薄弱的制约性、生产力落后的抑制性、传统家支治理的保守性和观念意识的原始性等因素影响，凉山彝族自治州是全国区域性贫困中的“贫中之贫、困中之困”，也是乡村振兴战略重点帮扶区域之一。为帮扶凉山彝族自治州实现攻坚脱贫，2018年，中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅印发了《关于精准施策综合帮扶凉山州全面打赢脱贫攻坚战的意见》，中共四川省委组织部制定了《凉山州脱贫攻坚综合帮扶工作队选派管理实施方案》，给予特殊政策支持，强化综合帮扶力量[9]。截至2021年6月，中央、省、州等各级部门共向凉山彝族自治州基层选派帮扶干部累计达数万余人[10]，全州驻村干部扎根基层、深入群众，在带领贫困人口脱贫致富的过程中发挥了不可替代的作用。截至2020年11月，全州105.2万农村贫困人口全部脱贫，11个国家级贫困县全部摘帽[11]。当前，乡村振兴正迈向一个全新的时代，在凉山彝族自治州继续增派驻村帮扶干部，进一步优化驻村帮扶工作长效机制，既是国家战略实施的政策需要，也是遵循贫困地区社会经济演变、农业农村发展规律的现实需要。

二、驻村帮扶工作的主要成效及当前存在的主要问题

2018年3月，中共凉山彝族自治州委党校共派驻6名同志深入昭觉县博洛乡甲史村开展帮扶工作。2021年因工作岗位调整，工作队现有3名同志，其中第一书记1名、驻村队员2名。经过几年的工作实践，工作队明显感到帮扶队伍的能力素质、工作水平和精神风貌直接影响党和政府的形象，影响脱贫攻坚和乡村振兴的成败与效果。

（一）驻村帮扶工作的主要成效

甲史村距国家级贫困县昭觉县主城有32公里，属于典型的边远山区贫困村。全村现辖4个服务社、495户、1900人，村民全部为彝族。其中，建档立卡贫困户159户、752人，分别占总户数和总人口的32.1%、39.6%。全村共有耕地2000余亩，主要粮食作物为马铃薯、荞麦和玉米。受地域环境、物质资源、民俗习惯等影响，农村经济社会生活发展相对滞后。驻村工作队结合全村区位优势、资源禀赋和现实条件，制定计划、细化措施、分工落实，在政策宣传、产业推进、乡村治理、党的建设等方面发挥了重要作用。

1.抓好扶贫政策落实，夯实社会发展基础。甲史村驻村工作队聚焦“两不愁三保障”和中共四川省委“四个好”①的目标，抢抓机遇、创新方法，稳步推进产业发展、基础设施、教育健康、移风易俗、环境整治、社会帮扶等多个建设任务，坚决把“七个一批”②落地落实。发展有思路，奔康有实招，群众有激情。在全村干部群众的共同努力下，甲史村贫困人口“两不愁三保障”得到基本解决，基础条件和人居环境得到显著改善，乡村物态面貌获得革命性重塑，从大凉山深处“破茧而出”，走上了一条“党引民治”的蝶变之路。

2.加快特色产业培育，助力乡村经济发展。驻村工作队结合村情实际，在村“两委”的配合下，以产业兴旺为主抓手，着力打造“一村一品”，成立了相关专业合作社，在种养业、旅游业等方面进行积极的实践和创新。为推进产业富民，作为甲史村帮扶单位，中共凉山彝族自治州委黨校先后投入10余万元购买青花椒苗指导村民科学种植。现村内花椒成活近2万株，仅花椒一项就可为群众户均增收3000元，特色产业已初具规模。

3.推进乡风文明治理，建设美丽幸福家园。驻村工作队围绕“养成好习惯、形成好风气”这一目标，以乡风文明治理为抓手，着力推进精神文明建设。一是修订完善村规民约，探索实施“停扶”机制，对存在吸贩毒、参加邪教组织、子女辍学等行为的农户实行一票否决，停止帮扶[12];二是落实门前“三包”③责任制，广泛动员贫困群众积极参与环境整治和安全防范等工作;三是深化“三建四改五洗”④，培育现代文明新风，结合“四好”创建“3579”工作模式（见图1），建立“文明卫生家庭”流动红旗制度和“四好”创建星级评比制度，奖勤罚懒，积极推行“以评促改”活动。

4.加强基层党组织建设，着力打造党建品牌。驻村工作队坚持把思想政治工作、教育管理党员、群众帮扶工作落实到党支部，着力构建基层党建与脱贫攻坚“双推进”的良性格局。甲史村积极探索“村两委+家支”“支部+协会+家支”等多元主体共治模式，以党建为抓手，支部牵头、两委组织、家支支撑，通过多元主体参与的议事会结成共同体，达到创新基层党建模式、破解农村治理困境和促进农村和谐稳定的主要目的。

（二）当前驻村帮扶工作存在的主要问题

农业农村的现代化离不开驻村帮扶作用的发挥，但是工作队作为一种“嵌入治理”模式，存在着结构性束缚与内驱力不足的发展困境，主要表现为驻村队伍组织、文化、认知难以内嵌于村庄，存在偏离制度设计目标的异化现象。

1.驻村干部帮扶思想认识不足。受帮扶资源短缺与激励强度的失衡、派出单位“管不上”与村级组织“管不了”等多重复杂因素的影响，驻村干部帮扶行动发生偏离，并表现为“形式上走程序、实质上走过场”[2]100。部分驻村队员对下村有畏难情绪，深入农户次数少、时间短，对村情民意缺乏深入了解，难以构建符合实际的科学规划，帮扶工作处于被动应付状态。驻村干部工作积极性不高、主动性不强，对乡村振兴总体要求、支农惠农相关政策和产业项目管理等研究不深、理解不透，工作流于表面，方式方法形式化、单一化。主要作用仅仅停留在传话、送信、开会和填表上，并没有达到预期的帮扶效果，致使部分群众对乡村振兴工作认识不到位，“等靠要”等落后思想依然存在。

2.驻村帮扶的职责和功能定位不清。驻村干部不仅要遵从按章办事的科层结构模式，同时又要破除自上而下逐级落实工作的藩篱而进行跨层级资源整合[2]99，因此在面对下去抓什么、怎么抓等问题时存在诸多迷茫、困惑和工作误区。驻村干部与村组干部不是同部门上下级从属关系，主导权不明确致使工作队和村“两委”之间也难以形成工作合力。如帮扶干部在工作中对村组干部依赖性较强，在发展产业、环境治理、乡风带动甚至是开会、开展活动中都需要村组干部配合，一旦村组干部推诿扯皮或临时请假，便会导致驻村工作队开展帮扶工作时受阻，“阻碍驻村干部与村‘两委’在帮扶工作中人员配置和物力资源最合理化应用”[13]。

3.带动致富的措施和办法不多。驻村工作队成员来自不同层级、单位和部门，自身文化素质、业务能力和专业特长等方面不尽相同，各取所长、协力合作，对帮扶工作产生了一定的带动作用。但目前大多数驻村干部缺乏农业农村工作经验，有的是刚从高校毕业的大学生、刚转业的军队干部，直接深入基层一线开展驻村帮扶，在精准施策上很难提出合理、有效、可行的措施和办法。部分驻村干部仍然游离于乡村社会之外，没有很好地融入当地村社，其结果是导致扶贫效能不足，难以满足当地发展和工作需求。

4.驻村帮扶瞄准偏差和帮扶失准。下派驻村工作队的主要目的是通过外部参与的形式，推进农业农村“五位一体”的高质量发展，激发广大群众扎实推进共同富裕的内生动力。但由于结构地位、目标责任、施政伦理和村组治理资源的差异，驻村干部在帮扶行为上易出现“瞄准偏差和帮扶失准”[2]99。如部分干部为了在短期帮扶时限内取得明显政绩，往往会实施一些见效快的项目，但这些项目因脱离农村发展实际，往往很难得到广大群众的认同，即便试验成功，也缺乏可持续性，容易造成“人走政息”的问题 [14]。同时，扶强、扶富、扶亲等异化现象也成为了一种“公开的秘密”和“共有常识”[2]100。

三、持续优化驻村帮扶队伍机制的对策建议

农村经济发展多样化、社会矛盾复杂化、返贫致贫风险化给驻村帮扶工作增添了许多新情况。面对结构性束缚与内驱力不足的乡村发展困境，驻村干部集中发挥自身主体优势的诉求逐渐增加[15]。基于此，本文从制度设计层面，提出进一步推进驻村帮扶机制梯度递进与转型升级，重点突出驻村干部行动主体的地位，借助外在结构性优势转化为治理效能以推进乡村全面振兴。

（一）优化驻村干部选派培养机制

干部的思想和行动直接影响着帮扶队伍自身本领和带富能力强弱，关系到乡村振兴的全面推进。因此，抓好驻村干部的教育和管理是开展帮扶工作的重要环节。针对思想认识不足等问题，相关部门要把好驻村干部的入口关，不断促进驻村干部思想认识的持续深化与思维理念的持续转变。

1.注重人员选派，优化干部队伍结构。驻村工作队来自村庄之外，他们与村庄没有直接的利益关联，这保证了驻村工作队可以在村庄中以客观公正的身份参与村庄事务，所以在人员选派和配置上应优化组合、科学搭配、平衡力度。一是驻村干部应具备良好的政治素质，具有强烈的责任心和使命感，热爱和熟悉农村工作。驻村干部首要人选应是拟提拔的后备干部，这样既有利于检验干部的工作能力和作风，也有利于让真正想做事、做成事的干部一展抱负。二是重视驻村干部人员搭配，充分考虑年龄、专业、经历等因素。在年龄结构上，尽量实现老中青结合;在专业结构上，以专业技术人员为主;在工作风格上，选择敢闯敢拼和注重大局的人搭档[16]。三是要派驻有特色的队伍，助力农村高质量发展。各发展村都有自身特色和发展根基，因此派驻人员要与当地实际需求相统一。比如贵州的经验是“科技干部配产业村、經济干部配贫困村、政法干部配乱村、党政干部配难村和退休干部回原村”[17]。

2.加强技能培训，提高干部实操能力。各级帮扶部门应把教育培训作为提高驻村帮扶干部工作能力的重要途径，推进干部思想认识的持续深化和理念转变。一是提高思想认识，加强自我学习。驻村干部要深刻认识乡村振兴工作的极端重要性，认真学习、贯彻中央、省、州、县出台的相关政策，努力提升工作水平和理论素养。二是创新培训机制，开展定期学习。按照“实际、实用、实效”和“缺什么、补什么”的原则，围绕工作职责、帮扶政策、专业技术和村情民况等内容，组织驻村干部集中学习“充电”。三是深入基层调研，强化实践学习。驻村干部要深入田间地头、农户家中，通过走访调研、访谈慰问等多种形式了解村情民意、宣传国家政策、落实振兴计划，在农村生产生活中增强实践经验。

3.聚焦工作难题，助力干部扬威立信。采用案例教学、现场会、教学片和外出参观考察等方式，教会本地党员干部弄懂走访什么、入户看什么、访谈问什么等应知应会的方法，以务实作风提高实战实践能力。小到村民诉求，大到民生项目，都尽可能让村组干部走在最前沿，做到帮扶不包办、到位不越位，在工作落实中培养其独立处理各种复杂问题的能力。建立“一对一”结对帮带制度，做到“事前帮、事中带、事后促”，形成优势互补，实现“1+1>2”的效果，帮助村组干部提能力、树威信、扩影响。

（二）优化驻村干部统筹管理机制

乡村振兴要确保思想上真重视、行动上真落实，改进驻村干部工作作风是推动驻村帮扶工作协调有序开展的重要内容之一。针对帮扶职责和定位不清等问题，要进一步强化驻村干部统筹管理和沟通协调机制。

1.明确目标任务，狠抓责任落实。驻村队伍明确了“做什么”，才能落实“怎么做”。驻村工作队参与乡村振兴主要应围绕建强农村党组织、实现农村产业融合发展、推进美丽宜居乡村建设、完善乡村治理体系和为民办事服务以持续缩小城乡居民生活差距等为重点任务。既要了解基础设施、科教文卫建设等面上情况，也要抓实产业发展、乡风文明、环境治理等点上工作，加强与村社结合，上下联动，持续发力。

2.改进工作作风，严明组织纪律。在明确发展目标、熟知工作职责的基础上，驻村队员要进一步加强和改进工作作风，发扬钉钉子精神走村串户，与群众交心谈心，掌握全村发展现状、探索强村富民门路、了解广大群众需求，做到认识精准、帮扶到位、工作有序，为村民参与决策、民主监督和消除干群矛盾创造条件。严格执行省、州、县关于驻村工作队的管理规定，遵循施政者的行为动机和施政伦理，实现驻村干部、村“两委”与乡村组织、社会和文化网络的有效互动。针对彝区农村特性，创新构建“一核多元”协商共治体，进一步建立健全利益表达、利益协调和群众评价机制。

3.加强沟通协调，形成工作合力。一是坚持“强弱搭配”原则，组织部门在安排结对帮扶时，要充分考虑各村发展水平和帮扶单位资源动员能力，将帮扶能力强的单位与发展较弱的村结对。二是建立帮扶单位、乡镇党委、村委会联席会议制度，细化工作任务、落实工作责任，对工作中出现的新问题及时研判、及时调整，稳步推进帮扶工作。驻村工作队要善于凝聚村社干部和群众的智慧和力量，充分发挥村“两委”的战斗堡垒和领导作用，激活农村内部智力资源，引导回流人才、先进分子、致富能人与普通群众结对帮扶，传授知识技能和创业经验，实现外部主体和内部主体的双向协同，激发普通群众增收致富的内生动力。三是定期召开工作队员会议，认真学习各级乡村振兴相关文件精神，传达和领会强农惠农政策，通报驻村帮扶进展情况，不断增强驻村队员的凝聚力和归属感。

（三）优化驻村干部激励保障机制

针对帮扶资源不均衡、成效不显著、工作不严实等问题，驻村帮扶队伍需要建立和完善一套符合科学发展观和正确功绩观要求的监督考核激励体系，激发驻村干部帮扶内驱力，增强干事创业的积极性、主动性和创造性。

1.强化驻村干部监督管理体系。如凉山州、县两级部门分别设立了专项监督小组，安排专人对驻村干部的相关工作进行专项督查，对执行驻村纪律不严格、履行职责不到位的驻村干部及派出单位领导进行提醒谈话或通报批评。与此同时，在全州范围内专门推行了凉山彝族自治州“抓党建、促落实”信息化纪实管理系统，驻村干部每月驻村要严格执行不少于20天的签到“打卡”规定。这一办法的出台解决了干部不到位、问题查找不充分、基层党建抓落实不到位等问题。

2.完善驻村干部激励保障体系。激发驻村干部的积极性和主动性，需要进一步完善驻村干部激励机制，在政策考量、典型示范和情感助力等方面不断创新和实践。“政策激励”主要是“以奖带补”，把驻村帮扶成效与工作队员的职务升迁、专业技术职称评定以及实际物质利益的增减等因素有机结合起来，进行正面激励;“典型示范”主要是注重培育、挖掘和宣传驻村工作中涌现出的各类典型，积极争取主流媒体的关注与重视，充分发挥典型的示范、带动和辐射作用;“情感助力”主要是加强与驻村干部的感情沟通和联系，派出单位领导要经常深入帮扶村指导相关工作，帮助解决办公场所、交通、住宿、就餐、人身安全等工作和生活中的实际困难，提振驻村干部的士气和信心。

3.健全驻村干部考核评价体系。充分发挥州、县乡村振兴部门统筹管理职能，扎实抓好驻村工作队的牵头协调、随机调研和年度考核等工作，注重从帮扶效果、群众评价、工作态度等方面，健全帮扶工作绩效考核评价机制。“对群众不满意、不称职、不胜任的驻村干部坚决召回，对被召回的驻村干部在评奖评优、年度考核、提拔使用等方面予以限制;对弄虚作假、失职失责、造成恶劣影响的予以问责。”[18]强化帮扶单位责任感，将驻村队员工作表现与派出单位年度目标考核直接挂钩，做到真正把规矩立起来、把形象树起来，给认真做事的队员减轻思想压力，确保驻村干部沉下心思，全力以赴开展精准帮扶工作。

驻村工作队无论是在脱贫攻坚还是乡村振兴实践中都发挥着不可或缺的作用。扎实推进共同富裕，优化驻村帮扶机制是一项行之有效的工作路径。进入新时代，“断穷根”“防返贫”“促振兴”的任务依然艰巨，驻村帮扶队伍一定要秉持“驻扎农村、帮扶为民”这样一种信念，认真总结帮扶经验，反思工作不足，努力创新发展方式，处理好加强外部帮扶与激发内生动力的关系，逐步实现组织、文化和认知内嵌于村庄，为全面推进乡村振兴战略铸就新的更大辉煌。

参考文献：

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[11]凉山脱贫攻坚综合帮扶工作总结大会[EB/OL].（2021-06-23）[2022-03-03].http：//www.lsz.gov.cn/jrls/hy/202106/t20210623_1944826.html.