积极推动江苏国家文化公园立法

钱宁峰 徐奕斐

近期，国家启动长江国家文化公园建设，标志着国家文化公园建设范围进一步扩大，形成了长城、长征、大运河、黄河和长江等国家文化公园齐头并进的格局。江苏地处大运河和长江的交汇区域，国家文化公园建设将由单一建设区域向多元建设区域延伸，有必要在国家文化公园扩容背景下充分利用省级和设区的市立法权，推動国家文化公园建设立法，为全国统一性立法探路。

当前国家文化公园立法的基本类型

从历史来看，国家文化公园在众多公园立法中虽然起步较晚，但是立法推进力度较大。特别是在地方立法中已经初露端倪，形成了国家文化公园立法类型，为国家文化公园立法体系的形成奠定了一定基础。从总体来看，国家文化公园立法的区域在地方，立法的重点也在地方，大致可以归纳为以下立法类型：

第一，专门立法。所谓专门立法，就是通过法律、法规、规章等法律形式以国家文化公园为单一立法对象的立法方式。这种立法方式将国家文化公园作为立法名称，并贯穿于所有法律条款之中。在这方面，2021年《贵州省长征国家文化公园条例》是一种立法探索。该条例分为七章，即总则、保护、建设、利用、管理、法律责任以及附则，共52条。其中，“保护”部分主要涉及与长征遗址遗存的文物保护等，“建设”部分主要涉及长征国家文化公园的管控保护区、主题展示区、文旅融合区和传统利用区等，“利用”部分主要涉及长征文化资源的合理利用等，“管理”部分主要涉及长征国家文化公园建设资金投入、经营管理、监督考核等。这种立法模式大体反映了公园立法的一般体例，即规划、建设、保护、利用、开发和服务等。由于该条例在全国范围内首次为国家文化公园立法，因此，其对国家文化公园立法起到了示范作用。

第二，专门条款。所谓专门条款，就是在一种法律形式中以法律条款专门规定国家文化公园事项的立法方式。这种立法方式意味着相关立法并不是特别针对国家文化公园立法，而是在相关立法中专章或者专节乃至不分章节地予以专门规定。2021年《河北省长城保护条例》第三章“长城利用”部分第33条、第34条、第35条、第36条分别对长城国家文化公园建设主体、协调机构、建设布局、建设和运行经费投入作出规定。该条例虽然没有专章规定国家文化公园建设，但是显然意识到国家文化公园建设在立法中具有相对独立性。从立法角度来看，专门条款立法充分发挥立法的便利性，见缝插针，能够及时将国家文化公园纳入立法之中。

第三，附带条款。所谓附带条款，就是在立法中不以国家文化公园为立法事项规定，而是在法律条款表述上附带地提及国家文化公园的立法方式。由于这种立法方式只是在法律条款中有所描述，立法机关无意以国家文化公园为立法对象，因此，在立法技术上具有附属性。通常来说，这种立法方式在国家文化公园立法早期比较常见。正因为如此，其立法角度各有不同。其一，从建设标准角度予以规定。2020年《浙江省大运河世界文化遗产保护条例》第26条对“大运河文化带”“大运河国家文化公园建设”“发展大运河航运、水利功能”三种情形提出了三项标准要求：一是符合国家和省保护规划相关要求，二是与大运河遗产的文化属性和承载力相适应，三是不得影响大运河遗产的价值。标准意味着必须具有严格规定，不能突破法律设置的底线。其二，从建设载体角度予以规定。2019年《江苏省人大常委会关于促进大运河文化带建设的决定》第4条、第22条和第24条分别提到“大运河国家文化公园建设方案”“以大运河国家文化公园建设和大运河全域旅游为纽带”和“加强大运河文化保护传承利用和大运河国家文化公园建设方案实施情况阶段性评估”，对大运河国家文化公园建设方案的实施提出要求。其意味着国家文化公园本身是建设载体。其三，从建设任务角度予以规定。《淮安市大运河文化遗产保护条例》第25条提出“推进大运河国家文化公园建设”的任务要求，意味着国家文化公园建设任务需要得到有效落实。严格意义上来说，附带条款并不是严格意义的国家文化公园立法，但仍然为相关立法实施提供了指引。

国家文化公园立法的基本方向

尽管国家文化公园立法在各地逐渐铺开，但是由于国家文化公园不同于以往出现的公园类型，因此，在立法上仍然存在若干疑惑。这种疑惑在一定程度上会影响到国家文化公园立法的方向。要推动江苏国家文化公园立法工作，必须深刻把握国家文化公园立法的内在规律。

首先，国家文化公园概念的认识问题。国家文化公园是一个全新的概念。从名称上看，其和国家森林公园、国家湿地公园、国家地质公园等公园概念非常相似。由于“文化”不是一个自然资源或者自然区域术语，因此，国家文化公园本身的界定就缺乏一个相对封闭的地理区域。同时，其也不同于国家公园概念，后者是以特定的地理区域为基础的。因此，将国家文化公园作为一种公园类型，存在将公园概念泛化的倾向。从国外来看，即使存在所谓的国家历史公园之类的名称，其本质是在一定的历史遗迹基础上形成的公园类型。所以，国家文化公园虽然具有公园之名，但是严格意义上没有公园之实。其通常需要依附于一定的文化遗产。虽然《贵州省长征国家文化公园条例》对长征国家文化公园进行了界定，并将长征国家文化公园作为立法主题词贯穿于立法之中，但是这个定义具有一定的开放性，很难划定一个特定的地理区域。要开展国家文化公园立法，必须解决国家文化公园概念的界定问题。

其次，国家文化公园立法对象的把握问题。从上述国家文化公园立法类型来看，专门立法是以国家文化公园为立法对象，贯穿于立法全文，而专门条款则是以国家文化公园建设为立法对象，仅限于若干法律条款。其差异彰显国家文化公园立法的重心不同。从实践来看，国家文化公园建设通常是以功能区划分展开的。例如，江苏大运河国家文化公园建设规划了核心展示园、集中展示带、特色展示点。其中，具有公园属性的区域就是核心展示园，集中展示带和特色展示点很难作为公园地域封闭管理。若以国家文化公园为立法对象，难以确定公园地理范围，与文化遗产保护立法的界分也存在困难。正因为如此，《河北省长城保护条例》所规定的国家文化公园条款主要涉及长城国家文化公园建设的领导体制、功能区和经费投入安排。因此，若对国家文化公园进行单独立法，则必须集中在国家文化公园建设行为之上，侧重于规范国家文化公园建设行为，防范建设行为影响文化遗产的保护。

最后，国家文化公园立法形式的确定问题。目前，国家高度重视区域立法，提升立法位阶，在一定程度上能够提升所在区域的影响力和美誉度。由于立法资源有限，国家文化公园立法可能需要在中央和地方立法中采用不同的立法形式。虽然国家文化公园建设受到中央高度重视，但是国家文化公园立法采用法律、行政法规还是部门规章形式具有不确定性。而从地方来看，国家文化公园立法仅有贵州省一地进行专门立法。因此，国家文化公园地方立法采用省级立法还是设区的市立法，或者采用地方性法规形式还是地方政府规章形式也需要斟酌。

推动江苏国家文化公园立法的基本对策

江苏历来重视国家文化公园建设。为了推动大运河文化带建设，江苏在制定出台《江苏省大运河文化保护传承利用实施规划》的同时，单独编制完成《江苏省大运河国家文化公园建设保护规划》。从历史来看，江苏最早在全国制定促进大运河文化带建设的法规性决定，也是最早在立法中涉及国家文化公园建设问题，为地方推动大运河国家文化公园建设提供了法律依据。随着长江国家文化公园建设的展开，江苏有必要统筹国家文化公园立法工作。

其一，从省级层面来看，在地方性法规和政府规章中专章或专节规定国家文化公园建设内容。由于江苏已经进行大运河文化带建设立法，很难如贵州省那样专门制定国家文化公园条例，因此，要推动国家文化公园立法，要么在地方性法规中专章或者专节统一规定国家文化公园建设内容，要么以政府规章形式专门制定规范国家文化公园建设行为的立法。考虑到江苏正在考虑制定以省政府规章形式制定《江苏省人大常委会关于促进大运河文化带建设的决定》的实施办法，因此，建议单独制定江苏国家文化公园建设实施办法，以便和大运河、长江国家文化公园建设规划相匹配。无论采用何种形式，其在立法上主要包括以下内容：一是国家文化公园建设的标准要求。由于国家文化公园建设均是以文化遗产为中心展开的，因此，国家文化公园建设不能以牺牲文化遗产为代价，必须确立国家文化公园建设的基本标准，即尊重文化遗产要求，遵循文化遗产国家标准和地方标准，尊重文化遗产保护规律。二是国家文化公园建设的功能区要求。由于国家文化公园建设规划通常对功能区进行界分，因此在立法上要明确不同功能區的内容，为国家文化公园建设提供准则。三是国家文化公园建设原则性要求，如整体性要求、公众性要求、合理性要求、差异性要求。之所以要在省级层面统一立法，原因在于无论是大运河国家文化公园建设还是长江国家文化公园建设，其建设尺度是非常大的，并不局限于某一地理区域或者行政领域。只有通过省级层面立法才能确定国家文化公园立法框架，为各地国家文化公园专门立法提供准绳。

其二，从设区的市层面来看，在地方立法规划计划中可以适当安排国家文化公园专门立法项目，为全国性统一立法提供地方经验。由于国家文化公园通常具有标志性，凸显文化遗产的保护传承利用效果，因此，国家文化公园建设所在的设区的市在上位法和相关法的指引下可以开展国家文化公园立法工作。其既可以采用地方性法规形式，也可以采用地方政府规章形式，保持一定的立法灵活性。在具体立法体例上，可以包括以下方面：一是“总则”内容，主要规定国家文化公园立法的目的、基本概念、适用范围、基本原则、基本制度等事项;二是“管理和规划”内容，规定国家文化公园建设管理部门、议事协调机构、基本规划，确定国家文化公园建设职权分工和管理体制，明确地方国家文化公园建设规划法律地位;三是“区域与功能”内容，规定国家文化公园的区域划分标准和功能定位，明确不同功能区的具体建设内容;四是“保障和参与”内容，规定国家文化公园建设保障机制和参与机制，明确国家文化公园建设的经费安排、资金投入、公众参与等;五是“法律责任”内容，规定违反国家文化公园建设行为承担的民事责任、行政责任和刑事责任;六是“附则”内容，规定生效时间等。由于国家文化公园建设项目的建设主体在地方，建设任务关系国家文化遗产的保护传承利用效果，因此，地方通过立法规范国家文化公园建设行为尤为必要。

其三，加强在地方立法中嵌入国家文化公园建设内容工作。考虑到地方立法资源有限，可以在省级和设区的市地方相关立法中以专章、专节或专门条款对国家文化公园建设规范予以规定。例如，可以在地方规划立法中对国家文化公园建设规划进行原则性规定，对国家文化公园建设要求、设施标准、功能区域予以规范，解决国家文化公园的建设管控保护问题。又如，可以在地方文化立法中规定与文化遗产保护、历史文化名城名镇保护相关的国家文化公园建设内容，规范国家文化公园建设中对文化遗产的保护、开发、运营等事项，推动国家文化公园在文化遗产保护、传承和利用方面的载体作用。再如，由于大运河和长江作为河流，均涉及水立法，可以在地方水法中规定在国家文化公园建设过程中的大运河、长江生态环境保护利用开发事项。这样，一方面，为大运河、长江等国家文化公园建设各方面提供法律依据，另一方面，细化国家文化公园立法规定，确保国家文化公园建设规范有序。

〔本文系大运河文化带研究院专项研究课题“江苏大运河国家文化公园立法研究”成果〕

（钱宁峰：江苏省社会科学院法学研究所所长、研究员，大运河文化带研究院院务委员，江苏高校区域法治发展协同创新中心研究员;徐奕斐：江苏省社会科学院法学研究所助理研究员，江苏高校区域法治发展协同创新中心副研究员）

责任编辑：张蔚菊