国家文化公园管理体制机制研究

刘敏

2019年7月以来，国家提出了建设长城、大运河、长征、黄河、长江国家文化公园，并提出了完善国家文化公园建设管理体制、强化顶层设计和跨区域统筹协调、健全工作协同与信息共享机制等要求。以国家文化公园建设保护为标志性任务，加大国家和省级层面的统筹协调力度，建立健全并充分发挥跨区域、跨部门协调机制作用，探索以文化带动区域经济社会发展的模式，是增强国家文化软实力的重要支撑。在此背景下，亟待对国家文化公园管理体制机制等问题进行研究。

一、文献研究进展及主要结论

通过对2017年以来相关文献的梳理发现，国内学术界对国家文化公园的理论探索和实践主要集中在概念和特征解读、逻辑框架、基本原则、国际经验等方面，对管理体制机制的规律性研究比较少。国家层面虽已成立了国家文化公园建设工作领导小组办公室，承担与国家文化公园相关的规划编制、组织协调等职能，但在实际操作层面仍存在一定欠缺，特别是不同国家文化公园在建设保护规划前期基础条件、文化特征、空间功能等方面差异较大，加大了国家文化公园管理的复杂性。

从文献研究进展情况看，汤羽扬提出，国家文化公园建设保护的总体目标由国家主导，配套相关法律、制度以及规划、导则等指引性文件，这是国家文化公园建设保护管理体制机制探讨的基础。王健等认为，国家文化公园建设要建立完备的统筹机制，开放与管控、特许创新、社会力量与公众参与、财政事权划分与资金等机制和制度均是统筹策划的重点内容。具体来看，国内研究多依托具有代表性的世界文化遗产，聚焦于最早提出的大运河国家文化公园等，刘晓峰等在对大运河国家文化公园实践探索分析的基础上，提出了在省级层面组建实体管理机构的建议，并提出要明确大运河国家文化公园所涉及的多元主体关系，完善大运河国家文化公园管理运行体制，邹统钎等把跨部门、跨地区协作作为大运河国家文化公园建设策略的重要组成部分。此外，许立勇、周从从从圈层治理的角度，提出了大运河国家文化公园内圈层、中圈层和外圈层的治理结构划分。但文献层面对于国家文化公园管理体制机制的阐释同样存在不足，特别是缺乏具有操作性的实施路径和办法，这一问题有待研究和解决。

二、国家文化公园管理体制机制现状

按照国家相关要求，国家文化公园实施公园化管理，构建中央统筹、省负总责、分级管理、分段负责的工作格局，这是基于国家文化公园的特殊属性和功能定位做出的。具体来看，无论是国家层面还是省级层面，正在建设保护或规划建设保护的长城、大运河、长征、黄河、长江国家文化公园在组织管理体制机制建设方面均存在显著差异。

（一）国家层面施行专门机构管理框架下的分头管理

中宣部牵头成立的国家文化公园建设工作领导小组是国家层面的总体工作机制，长城、大运河、长征、黄河、长江国家文化公园在国家文化公园建设工作领导小组的领导下开展工作，由各相关部门牵头具体落实。由于在2019年《大运河文化保护传承利用规划纲要》印发之初，国家发展改革委就报请国务院同意牵头成立了大运河文化保护传承利用工作省部际联席会议工作机制，负责统一指导和统筹协调规划纲要实施，审议重大政策、重大问题和年度工作安排，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查重要工作落实情况，这一统筹协调机制延用至大运河国家文化公园建设保护过程中。长城、长征、长江等国家文化公园则成立了工作专班，建立了重点事项专题协商、工作协同和信息共享等相关制度，以此保障国家文化公园建设保护工作的进行。2020年底，国家文化公园建设工作领导小组办公室启动国家文化公园形象标志设计方案征集工作，这一工作的开展有效促进了国家文化公园品牌的整体建设。国家层面施行专门机构管理框架下的分头管理机制，确保了国家文化公园建设保护能够保障国家从顶层整体谋划和行使统一管理权，确保了国家文化公园建设保护能够自上而下顺畅推动。

（二）省级层面主要施行分省统筹管理和省市协作机制

国家文化公园建设保护遵循省负总责的原则，以大运河国家文化公园为例，沿线八省（市）均成立了由党委、政府负责同志担任组长的工作领导小组，同时根据实际需要，各地方和有关部门建立了空间管控、通水通航、生态环境问题整治等分省专项工作机制。长城河北段、大运河江苏段、长征贵州段是已经确立的国家文化公园的重点建设区，在国家文化公园管理体制机制建设探索方面走在前列，取得了一些成效。

1.长城河北段。河北省自长城国家文化公园建设以来，充分发挥河北省国家文化公园建设工作领导小组及领导小组办公室（常设在省文化和旅游厅）统筹协调作用，坚持日常工作统一领导、统筹谋划、整体推进，设立工作专班，并健全完善工作运行保障制度、重点项目库建设与管理办法和专家咨询委员会工作规则等。长城沿线各市分别组建市级领导小组及相应机构，形成了全省“一盘棋”的工作体系，保障了省市联动和高效运转。

2.大运河江苏段。江苏省搭建了由省委书记任组长，省长、常务副省长、宣传部部长、分管副省长任副组长，省直相关部门和相关设区市主要负责同志任成员的大运河文化带建设工作领导小组，领导小组办公室设在省委宣传部，并成立了由省社科院负责管理运作的大运河文化带建设研究院。省政府设立首期规模200亿元的大运河文化旅游发展基金。2020年1月1日，全国首部大运河文化带建设地方性法规《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进大运河文化带建设的决定》正式施行。

3.长征贵州段。贵州省成立了以省委书记任组长，省长及有关省领导任副组长的长征国家文化公园建设工作领导小组，领导小组办公室设在省委宣传部，省委常委、宣传部长任办公室主任，并成立工作专班，建立了规划指导、内容建设、工程实施、数字在线、政策支持、资金保障“六大板块”工作机制，加强省级规范指导和工作落地实施。经法定程序，《贵州省长征国家文化公园条例》已于2021年7月1日起正式施行，这是我国长征国家文化公园的首部地方性法规。

总体来看，国家文化公园重点建设区长城河北段、大运河江苏段、长征贵州段均成立了建设工作领导小组及领导小组办公室，但领导小组的构成有所差异，突出表现为，长城河北段领导小组办公室设在文化和旅游部门，运河江苏段、长征贵州段领导小组办公室均设在宣传部门，这是在与国家部门分工对应的基础上根据省级职能和实际分工决定的。从创新管理体制机制看，主要体现在资金政策和立法两个方面，江苏省政府设立了首期规模200亿元的大运河文化旅游发展基金，可以有效撬动大运河江苏段重点工程和标志性项目落地；大运河江苏段、长征贵州段均完成了地方立法，将国家文化公园建设保护条例化，确保了各项建设工作有据可循。

（三）多层级鼓励施行功能类型组合式匹配运行机制

国家鼓励各个国家文化公园在建设保护过程中要坚持建设与管理运行并重，鼓励各地结合实际情况制定相关政策。鉴于国家文化公园建设保护功能区类型的划分，国家引导大运河、长征、长城国家文化公园匹配差异化的机制，推动创新和发展。同时，国家和各省（自治区、直辖市）鼓励建立健全政府部门、文旅企业、文博机构、社会组织和社会公众等参与国家文化公园建设保护的长效机制，鼓励通过兴办实体、提供服务、资助项目、捐赠物资等方式，推动社会资本参与国家文化公园建设保护。目前，这些机制建设还处于积极探索期。

（四）当前存在的主要问题

结合国家文化公园建设保护基础和进展情况，当前国家文化公园在管理体制机制上主要存在三个方面的突出问题。

1.从国家层面看，国家文化公园建设保护的组织管理模式存在较为显著的差异，协调机制不完善。仅大运河国家文化公园纳入了已有的大运河文化保护传承利用工作省部际联席会议工作机制，长城、长征等国家文化公园均没有建立专门的省部际协调机制。黄河、长江国家文化公园虽然与黄河流域生态保护和高质量发展、长江经济带发展两个国家区域重大战略密切相关，但在协调机制建设方面尚属于弱项或缺项，各地各自为政同质化开发的现象还比较突出。

2.由于国家文化公园涉及建设内容繁多、保护形态多样，从小尺度空间范围看，所含遗址遗迹、旅游景区、自然保护区等均有既定微观尺度的管理和运营机制，加之各项空间功能管控要求和不同部门权属，加大了国家文化公园标准化管理和统筹协调的难度。

3.在立法层面上，大运河、长征国家文化公园重点建设区已经颁布了省级地方性法规，黄河、长城、长江国家文化公园建设尚没有地方性法规颁布，国家层面的规制立法推进较慢。立法的推进可以将国家文化公园从侧重遗产保护提升为全局全区域的综合保护，为国家文化公园的整体性建设提供法律保障。

三、基于区域重大战略和国家公园管理体制的经验借鉴

国家文化公园建设保护是一项系统工程，空间跨度大，具有协同经济社会发展的特征和属性，国家文化公园的管理需要区域层面的统筹协调。从实践基础看，我国国家公园建设已经取得阶段性成绩，国家公园建设是从国家整体利益和长远利益出发作出的战略性抉择，是国家文化公园建设保护的参照系之一。因此，本文选取区域重大战略和国家公园体制进行研究，力求能够为国家文化公园管理体制机制的完善提供有益经验。

（一）区域重大战略管理机制

我国扎实推进区域重大战略，京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等管理机制日臻完善，依托长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展，长江国家文化公园和黄河国家文化公园快速推进建设，且大运河、长城、长征国家文化公园与上述区域重大战略在空间上高度叠加，是区域重大战略项下不可或缺的组成部分。从管理层面看，区域重大战略均设立由中央领导同志任组长的领导小组，在相关部门设领导小组办公室，负责日常统筹协调相关工作，相关部门和省份在领导小组框架下整合资源和对接协作，此机制有效保障了重大决策部署快速落实。通过不定期组织召开领导小组会议等形式，跨部门、跨地区协作实现了常态化、机制化和规范化，国家和省（自治区、直辖市）上下联动关系进一步增强。各地方按照实际情况建立了适宜的管理机制框架。

（二）其他国家国家公园管理体制

1.中央集权。指由国家公园管理局主导国家公园建设，由国家公园管理局制定并实施管理标准，地方政府无权介入。美国在实践中施行国家、地区和公园三级垂直管理体系，最高行政机构为内务部下的国家公园管理局，负责国家公园管理、监督和政策制定等，总局局长经过参议院认可由内政部部长指派。跨州七个地区局作为国家公园的地区管理机构，以州界为标准划分具体管理范围，地区局下设16个支持系统，按资源类型和特色开展管理工作，每个国家公园实行园长负责制。1967年，美国成立了国家公园基金会，为个人、企业、科研机构等提供合作平台，在国家公园管理局许可下，诸多非公共机构可以通过舆论、资金注入等方式参与其中。

2.多元联合。指政府部门、居民和非政府组织等通过国家公园管理局参与决策。英国国家公园管理局人员由国家和地方政府的代表共同组成，地域覆盖面较广，半数以上人数由地区官员组成，25%由地区代表组成，其他人员由国家委派，通过组建国家公园管理委员会并定期根据实际需要召开会议，推动制定长期发展规划和休闲、乡村发展、金融等重要决策。国家公园管理局制定的规划须经过公众咨询程序，参与方均可提出意见。

3.地方自主。指中央政府只负责政策发布、立法等工作，国家公园具体管理事务由地方政府负责。澳大利亚实行国家公园所有权与经营权分离的管理模式，政府每年投入大量资金建设维护设施，国家公园的运行和经营由企业或个人承包，国家公园管理局负责监督和管理。联邦政府通过自然保护州长委员会推进自然保护工作，委员会成员主要包括各州、地区负责自然保护工作的州长、联邦政府负责自然保护工作的部长和联邦科学研究院的部长等。该委员会每年举行一次会议，讨论研究自然生态系统保护管理政策问题，制定自然保护发展规划。各州和领地政府对国家公园及其他自然保护区承担的职责在澳大利亚宪法及其他法律中予以明确。

（三）经验启示

以上探索为我国国家文化公园建设保护在设计管理模式和运营机制上提供了经验借鉴。一是专门管理和统一调配，成立领导小组及办公室是战略层面的有效做法；许多国家成立了国家公园管理局，以加强专业管理，如美国施行垂直领导的“三级”管理模式，人员、经费全国集中统一调配。二是多元参与，推动相关规划制定落实和重大事项决策，是保障国家文化公园建设保护的有效手段。三是立法保障是对建设保护职责划分的有利保护，也是避免同质化竞争和无序开发的有力手段。

四、优化完善国家文化公园管理体制机制的重点与举措

结合国家文化公园管理和运营现状，政府（管理机构）、市场主体、社会组织、群众（居民、游客、经营者）等主体参与到国家文化公园的建设保护之中，协调处理国家文化公园建设保护与国家发展阶段的关系、国家文化公园建设保护与地方管理体制机制的关系、国家文化公园建设保护方案与地方规划运营体系的关系等，围绕多个维度确立我国国家文化公园管理体制机制的重点。

（一）组织管理机制

国家文化公园建设保护是“十四五”时期我国文化建设的标志性工程和文化强国建设的重要支撑，要深刻认识建立国家文化公园的重要意义，把思想认识和行动统一到党中央、国务院重要决策部署上来，切实加强国家文化公园建设工作领导小组的统一指导，由国家文化公园建设工作领导小组办公室组织开展日常工作，落实好工作专班制度，强化顶层设计、跨区域统筹协调，在建设内容、政策体系、规划体系等多个方面进行综合把控和指导，在政策、资金等方面为地方创造条件，发挥部门职能优势，整合资源形成合力，适时推动国家文化公园立法。要明晰国家和地方在国家文化公园建设中的角色定位，理顺“自上而下”和“属地化”并存的管理体制机制，各省（自治区、直辖市）依托核心展示园设立国家文化公园管理区，省级党委和政府承担主体责任，加强资源整合和统筹配置，促进管控保护、主题展示、文旅融合、传统利用四类主体功能区联动，结合河长制湖长制组织体系，落实分级分段管理，承上启下开展国家文化公园建设保护工作。

（二）协调联合机制

充分发挥大运河文化保护传承利用省部际联席会议机制作用，并以此为基础和样板，在国家文化公园建设工作领导小组框架下完善国家文化公园省部际联席会议机制，明确责任主体，细化任务分工，研究审议各省（自治区、直辖市）国家文化公园建设保护规划、年度工作任务和总结、其他事项等，指导做好重大任务、重大工程、重大措施的组织实施，协调解决跨地区、跨部门的重大问题，构建中央统筹、省负总责、分级管理、分段负责的国家文化公园建设工作格局。统筹利用各部门资源，按照职能分工，强化政策支持的整体性、系统性、协同性、可持续性，发挥宏观政策综合效应，及时解决地方推进国家文化公园建设保护工作中存在的突出问题。妥善处理国家文化公园与国家公园、国家级自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园等空间规划边界的融合错位，兼顾旅游景区发展规划等，合理避让现有油气资源勘探开发区等。

（三）资金支持机制

中央财政应统筹利用现有资金渠道，大力支持国家文化公园文化遗产保护传承、生态环境保护修复、文化和旅游融合发展等领域的重大任务和重点项目。推广江苏省经验做法，探索设立国家文化公园建设保护基金。加强资金来源管理，明确资金类型配比和社会资本可进入范围并出台规范，鼓励和引导社会资本通过兴办实体、资助项目、提供服务、捐赠物资等方式参与国家文化公园建设保护，积极发挥社会组织在政府部门、市场主体、社会大众中的沟通作用，依法合规推动政府和社会资本合作。地方各级财政综合运用相关渠道，积极完善支持政策。鼓励各地积极探索引导性政策，注重资金补偿、实物补偿、财政转移支付、资源基金、门票收入、利润返还、政府向社会力量购买服务等多样化手段的组合使用，对于实际投资达到一定数额的企业，探索给予企业土地、税收、教育附加费返还等捆绑让利。

（四）多方参与机制

结合前期成果和基础，推动国家文化公园建设保护相关各行业管理系统、平台等逐步实现互联互通，推动跨部门跨层级信息共享，形成强大工作合力。围绕世界文化遗产、全国重点文物保护单位、国家历史文化名城和中国历史文化名镇名村、中国传统村落、国家级风景名胜区、国家工业遗产等建设管理，健全工作协同与信息共享机制。探索特许经营模式、公私合营模式（PPP）、非政府组织（NGO）参与模式、基础设施公募REITs等参与运营的可行性，建立准入方式、约束条件、激励政策等制度。依托大专院校、社会组织、企业等搭建志愿服务平台，开展常态化、机制化、多样化的志愿者服务。设立专家咨询委员会，借力高水平的研究机构和智库，提供决策参谋和政策咨询，推动科学研究、文化阐释、文旅融合、人才培养等。建立健全信息公开制度、举报制度和权利保障机制、社会监督机制，用好公众参与平台。

（五）监督考核机制

定期对国家文化公园建设保护重大事项和重点工程进行跟踪评估，及时总结评估国家文化公园保护建设情况，对重点事项进行专项督导，发现重大问题及时报告。相关省（自治区、直辖市）要健全监督检查工作机制，定期开展自查，及时反映重大进展、重大问题和意见建议。积极发挥当地居民、经营者、专家学者、志愿者、社会舆论的监督作用，开通多种监督渠道，让多元社会力量参与国家文化公园建设监督。重点监督国家文化公园建设情况、生态环境保护情况、公共服务供给情况、居民就业增收情况、社会经济持续造血能力等。