我国环境保护税的法律思考

摘要：随着中国可持续发展的理念持续深入人心，环境保护已经引起社会的普遍关注和重视。环境保护税制度作为治污减排的重要政策手段，在推动社会经济不断发展与生态环境保护实现共赢上发挥着重要作用。但在其实施过程中仍然存在一些诸如税率设置过低，征税范围过窄、征管主体规定存在不足，跨部门合作协调困难、税收优惠政策有待完善，鼓励减排效果不明显等的法律问题。我国环境保护税法律制度的完善路径：（一）优化税率结构，扩大征收范围;（二）进一步完善部门协作机制;（三）优化环境保护税的税收优惠政策等。

关键词：环境保护税;治污减排;完善建议

中图分类号：D922.68;D922.22文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）10-0088-04

环境保护税自2018年1月1日实施至今已逾4年。环境保护税制度的实施在达成环境保护与可持续经济发展目的的同时，也推动了环境保护法律体系的创新和完善。目前，我国《环境保护税法》的实施取得了显著的成效，但仍存在不足亟待改进。

一、发展历程

在建设生态文明和发展绿色经济的背景下，环境保护税是由环境排污费发展演变而来的一种税收制度。与一些发达国家相比，我国环境保护税研究起步晚，制度比较零散，尚不够完善。

20世纪70年代至21世纪初是我国环境保护税的萌芽阶段，以排污税研究为主。1978年12月，《环境保护工作汇报要点》中首次提出在中国实行排放污染物收费制度的构想。1979年颁布实施的《中华人民共和国环境保护法（试行）》标志着排污费制度的正式建立。1982年，《征收排污費暂行办法》的颁布，标志着排污费开始在全国范围内施行。2003年，国务院颁布实施新的《排污费征收使用管理条例》，进一步完善了排污费的征收和管理事项。

21世纪初至今，环境保护税经历了成长发展阶段，该阶段以研究环境保护税为主。2008年，财政部税政司、国家税务总局地方税务部门和国家环境保护总局政策法规部门正式启动环境税的研究和制

定。随着社会经济的快速发展和可持续稳定发展战略的时时推动，环境保护税的理论研究不断深入。2013年，随着“推动环境保护费改税”的提出，环境保护税逐渐由理论探讨阶段走向实践操作阶段。2014年，《政府管理工作分析报告》再次涉及加快发展环境保护税立法研究工作，推动消费税和资源税的改革，充分发挥税收在保护生态、节能减排、治理污染等方面的重要作用。2015年，为了进一步推动环境保护税法治建设，提高法律创新改革，国务院法制办公布《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》及说明全文公布，鼓励社会各界对环境保护税体系建设提供建议。2016年12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《中华人民共和国环境保护税法》。2018年1月1日，《中华人民共和国环境保护税法》正式生效，这也意味着排污费这一实施了将近40年的制度，退出了历史舞台。

环境保护税从无到有，发展至今其法律制度体系仍在不断完善。目前，我国排污费向环境税的过渡较为顺利，环境保护税制度框架和征管机制初步构建。根据近几年的税收数据分析，环境保护税收入稳步增长，基本合乎立法者的预期，税收的鼓励机制和约束作用开始呈现，节污减排意识逐渐深入人心。

二、环境保护税法律制度的必要性

（一）当前环境面临复杂问题的迫切需要

当前我国面临的环境问题十分复杂。在中国人口数量快速增长、市场经济急速扩张发展的影响下，环境状况日趋严峻，呈现总体恶化、局部地区改善的特点。多年来，为了消除贫穷，保持国家稳定，国家大力发展经济，但企业排污行为的末端治理不力、环境寻租行为的盛行、工业化产业的进步带来雾霾、酸雨等一系列的污染现象，危及着社会公众的生命健康。在越来越多的环境灾害发生后，国家逐渐意识到了保护环境、维持生态的紧迫性。与其他的经济政策和行政手段相比，环境保护税执行力度更强、法律依据更全面、执法程序更严格，可以控制排污量，改善并遏制环境污染的恶化，对于经济发展方式的转变、响应可持续发展战略的实施以及优化市场资源合理配置具有重要意义。所以，结合我们国家现有的方针政策，推进环境保护税法的建设与完善，有助于解决当前复杂的环境状况所造成的问题，实现经济绿色发展。

（二）解决排污费既存问题，增强法律执行力度

排污收费制度实行的20多年间取得了不少成效，但随着经济发展方式的转变、市场资源需求的变化和更高环境保护任务的提出，排污收费制度与当前的经济发展不相适应，在执法过程中逐渐显现出了很多社会问题，环境保护税法律制度的必要性也逐步提升。第一，排污费的法律地位和效力低。相较于排污费来说，环境保护税以法律的方式确立，其强制性和规范性作用显著，在执法过程中，各部门能真正做到有法可依。第二，排污费的征收范围窄、征收标准低。排污费项目只针对生产领域的污水、废气、噪声、固体废物及危险废物等，而税收则可以覆盖生产、流通、消费等各个领域。费相对于税来说，其征收标准设置较低，由于企业的违法成本低于污染治理成本，很难监督企业规范自身行为。第三，排污费具有强烈的滞后性。排污费明显是一种事后惩罚制度，而环境保护税则是事前告知公众污染环境的后果以及须承担的责任。第四，排污费制度规划不合理，地方政府干预性强。在实践中，由于环保部门收取的费用直接计入地方财政，收费与部门利益息息相关，一些地方环保部门不仅漠视企业的违法行为，甚至为企业的瞒报、不报行为提供保护伞，为腐败的产生提供了机会。税收的制度明确规范，税务系统已经建立了稽查审计制度，将成为打击腐败的一种有力武器。

（三）完善环保法体系，健全税收制度

税收是政府宏观调控的措施之一，保护环境一直都是政府工作过程中考虑的重要因素。“先污染后治理”型市场经济体对环境的破坏导致环境问题日趋严重，人们才开始关注现行市场经济的弊端，环保意识才逐渐得到重视。经济基础决定上层建筑，由于绿色市场打开较晚，相关消费商品和技术服务初步开发，我国的环境保护税收法律制度不够完备，面临着无法可依的困境。很多企业钻旧制度的法律漏洞和法律空白，肆意在牺牲生态环境的基础上谋求自身经济利益，绿色税法的实施为执法部门抑制高耗能产业排放污染物提供了严格明确的法律依据。环境保护税作为一个直接以保护环境为目的的税种，意味着我国税制向绿色转型迈出了重要一步，对于健全税收制度、完善环保法体系具有深远影响。

（四）贯彻科学发展观，构建和谐社会

落实科学发展观，构建和谐社会，需要环境保护税工作的实施。科学发展观的内涵要求国家能协调好经济发展和环境保护之间的良性互动，以尽可能少的资源管理投入和尽可能低的环境代价完成高效益、低成本的科学发展道路。构建和谐社会，需要我们尊重、顺应、保护自然，并突出解决人与自然之间的主要矛盾，将环保理念牢记于心，以达到节约能源，改善环境的目标。传统型企业的发展理念是追求利益和效益的最大化，只要自身行为没有触犯法律，企业利用任何途径和方式发展自身优势都是被允许的，治理污染和环境保护是国家和社会的工作。但在可持续发展理念的构建中，保护环境是每一个社会个体都应积极肩负起的重任，所谓影响越大责任越大，企业在利用社会和生态资源的同时，基于公平原则，不能仅一味地谋求经济利润，而应当兼顾社会综合效益。环境保护税的开征，使企业在自行治理和交纳排污税之间做选择，在这一过程中，高污染低效益的企业类型便会淘汰，从而推动绿色产业的发展，优化市场的资源配置，促使企业助力可持续发展战略，达成经济发展与环境保护的双赢。

三、我国环境保护税法律制度的现状分析

（一）税率设置过低，征税范围过窄

税率是税收功能的主要体现，对环境保护税能否真正起到规范排污者减少污染物排放，推动绿色经济发展的作用发挥着至关重要的影响。目前我国《环境保护法》中规定，环境保护税的征收实行定额税率，按照征税客体的数量固定税额，税率基本是在排污費收费基础上实行的税负平移。具体的污染物税额设置权给予了各省、自治区、直辖市的人民政府，由政府根据当地经济发展状况和环境污染程度进行自主设定。据数据显示，我国环境保护税税额总体设置过低，区间可调动性较小，难以适应如今复杂多变的环境污染形势。环境保护征收的税费远远低于治理污染物的设备和科技研发费用，在规范和引导企业节能减排、环境保护，推动企业走可持续发展道路上效果微弱，企业缺乏推动产业绿色转型的动力，使得传统高污染企业存留甚至再起，税收的诱导功能无法发挥作用[1]。

《环境保护税法》的征收税目为大气污染物、水污染物、噪声污染、固体废料污染物。通过以上税目的规定我们可以得出，环境保护税的税目范围设置过窄，没有将可能对环境造成威胁的所有污染源涵盖在内。例如，造成温室效应的主要气体——二氧化碳。根据《环境保护税法》第二条的规定，不难看出纳税主体的设置范围有限，但是在执法实践中，做出污染环境行为的主体不仅局限于这些，纳税主体范围是不全面的，一定程度上会减弱税收的预期作用，增加基层监督人员的工作任务和压力。

（二）征管主体规定存在不足，跨部门合作协调困难

在过去的排污费征管中，征税和检测的权利和义务由生态环境主管部门负责，环境保护税建立起了新的税收征管模式，采取多部门征收协作机制，即企业进行申报，税务机关负责征税管理，生态环境主管部门协同配合监督和检测管理，建立各部门之间的税务信息共享平台和工作合作机制[2]。在现有的法律规定中可以看出，在环境保护税的征收管理过程中，税务机关与生态环境主管部门是有主次地位之分的，税务机关处于主要地位，生态环境主管部门起辅助作用。但是在实践中，由于环境保护税具有特殊性，污染物排放的数据监测和技术计算需要由专业性较强的生态环境主管部门负责，税务部门只能被动地依靠环保部门检测和传递的数据来开展工作。这就导致了生态环境主管部门较之排污税时享有更少的权力，承担更多的义务，一定程度上容易引起部门出现消极应对工作的情况。因此，迫切需要进一步明确税务机关和生态环境主管部门的责任承担和权力分配，增强部门之间的协调性和合作意识，消除间隙，完善部门长期合作机制的开展。

（三）税收优惠政策有待完善，鼓励减排效果不明显

《环境保护税法》对企业排污行为的引导松紧有度。不仅强化了企业污染物排放的责任承担，而且增加了为主动采取措施降低污染物排放浓度的企业给予税收减免优惠的政策，创造企业节能减排的主动性和积极性。企业通过减排行为享受到了优惠政策，有利于推动污染性企业向环保型企业的转变，促进企业兼顾经济效益与社会公共利益。但是，从《环境保护税法》第十三条的规定可以看出，对纳税人排放应纳税空气污染物或水污染物，其排放浓度低于国家和地方排放标准的10%和30%的采用相同的税收标准，此外，对纳税人排放应纳税空气污染物或水污染物，其排放浓度低于国家和地方排放标准50%以上的减免税标准尚未明确。科学有效的优惠政策应当秉持多减多优惠的原则，最大限度地支持不同程度的减排行为，因此，现行的环境保护税法减免规定还有待完善。

四、我国环境保护税法律制度的完善路径

（一）优化税率结构，扩大征收范围

目前在排污费基础上实现税负平移的环境保护税税率不能满足减排的需要。因此，要优化环境税税率结构，逐步提高其税率水平。一方面要完善环境保护税相关法律基础，通过修订法律来逐步提高税收下限，合理规划促进企业节能减排、经济绿色转型的最优税率。另一方面制定全国统一税率。我国现行的浮动定额税一定程度上导致了地区税率差异。高税率地区的环境保护税税负较重，环境保护成效更明显，继而该地区的高污染型企业为了追求低成本高回报的经济目标，将产业转移到税率较低的地区，加重当地的环境破坏程度。因此，统一的税率一定程度上会避免类似企业转移问题，实现降低企业税收负担和促进企业节能减排的双重目标。

国务院在2018年6月27日印发了《打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》。规定经过三年的努力，计划大幅减少主要大气污染物排放总量，VOCs就是其中的重要一员，便有学者观点将其归入环境保护税税目[3]。随着2020年第75届联合国大会后我国碳达峰碳中和工作的不断推进，将二氧化碳归入环境保护税征收范围的呼声也越来越高。因此，需要增加环境保护税现行法律中的征收税目类型，将VOCs、二氧化碳归入环境保护的征税范围[4]。

（二）进一步完善部门协作机制

要想充分实现环境保护税的功能目标，需要税务机关和生态环境主管部门间的通力协作。因此，需要进一步加强部门间的协助配合，通过修订征管部门的法律法规，细化在征管过程中各部门的具体工作职责，加强部门间的联系，提高税收的征管效率。

完善法律法规中部门协作的规定。从《环境保护税法》中第十四条的规定可以看出，我国《环境保护税法》在协作机制方面做出了简要规定。而负责征管规定的《税收征管法》针对税务机关与各部门之间的互动协作机制却没有具体规定，其条款过于概括。运用互联网技术完善税收协同征管机制，提高共享数据传递功能。目前，我国各地的税务信息共享平台的发展水平参差不齐，一些地区存在信息发布延迟、数据质量不高等问题。可以运用互联网技术完善税务信息共享平台，定期对监测数据进行比对复核，优化完善网络申报功能，开展针对部门征管人员的培训活动等，促进税务机关主动对接其他部门，推动征管工作高质高量完成，实现环境保护工作的有效渗透。

（三）优化环境保护税的税收优惠政策

我国《环境保护税法》有关税收优惠的规定还有所欠缺，不利于发挥税收法律规定针对企业节能减排行为的激励作用，不能充分践行立法目的。应当结合现有的环境保护税优惠政策问题，综合考虑税收管理与生态保护之间的利益冲突，进行严密的实地考察和数據分析，对相关规定进一步完善。

详细划分污染物排放浓度的减征标准，形成多减排多优惠，少减排少优惠的机制。目前的优惠档次分为两档，规定较为笼统，不利于实现税收公平和减排效率。可以在原有规定的基础上增加三档设定：当排放浓度值低于标准的10%时，减按85%征收环境保护税;当排放浓度值低于标准的70%时，减按35%征收环境保护税;当排放浓度值低于标准的90%时，减按15%征收环境保护税等。因此，更加详细的减征档次可以使更多的纳税人享受到税收优惠政策，让纳税人的减排努力程度与政策享受程度成正比，鼓励企业寻求绿色、低碳的生产方式，适应新时期可持续经济理念的发展模式，从而

促进产业绿色优化升级。

结语

当前，全球环境问题日趋严重。环境保护税法律制度在我国节能降排、治理污染的过程中贡献着一份重要力量。通过开征税收的方式，增强了社会公众对保护环境的责任意识，鼓舞了环保事业和循环经济的发展。环境保护税法的实施，不仅促进了我国税收法律体系的建设，而且有利于法治精神的传播，但由于其出台时间不长，面临着各种现实挑战，因此需要不断地吸取先进经验，扬长避短，与时俱进。

参考文献：

[1]陈苑.环境保护税改革研究现状及法律思考[J].现代交际，2021（1）.

[2]赵腾宇.我国环境保护税“税收优惠”制度的审视与完善[J].中国环境管理干部学院学报，2019（2）.

[3]傅志华，施文泼.环境保护税实施两周年评估和制度完善建议[J].财政科学，2020（11）.

[4]丁国峰.公共利益视域下环境保护税制度的完善[J].税务研究，2021（11）.

作者简介：刘思彤（1997—），女，汉族，河北保定人，单位为河北大学，研究方向为经济法学。

（责任编辑：赵良）