国家监察体制改革下的监检衔接

2022-06-12祖佳奇

西部学刊 2022年10期

摘要：国家进行监察体制改革建立国家监察委员会，国家监察委员会在一定程度上治理国家腐败问题，监督国家工作人员依法履行职责。但是监察委员会的设立，造成了与检察机关权力的重叠。在行使监督权过程中，不可避免地会造成监察权与检察权的碰撞。有些内容，在《刑事诉讼法》与《监察法》的规定中是不一样的;还有的《刑事诉讼法》中规定了而《监察法》未有明确规定，这就涉及到两个机关权力的衔接问题，主要包括：监督对象的衔接;留置与人身强制措施的衔接;证据审查中的衔接;以及对立案时间节点的确定。目前，监检衔接还不够成熟，在证据、律师介入、检查机关提前介入等方面仍需进一步研究。

关键词：监察权、检察权、法律监督、权力衔接

中图分类号：D925.2文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）10-0096-05

引言

监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革。监察委员会的设立，让监察权成为与立法权、行政权、司法权相并列的一个公权力。监察机关开始成为专门的反腐败机构，监督国家公职人员履职。在国家监察体制改革前，检察院具有很大的监督权，监督公务人员和普通公民。但是改革后，监察委作为国家监察的专门机关。尤其是检察机关的反贪污、反渎职预防职务犯罪部门转至监察机关。两个机关在运行中必然会遇到职权的交叉、权力的监督与制约。实践中，有些具体的问题在两个机关交接时可能还存在空白或者法条有规定但是过于抽象、模糊，仍需要不断探索。本文主要就监察权与检察权中的监督对象的衔接、留置与人身强制措施的衔接、证据审查中的衔接、立案时间进行叙述并谈一谈检察机关和监察机关在衔接中遇到的问题。

一、监察权与监察委员会的属性

监察体制改革后，国家的政治格局由此发生改变，以往的“一府两院”①的格局变为“一府一委两院”②。监察机关开始成为专门的反腐败机构，监督国家公职人员履职。实现了国家监察人员全覆盖，开启新时代国家的反腐败斗争的新局面[1]。

（一）监察委员会的法律属性

《监察法》的规定以及目前的主流观点，国家监察委员会是专责“反腐败机构”，也是国家的政治机关，工作中与纪委合署办公。在一定程度上既监督国家公职人员的违法犯罪情况，同时又对其违纪情况进行审查[2]。但是针对主流观点的将监察机关定性为“政治机关”，在理论界仍有争议。监察委员会是人大领导下的专门国家机关，显示了它的“政治性”。根据我国《宪法》的规定，国家机关主要分为三类：立法机关、司法机关、行政机关，并未有政治机关这一类别，所以将监察委员会定性为政治机关缺少宪法依据。那么将专责监督反腐败的监察委员会定性为“政治机关”是否不当呢？还是应该将其定性为“国家检察机关”或者是其他？

《监察法》第二章、第三章明确规定了监察委员会的监察职责、监察范围，对所有的公职人员履行公务的情况进行监督;对涉嫌职务违法犯罪人员进行调查;对已认定的职务违法犯罪人员进行政务处置和移送检察机关其审查起诉。所以将其定性为“国家监督机关”更为准确，也更加符合其职权设置，在《监察法》中也可以找到法律依据。

（二）监察权的法律属性

自监察机关成立以来，监察权的法律定性一直存在争议，是学者不断研究的内容。有的学者认为监察权有政治性、监督性、准司法性;有的学者认为监察权只有政治性、监督性[3]。那究竟监察权是否有准司法性呢？

一方面，监察委员会的监督权是人民授予的。它由全国人民代表大会产生、对其负责、由其监督。监察委员会监督权的行使可以看作是人民的行为、民意的体现。另一方面，监察委员会和纪委合署办公，实现了监督的全面覆盖[4]。监察委员会只负责调查职务犯罪，但是无权对案件提起公诉，无权对案件作出最终处理。其对案件的处理是程序性的，只限于对涉嫌职务犯罪的公职人员进行侦查，将案件材料移交给检察院。这一规定，进一步明确了监察委不是国家司法机关，其行使的权力只是监督权。

二、检察机关与检察权的法律性质

国家监察体制改革后，检察院的法律监督权保留，但是大部分的监督权已经转至监察机关。开启了国家监察机关推进国家反腐败这一制度模式。检查机关的权力主要是法律监督、部分类型职务犯罪案件的侦查权和提起公诉。

（一）检察机关的法律性质

检察机关自改革后，它的法律属性和定位并未改变，《宪法》中仍称检察机关为“法律监督机关”，仍然享有监督权。但是从新修订的《宪法》看，我国的权利配置格局已经转化为“一府一委两院”。在权力设置上增加了国家监察委员会，改革前检察机关的大部分的权力也归属于監察机关。

（二）检察权的法律属性

在国家监察体制改革前，检察机关作为法律监督机关，主要是在刑事领域行使监督权，通过对国家公务人员的职务犯罪进行立案侦查，并对其掌握的犯罪事实提起公诉。其监督权性质为是“刑事法律监督权。”[2]但是在国家监察体制改革后，检察机关的大部分的职务犯罪调查权转至监察机关后，其只保留了一少部分的职务犯罪侦查权，原先的“刑事法律监督权”已不存在。现在的检察机关的监督权可以说是一种诉讼监督权，监督诉讼中有无滥用职权情况，进而来行使监督权，达到制止违法犯罪、维护司法权威的效果。检察院除了诉讼监督外，也可以提起行政公益诉讼。在提起行政公益诉讼前，也就是是在诉前程序环节，可以对行政机关工作人员不依法履行职务情况，提出检察建议。以此达到了维护社会公共利益的效果。即检察机关的检察权可以分为三种：部分类型职务犯罪案件的侦查权、诉讼监督权、提起公诉的权力[5]。

三、监检衔接

检察机关与监察机关之间并不是相互独立的，两者之间存在交叉。在权力的运行中不可避免地需要监察机关和检察机关相互配合、相互制约。

（一）监察权与检察权：监督对象的衔接

通过《宪法》和《监察法》中的规定的内容可以看出，检察机关和监察机关权力的行使并非不受制约。绝对的权力产生绝对的腐败，两个机关权力的行使相互监督、相互制约。监察机关的监督对象中包括检察机关，主要是对其是否有违法、犯罪或者违纪现象进行监督。而检察机关作为法律监督机关，有权对监察机关行使职权情况进行监督。例如，当监察机关将案件的调查、侦查情况移送到检察机关后，检察机关有权决定是否提起公诉以及对符合起诉条件达到起诉标准的提起公诉，并对案件的处理情况进行法律监督。在检察机关不予提起公诉时，监察委员对不予提起公诉的决定有异议的，可以向上一级检察院提起复议。这一法律规定和程序设置实现了监察机关和检察机关的相互制约、相互监督。

同时，监察机关将案件移送检察机关起诉也是监察程序和司法程序的一个重要的分水岭，是一种职务上的对接。

（二）留置与人身强制措施的衔接[6]

监察体制改革后，《监察法》规定了监察委员会拥有留置的权力。留置，是指监察机关对于涉嫌职务违法或职务犯罪的国家机关公职人员，采取的暂时剥夺他们人身自由的一种强制措施。也就是说，当监察机关将职务违法犯罪的情况调查完毕、证据收集完整，将案件移送检察机关审查起诉时，被调查人的移交同时会引起留置和人身强制措施衔接的问题。被调查人移送到检察机关后，检察机关要采取强制措施限制被调查人的人身自由。存在调查场所和强制措施手段的衔接。但是我国的刑事诉讼中的强制措施并没有规定留置，此时检察机关应采取何种强制措施？是采取和监察机关的留置相类似的逮捕还是拘传、监视居住、取保候审、拘留？这是留置与强制措施衔接中争议比较大的两种观点。可是如果监察机关直接适用逮捕，如果不符合逮捕的条件，就面临着违法情况。

检察机关可以根据案件的具体情况，先采取拘留。之后，结合检察机关案件的审查来决定采取何种强制措施[7]。对于被检察机关退回补充侦查案件的嫌疑人，实践中无需再次移送监察机关，而是依旧适用检察机关采取的强制措施的种类。当监察机关需要再次讯问犯罪嫌疑人时，可以到检察机关采取的限制人身自由的场所进行讯问。这种做法既能避免了嫌疑人来回移送的繁琐又体现了对犯罪嫌疑人人权的保障。

（三）证据审查中的衔接

监察机关将案件移送监捡察机关起诉时，要将其收集的证据一同移送检察机关。这时就涉及了证据衔接的问题。但是两个机关对证据收集的种类、证据证明能力以及对证据收集的过程，这些内容的规定都是不一致的。

1.证据分类和证据证明能力标准

对于监察机关收集的证据种类和证明效力标准，与检察机关是否相一致。通过比照《监察法》和《刑事诉讼法》，除了被害人陈述外，种类是一致的。监察机关与检察机关在调查阶段和审查证据方面，证据种类问题不存在不同标准。至于证明效力问题，《监察法》第三十三条规定了监察委对证据的效力和标准应当与刑事审判相一致。所以说，无论是监察机关在调查环节收集的证据还是以后检察机关后补充侦查的证据抑或检察机关自行补充侦查获取的证据，证据的证明力和证明规则是一致的。

2.监察机关在纪律检查阶段搜取的证据在法庭上是否应被采纳[8]

监察机关既对国家公职人员违法犯罪情况进行监督，也对公职人员的违纪进行监督。是否两阶段收集的证据都可进入到诉讼程序被法庭采纳，理论界观点不一。有的观点认为，对监察机关在纪律检查阶段搜集的证据既不完全采纳也不完全不采纳，如果涉嫌犯罪嫌疑人自首的证据应当作为定案证据移送法庭质证，对于其它证据则不予采纳。证据是否可以作为刑事案件的证据移送法院，要看证据种类和证明效力是否符合《刑事诉讼法》和《监察法》规定的标准，而不能主观的将证据排除在外。

3.非法证据排除的衔接

我国《监察法》虽然规定了监察机关对非法证据有排除的义务以及明确规定了监察机关在搜集证据过程中获得禁止事项，但是对于需要排除的非法证据的种类、情形、和条件却没有规定。而我国《刑事诉讼法》中针对此类问题已经做出了规定。对于两个机关在非法证据衔接中，检察机关可以通过讯问被调查人、调取录音录像资料以及由检察机关对所搜集的证据的合法性进行书面说明等方式，进而依法排除非法证据，保护被调查人的合法权利。其中检察机关对录音录像的调取并不是和其他证据一同移送检察机关而是“留存备查”，可能是考虑到这主要是监察机关所经手的案件以及以后能更便利监察机关有据可查。

（四）立案时间

对于刑事立案程序的时间节点，观点不一。从目前的情况来看，监察委员会行使调查权的开始，并不是以刑事立案为前提。一种观点认为，对于监察机关向检察机关移送的案件，由检察机关决定是否立案。因为监察机关调查程序的开始是属于“监查程序”而非“刑事诉讼程序”，“调查”二字也非刑事诉讼法上的概念，所以监察机关在监察权行使中所采取的任何措施都不应成为刑事立案的节点。另一种观点认为，应该由监察委员会调查的开始作为开始立案的标志，但仍要看立案标准和条件。对于一般违法违纪的可以先不直接立案，而对于已经初步掌握犯罪事实的，要直接立案[9]。上述两种观点，第二种观点更为合理。尽早立案，一方面，既利于保障被调查人员的权力，同时也利于减少损害的扩大;另一方面，规范了监察机关的行使职权而且避免了强制措施滥用。

四、监检衔接中的不足

监检衔接还不够成熟，无论是证据、人权保障、检察机关介入标准等方面都需要深入研究。

（一）衔接中的证据问题[10]

1.提前介入阶段

一是检察机关在监察机关移送案件前可以提前介入，但是它的介入是“被动的”，只有在监察机关商请之后，检察机关才能提前介入。二是检察机关提前介入的时间是15日，但在实践中的做法往往和法律规定不一致，存在监察机关在移送案件的前几日才商請检察机关提前介入的情况，这就可能造成检察机关阅读证据材料时间仓促，进而忽视证据的瑕疵。三是当检察机关提前介入时，必然要对证据进行审查，容易造成检查机关认为证据收集的不够充分而监察机关则认为其足够证明其犯罪事实，这会一定程度上影响监察机关的工作。

2.补充调查阶段

当检察机关认为监察机关提供的证据不充分，会让监察机关补充调查。但是实践中存在部分监察机关认为其所提供的证据确实充分，不符合退回补充调查的情形[11]。两者在此存在认识分歧，应如何处理？目前法律并无明确规定。还有当监察机关在补充调查阶段需要讯问嫌疑人时，检察机关应怎么做？是由检察机关开具说明还是有检察人员专门陪同到羁押场所办理手续，法律亦未有明确规定，仍需探索和规范。

3.自行补充侦查阶段

一是检察机关补充侦查证据要征得监察机关的同意，检察机关是被动的。二是对于何种情况是属于检察机关自行补充侦查的，这一内容缺乏明确的法律规定。《人民检察院刑事诉讼规则》仅列举了两种检察机关自行补充侦查的情形，而对于其他情形也并无法律规定，实践中分歧较大，容易造成检察机关扩大补充侦查的范围。三是在实践中，检察机关侦查案件的手段和技术不够娴熟，需要与监察机关密切的配合，但是实践中监检配合并不充分。

（二）律师介入问题

在以往由检察机关进行侦查的案件，是允许律师提前介入的。但是在监察体制改革后，在监察程序中，被调查人都丧失了由律师提供救济的权力[12]。没有律师的专业帮助，可能会造成被调查人处于孤立无援的处境中，不利于被调查人员权力的保障。而且在没有律师参与的情况下，监察机关在行使职权过程中权力的规范性以及精确性可能会降低，被调查人所拥有的权利难以得到有效保障，一旦受到侵犯也难以得到及时救济。这也是十分让人疑惑的地方，为什么刑事诉讼程序存在的律师介入，在监察程序却没有规定。

（三）检察机关提前介入问题

虽然《检察院刑事诉讼规则》和《衔接办法》规定了商请进入和介入范围为“重大、疑难、复杂”案件[13]，但是此规定过于模糊、抽象，在适用中可能会出现一定的出入。对何为“重大、疑难、复杂”的范围会产生主观概括，或者过于狭窄或者过于宽泛。有学者指出，检察机关与监察机关之间的关系本就是互相监督、互相制约的关系。在司法实践中检察机关的提前介入案件数会增多。而且不利于维护检察机关的独立性。在法条和实践中，我们应当明确标准和限度，让检察机关在限度内活动。不要让检察机关过度介入影响办案。

结语

监察体制进行改革，对于职务犯罪案件的处理必然会出现检察机关与监察机关的衔接以及《刑事诉讼法》与《监察法》的衔接。对于案件的处理，两个权力的交叉，这两部法律已经规定了大部分的内容，但是对于实践中面临的诸如检察权介入的具体限度、证据等方面的问题，都是需要法律的明确规定。

注释：

①“一府两院”：“一府”是指人民政府，“两院”是指人民法院、人民检察院。

②“一府一委两院”：一府两院基础上加“一委”，即监察委员会。

参考文献：

[1]姜明安.论监察法的立法目的与基本原则[J].中国宪法年刊，2019（00）.

[2]陈瑞华.论国家监察权的性质[J].比较法研究，2019（1）.

[3]吕泽华.我国职务犯罪监察调查工作中的监检关系问题研究[J].安徽大学学报（哲学社会科学版），2020（4）.

[4]徐汉明.国家监察权的属性探究[J].法学评论，2018（1）.

[5]明杰穗，袁希钦.我国监察权和检察权的协调[J].法制博览，2020（36）.

[6]冯毛毛.宪法视域下监察权与检察权的衔接[J].忻州师范学院学报，2018（4）.