环境健康风险规制中基层环境执法困境及路径选择

周宛央 马龙军

摘要：在国家环境治理体系和治理能力现代化建设历程中，环境健康风险日渐凸显。基层环境执法是实现生态环境保护的重要环节，也是推进有效环境治理的主要工具。通过对四川省H县的调研梳理，发现当前基层环境执法面临着运行机制失调、主体权责不清、内生激励匮乏三重困境。为此，建议实施“嵌入式”治理路径分析框架，结合地区环境禀性与应对策略，提取合理要素，自政治动员、主体转型、价值重构三维予以回应：（一）政治动员：制度供给与动态治理“双管齐下”;（二）主体转型：由“传统命令型”到“多元共治型”的定位调整;（三）价值重构：提升内驱动力，强化外界监督。

关键词：环境执法;嵌入式治理;环境健康风险;运动式协同

中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）10-0080-04

一、引言

环境健康风险是指以环境介质为转化迁移载体，以人类活动或人类活动与自然界的运动过程共同作用为根本动因，致使生态环境和人体健康处于受到科学不确定因素的短期或长期不良影響，并且最终可能导致自然环境、公众健康与生态系统受损的状态[1]。

新冠肺炎疫情就是一次突发的大规模环境健康风险事件，后疫情时代，不仅需要法律制度的支持，同时也需要制度框架之下直接有效的保护措施。面对具有演化为范围广、规模大、破坏性强的环境健康风险，疫情为我们提供了反思与再发展的契机。行政机关在执法过程中需承担起积极识别、管控、化解风险事件的重要责任，而一线基层环境执法在日常环境健康风险防范中无疑发挥着至关重要的作用。四川省A州位于中国西南腹地，兼具国家重点生态功能区及国家生态建设示范区的双重属性，笔者通过在A州H县的深入调研，着力探究环境执法活动在基层的真实运作状态，发现当前基层环境执法活动存在“不作为”“乱作为”现象突出、专业素养欠缺致使执法能力薄弱、环保意识淡薄引发执法成效不佳等问题。为此，本文以“嵌入式”治理理论为基本分析框架，自政治动员、主体转型、价值重构三方面着手化解问题所在，以期对提升基层环境执法效能、探索发展方向有所助益。

二、环境健康风险行政规制介入的应然基础

（一）环境健康风险的适用情景

环境健康风险具有明显客观意义上的科学不确定性和隐蔽性，大多难以通过科学技术手段获得确切证明，进而无法做出合法合理的防范决策理性应对，但环境健康风险又是客观存在的，以上特性正是行政规制介入环境健康风险的依据与前提。然而环境健康风险认知识别过程复杂，具有较强不确定性，规制是否有效主要依靠识别是否正确。面对纷繁复杂的公共风险，仅靠社会公众的力量或政府单向的线性管控或结果控制型的被动举措，均无法对公共风险做出理性应对[2]。科学的预防规划是规避风险的有效路径，因此需扭转既有“无损害即无救济”的传统法律逻辑，从紧急应对与日常防控的双向角度去反向思考、推进法律适用。

（二）基层环境执法的实践审视

《宪法》确定了国家的环境保护义务这一基本原则，而政府是制度框架下的实际履行机关，其行政过程为直接保护措施。环境健康风险与基层环境执法，两两呈现“强相关性”。在环境立法层面，我国已经形成了以宪法为依据、以环境保护基本法为基础、以各环境单行法为主体、以相关部门法为补充的法律系统。随着环境健康问题的日益突显以及生态文明建设的逐步加强，政府作为环境健康风险的行政规制主体，在我国环境法治中占据的地位愈发重要[3]。因此，在既存法律规范引导前提下，我们必须审视基层环境执法面临的理论与实践割裂情况。

实践运用中，我国环境健康风险视域下的基层环境执法仍然存在阻滞。首先，相关法律规范、标准体系不够完善，与当前的环境健康问题衔接不够，一是上位法①授权不明，二是同位法②存在交叉重复、空白等问题。例如，现行环境相关法律规范仅明确规制目的，涉及具体规制行为义务的内容表述较为笼统[4]。包括《大气污染防治法》第七十八条、《水污染防治法》第三十二条等多款法律条文，均采用目的式法规范构造。其次，单向度的规制逻辑与多元化的社会利益诉求发生冲突，如在H县重点推进的生态旅游方面，环境执法部门往往在环境保护与经济发展间的“平衡度”上左右为难，笔者在搜集多地基层环境执法实况时发现这样的情况属共性问题。最后，传统部门法和新兴领域法之间交流匮乏也制约着基层环境执法效能。笔者通过田野观察，发现H县内大骨节病、包虫病等地方病问题匮乏针对性举措与综合环境整治理念，难以实现风险时段的有效预防。因此，需要通过传统部门法与新兴领域法的有机协同，共同致力于公共卫生风险立法体系构筑，发挥风险规制的合力[5]。

理论研究方面，当前学界广泛聚焦于宏观上的环境健康风险规制抑或是微观上的基层环境治理领域，但就后疫情时代所提供的新兴研究契机未能充分把握。由于基层环境执法活动处于复杂的社会网络关系之中，又面临着环境健康风险的巨大挑战，实施成效受诸多因素的制约，因此，“嵌入式治理”理论不失为良好的切入路径，本文认为应当根据基层环境执法所处的不同时段及涉及的多元主体，使执法活动针对性地嵌入综合性环境治理过程中，以长效应对环境健康风险的不确定性。

三、基层环境执法的所面临的三重困境

（一）运行机制失调：“运动式治理”影响执法成效

“运动式治理”为一种中国特色的政府治理方式，即围绕某一任务进行自上而下的强势动员，集中力量开展工作，往往能达到高效短时的明显效果，并在部分应急性、暂时性的工作任务中体现的尤为明显。我国《环境保护法》就央地事权分配角度带有明显的责任下沉倾向，即中央政府负责宏观规划、标准划定、监测管理等，而具体的责任落实及考核细则都由地方政府承担。基于这种责任分配机制，地方政府在实质上对环境问题可进行直接干预，也在地情地况、资源分配等方面更具信息优势。就当前环境保护目标责任制的实行模式而言，多采用地方行政首长签署责任书，定期定量进行考核工作，“既当运动员，又当裁判员”的运行模式实属尴尬，中央政府无法进行监管全覆盖，而“运动式治理”似乎恰成为地方政府应对突击检查的一剂“良方”。虽然短期内其能达到明显可视效果，但长远观之，运动式环境执法的运作特点损害了环境执法实效，扰乱制度化调控体系原有的运行秩序，也易形成日常执法的惰性滋生，并可能造成权力寻租等系列次生问题。事实上，这样的事前风险识别失灵、事中生态监管缺位以及事后执法毫无连贯性的问题通通依靠“运动式治理”补救，反倒容易陷入突击后的“美好假象”，进而导致恶性问题不断积压遗留。

（二）主体权责不清：“信息壁垒”僵化互动过程

生态环境执法主体权责不清是当前制约基层环境执法效能的严重问题。自立法角度观之，当前环境立法多围绕环境要素进行划分，种类繁杂、层级不一，而对生态系统的综合性尚未有效提炼出立法“最大公约数”，进而致使职能划分极为分散，并由此衍生两种极端情况，对于生态环境监管的重点领域规定众多，彼此重复交织，匮乏统一标准，反之则出现监管执法的空白地带，进而遗留责任推诿，互相“扯皮”的空间。这样的主体权责模糊不仅致使各职能部门分工界限不清，也间接性导致执法人员无法厘清自身职能范畴，公众自不待言。而由此产生的另一弊端即为部分企业留下了投机取巧的灰色空间，如笔者在H县调研时了解到，当地环境执法历程中时常需进行现场采样，但执法者与检测者主体分离，信息互通不到位，协作配合不佳，进而无法准确反映企业的实时检查状态，层层“信息壁垒”严重阻碍了多元主体间互动协作的可能，这与环境治理本身复杂性、综合性的要求相悖，更遑論生态系统问题的治理本无法局限于单一行政区域内，跨行政区域的生态环境监管治理问题无疑对权责厘清基础之上“破壁”互动提出更高要求。

此外，政府多以“主导者”“命令者”的身份在环境健康规制领域发挥作用，自上而下的单向管制模式在一定程度上阻碍了公众的表达通道，基于立场不同和自利性倾向，也易触发被命令者的对立情绪。

（三）内生激励匮乏：进退两难的政绩难题

首先，地方政府的绩效考核体系及官员的政绩逻辑，使部分地方的环境执法活动面临来自政府组织内部的层层束缚[6]。据笔者在H县调研可知，身处基层的一线环境执法人员极为短缺，甚至“半路出家”者居多，工作任务繁重，上升空间较小，如该地负责草原执法只有一人，却需承担巡查、检查、群众反映、举报等系列高强度任务，受限于当地经济水平和文化程度，执法人员在执法工作中还面临执法装备匮乏、专业素养欠缺等问题，而匮乏明确的技术标准、先进的技术设备与严格的操作规范，其所得检测结果的说服力本就存疑，群众信服度不高则进一步制约执法效能。

其次，我国当前实施的环境保护目标责任制是基层环境执法干部实绩考核的主要内容。目标考核责任制初衷虽在于集中工作重心，提高责任意识，其具体设计却“科学性有缺，硬性指标忽视地情实况”，致使基层执法人员或背负着巨大的追责问责压力，缺乏内生工作激情，或完成定量任务便不再主动作为。目标考核责任制本身是一种量化工作成效的策略工具，而基层环境执法是综合性极强、多重复杂因素交织的长期性工作，单一指标的评定与考核方式的固化并不足以完全反应执法成效与环境污染治理的改善，却可能致使目标考核流于形式，考核结果运用缺失。

最后，自中央到地方的政府工作绩效仍不可避免地以经济发展作为主要考量标准，尽管近年生态环境保护重视度与日俱增，但环境保护仍难以与经济发展等量齐观，这一问题在民族地区又尤为明显。例如，H县关于历史遗留废弃矿山问题的处理，先前由于经济、交通建设等形成山体创面等历史遗留问题治理主体回归政府，但民族地方资金短缺，因此仍需国家出资治理，即财政依赖度较高。该地虽已进行了适度探索，如通过全县增设生态公益性岗位以拉动收入，但就经济发展内生动能与产业升级转型而言仍显“杯水车薪”。例如，若环境指标在绩效考核所占比重过低，反倒可能因为对环境执法活动的侧重致使财政收入下降、就业形势恶化，甚至产生激化地区政企矛盾，官民冲突的潜在风险。

四、“嵌入式”治理路径构造：一个分析框架

（一）政治动员：制度供给与动态治理“双管齐下”

着力完善日常环境执法的基本制度建设，进而把握如何将“常规”嵌入“运动”，化突击式任务攻克为长效性协作共赢，优化基层环境执法的资源分配与技术保障才是长久之策。自制度层面观之，环境健康风险蕴藏着巨大的不确定性与隐匿性，因此，自要素分治向综合治理转化是当前制度供给及环境保护工作理应遵循的发展动向。它不仅需要法律规范的有效供给、权利谱系中供需限度的考量、经济激励及适时救济等政府主导的内部性制度，更需外部性环境风险多元规范体系的动力机制保障和促进[7]。此外，运动式执法自身的生成逻辑多以政府有效性而非社会有效性为行动宗旨[8]，两者内容虽有重叠，但并非时刻保持统一。中央采取政绩激励的模式引导地方发展，地方以“指标”完成程度回应考核要求，其任务指标更着眼于国家意志是否得以渗透，行政任务是否完成，对环境治理的社会实效并未予以同样的高关注度，即并没有足够的内生动力支持其长效性发展。因此，若要在社会层面建立起可持续的动力机制，就政绩考核指标科学向度而言，应明确增加“环境保护”在地方政绩考核中的分值比重、指标内容，才能令其真正发挥激励作用。

（二）主体转型：由“传统命令型”到“多元共治型”的定位调整

生态环境的整体性保护是厘清主体权责关系的逻辑起点，因此，超越以环境要素划定立法、分别治理的局限，进而秉持整体性理念，充分考虑各环境要素、行为内部互动，予以环境系统性保护便尤为重要。此外，治理环境健康风险之重点在于打破信息壁垒，畅通交流渠道，在此过程中，政府作为“命令者”这一角色定位转型迫在眉睫。环境治理问题孤木难支，因此突破部门思维限制，秉持“嵌入式”理念是打破信息壁垒，走向多元共治的第一步。一方面，环境保护部门可采取民主协商的模式对相关社会主体予以行政指导，并通过其信息反馈以更好完成自身执行效能优化，此外，也可运用社会机制、市场调控等力量与地方企业构建动态平衡关系。另一方面，可作为牵头者推进相关部门联动执法，并在此基础上进一步推进区域环境协同治理责任追究制度建立，以规避多头管理、秩序混乱的问题发生。此外，坚持环境治理过程中行政执法中心作用的同时，也应重视环境司法作为“后起之秀”的补足功能，着力建立两者的衔接配合机制，发挥各自专场优势，如以司法监督的恰当介入，推进行政机关在偏重事后救济的同时进一步加强对预防措施的重视认可度，自源头把控许可审批等潜在风险等。

（三）价值重构：提升内驱动力，强化外界监督

生态环境天然具有公共性的外部特征，如若缺少内驱保护动力与正确价值观念，滥用资源、恣意索取的“搭便车”现象必定时有发生，必然引发对生态环境的严重破坏。因此需自内外两维度同时入手，一方面一味强调从严追责并非长远之计，在提升基层环境执法内生动能历程中，不能采取急功近利的跃进思想。政绩考核制在一定程度上形塑了基层环境执法样态，也间接影响地方官员的施政动向考量。因此，需自其政绩逻辑起点出发探寻环境保护工作匮生内生动力的缘由，依据地区实际情况和客观需求，针对性创新绩效考核机制，基于环保垂改背景有序进行人员划转，拓宽基层执法人员晋升空间。专业水平方面，需增加环境监测设备的投入与使用，进而提升环境监测人员、执法人员的证据收集能力，还需强化环境监测、执法人员环境科学知识的培训，着力提升专业素养及法律程序意识等[9]。此外，另一方面亟须强化自下而上的外部监督，政府层面可建立统一监管平台及有效的信息交换机制推进环境信息在各行政主体间无障碍交流，并在其他社会主体间进行流通，使政府部门间及社会公众多元协同，以信息传播及理念嵌入倒逼公共利益意识与责任感，共同发挥监管合力。

注释：

①上位法：就法的效力位阶而言，法可分为三类，即上位法，下位法和同位法。这是从法的渊源而言的：就法律效力大小而言，效力大的为上位法，它之下生效的为下位法。比如说宪法和其他法律门类的关系，宪法就是上位法，因为其他法律都是依据宪法制定的，其他的法律如刑法民法就是下位法。上位法是效力较高的法律，下位法是效力较低的法律。上位法与下位法也是相对而言的，例如国务院制定的行政法规，相对于全国人民代表大会常务委员会制定的法律来说，是下位法;相对于地方国家机关制定的地方性法规来说，是上位法。下位法不能与上位法相抵触。

②同位法，是指在法的位阶中处于同一效力位置和等级的那些规范性文件。

参考文献：

[1]毕军，马宗伟，刘苗苗，等.我国环境风险管理的现状与重点[J].环境保护，2017（5）.

[2]傅蔚冈.对公共风险的政府规制——阐释与评述[J].环球法律评论，2012（2）.

[3]何香柏.我国威慑型环境执法困境的破解——基于观念和机制的分析[J].法商研究，2016（4）.

[4]章楚加.环境风险规制中的民意困局及其破解[J].中南大学学报（社会科学版），2021（1）.

[5]莫菲.环境健康风险应急的法律制度构建——以法国民事安全法律制度为借鉴[C].《上海法学研究》集刊，2020.

[6]王福强.基层环境执法困境及其解释[J].湖北民族学院学报（哲学社会科学版），2019（3）.

[7]董正爱，王璐璐.迈向回应型环境风险法律规制的变革路徑——环境治理多元规范体系的法治重构[J].社会科学研究，2015（4）.

[8]欧阳静.论基层运动型治理——兼与周雪光等商榷[J].开放时代，2014（6）.

[9]胡中华，周振新.区域环境治理：从运动式协作到常态化协同[J].中国人口·资源与环境，2021（3）.

作者简介：周宛央（2000—），女，汉族，安徽合肥人，单位为西南民族大学，研究方向为环境与资源保护法学。

马龙军（2000—），女，白族，云南大理人，单位为西南民族大学，研究方向为宪法与行政法学。

（责任编辑：董惠安）