政府引导基金在绿色转化中的应用研究

文/吴加荣 徐敏 宋蝶 俞东芳 洪丽云

一、引言

促进绿色发展，全面实现产业结构绿色化、生产消费绿色化，需要依托各种要素的输入和支持，而资金资本是前提和基础[1]。由于现阶段仍存在着绿色转化手段有限、投资产出不高、投资主体单一等问题，资金要素对绿色经济发展的制约影响日益明显，因此有必要设立政府引导基金并加大相关资金的投入。从国际上看，引导基金也是许多国家和地区普遍采用的一种支持产业发展的政策[2-6]。政府引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金。通过政府引导资金的使用，搭建创业投资产业服务中小企业发展的平台，已成为各地政府促进产业发展，提高政府资金使用效率的有效途径之一。政府引导基金的投入有助于优化市场结构，促进新兴产业布局和长期投资的有效执行等，同时也是政府行为促进经济发展的重要形式[7]。政府引导基金更是财政资金运用的战略性创新，通过推动政府引导资金的市场化运作和专业化管理，撬动更多的社会资本进入新兴行业，可从整体上降低单独依靠市场配置所存在的市场失灵风险，并从制度层面提升财政资金投资的质量和效率[8]。因此政府引导基金的设立可在一定程度上解决绿色转化过程中存在的资金问题。

桐庐县按照“政府引导、市场运作、放大资本、分类管理、滚动发展”的原则设立的美丽乡村发展基金同样也是政府引导基金的一种，自2017 年设立至今，在实践中已取得一定成效。本文以桐庐县美丽乡村发展基金（以下简称美丽基金）为例，开展政府引导基金在绿色转化中的应用研究，并通过基金趋势发展分析，探讨美丽乡村发展基金在绿色转化中的作用，这既是对政府引导基金在绿色转化中应用的一个有益补充，又能总结美丽乡村发展基金在运行发展中的经验及问题，为全省乃至全国政府引导基金运作提供经验借鉴。

二、美丽基金概况

浙江省桐庐县资源丰富，生态环境良好，优良的生态资源为桐庐县生态优势转化创造了良好条件。为改变以往美丽乡村建设都是由政府投入且只重视投入忽略产出的现状，2017 年桐庐县积极响应乡村振兴战略，率先设立全省首个社会资本共同投资的美丽乡村发展基金。县财政首期注资5000 万元，通过基金引导、投贷联动等模式，吸引金融机构、社会资本、乡镇财政资金等共同投资项目，助力村级集体经济增收化债、突破美丽乡村建设资金瓶颈。基金按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的原则，主要用于投入美丽乡村建设、壮大集体经济增收、农业产业发展等项目，详见表1。

表1 桐庐县美丽乡村发展基金投资范围

美丽基金设立以来，在“美丽建设”“美丽资源”向“美丽经济”转化中起到了积极引导作用，为促进金融服务创新、产业转型升级，提升美丽乡村建设水平，实现乡村更美丽、发展更健康的目标发挥了重要作用。美丽基金成立以来，先后与浙江省桐庐县农村商业银行股份有限公司、浙江宏万资产管理有限公司、浙江君穆资产管理有限公司等单位进行合作，成立了“美丽乡村1 号基金”、“桐庐‘醉’美农业综合开发投资子基金”等子基金，基金规模不断壮大，已从成立时的3 亿元逐步扩大到了12 亿元。2021 年美丽基金项目的总投资额达7300 万元，其中美丽基金出资3000 万元。此外，美丽基金也通过与乡镇街道成立地方基金、与银行合作推出“生态贷”和“茶园贷”等手段加大金融支持力度，共同攻克融资难、融资贵的难题。

三、美丽基金运作机制

（一）主体及责任

桐庐县美丽乡村发展基金由桐庐县美丽乡村建设投资有限公司（以下简称“美投公司”）负责具体投资运作和经营管理，项目投资计划与方案的决策则由桐庐县美丽乡村发展基金决策委员会（以下简称“决策委员会”）负责，此外，决策委员会还负责基金管理制度的审核，以及基金重大事项的决策和协调。美投公司为国有独资公司，由县政府委托县财政局履行出资人职责成立，注册资金为1 亿元。决策委员会由县政府领导任主任，相关部门的主要负责人为成员，并在美投公司下设办公室。

（二）运作种类及流程

根据投资项目和投资对象的差异性，美丽基金以“子基金”模式、“直接投资”模式、让利性股权投资和公益性投资等方式进行投资，同时实行“投贷联动”，引导银行及其他金融机构加大对美丽基金投资项目的资金投放力度。其中，“子基金”模式和“直接投资”模式均为同股同权投资，引入市场化运作方式；而让利性股权投资和公益性投资则在项目的选择上有所侧重，如倾向于对村集体经济发展具有重要作用的经营性项目、重要产业或者其他政府重点扶持项目。投资项目根据收益情况分为经营性项目和公益性项目，其中经营性项目主要包括美丽产业类和资产资源类，公益性项目则包括基础设施类和其他类。（见表2）

表2 桐庐县美丽乡村发展基金投资类型

如图1 所示，美丽基金的投资流程包括基金成立、投资项目、收益分配、项目退出、投资风险控制等流程，其投资期限一般为3～7 年。其所投资的项目主要由各乡镇（街道）和相关部门推荐产生，需围绕桐庐县经济社会发展战略和乡村振兴战略规划进行并接受相关部门的立项审核与审计监督等。美丽基金会对投资额度和比例作出规定，特别重大的可采取“一事一议”方式上报决策委员会决定。美丽基金投资项目的各出资方按照“利益共享、风险共担”的原则，对不同投资类型的项目均设定明确的约定损益处理方式；对于归属于政府的投资收益和利息等，可继续用于基金投资滚动使用。

图1 桐庐县美丽乡村发展基金投资流程图

在投资风险控制上，美投公司按照“公开、透明、择优”的原则确定基金投资项目，建立健全包括风险管理制度、风险管理组织和风险控制流程在内的风控合规体系及内部管控制度，严格实行规范的投资项目征集、筛选、预审、投入、退出等全过程的运作管理，确保基金投资活动在风险可控的前提下进行。县财政局定期对基金投资运作情况、资金使用情况、财务收支情况等进行监督检查，并视工作需要委托专业机构开展专项审计，有效防范运作风险，确保基金的安全和效益。基金的每一笔投资损失严格控制在以认缴出资额为限，不得约定超出认缴出资额以外的风险承担方式。

四、政府引导基金的优势与不足

美丽基金是政府引导基金的一种，是政府引导基金在桐庐县的有力实践，通过了解美丽基金的概况和运作机制，以及美丽基金的发展现状，发现政府引导基金有其优势和不足。

（一）优势

1.非纯营利性

政府引导基金可以通过一定的让利机制发挥财政基金的放大作用，引导社会资金进入政府希望引导和扶持的领域，如促进绿色转化的产业方向，引导创业投资企业增加对生态产品价值实现类企业的投资。区别于传统创业公司的利润至上原则，政府引导基金则会在基金保值的基础上加入对经济持续发展、生态效益实现等目标的考虑，有利于经济的高质量发展。以美丽基金为例，其首个公益性项目——莪山畲族乡西金坞民族特色小镇项目，包括16 幢闲置民房收储、西金坞建筑庭院改造、民居立面改造装饰、水塘整治绿化提升及配套工程，有效完成了基础环境改善和资源收储，在公益性投资上进行了有益的探索与实践。

2.资金杠杆性

政府引导基金通过一定的政府资本来撬动巨大的社会资本，调动社会上基金、保险、银行等投资主体的积极性，形成国有资本、境内民间资本、海外资本共同参与的多元化格局。例如，美丽基金自成立以来，共盘活农村闲置土地资源1000 余亩，已投资项目中建成并投入运营的有近20 个。以2018 年为例，美丽基金共投资村集体经济增收项目25个，项目总投资额达4.45 亿元，其中美丽基金投资额1.24 亿元，基金杠杆效应近4 倍。2021 年，桐庐美丽基金完成首个项目退出，按约定收回投资本金和投资收益，该项目投入运营后，累计为村集体增收近25 万元。政府引导基金通过吸引社会资本的跟进，有利于增加创业投资的资金供给、改善资金来源单一的现象，从而实现财政资金的杠杆放大效应，进一步激发区域经济活力。

3.投资导向性

政府引导基金旨在增加创业投资资本的供给，解决单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。以高科技研发企业为例，其本身具有研发成本高、前期回报率低、投资周期长等特点，这对于社会资本是否会进入投资具有较大的不确定性。而政府引导基金可以通过政府自身的优势传递出更多的有效信息，增强社会资本对于新兴产业的信心，从而实现在不同领域中具有针对性的引导和支持。同样地，在绿色转化领域，美丽基金中以“生态贷”“茶园贷”等投贷联动的方式，可对垦造旱地、水田和茶园种植、加工、销售等活动加以引导与扶持。

（二）不足

从政府引导基金在桐庐县实践的情况来看，仍存在着以下几方面不足：

一是缺乏相关专业的人才力量，项目发掘力度不够。目前决策委员会的成员为各相关部门的主要负责人，在重大项目的决策上具有一定优势，但在储备项目数量较大时需要较大的精力投入，项目管理与投资等方面的专业人才仍比较稀缺。同时，项目的主要来源是由乡镇街道和相关部门进行推荐，项目来源相对单一且在项目培育阶段的指导不足，缺乏主动性。

二是公益性投资受限，商业性资本缺少持续性。相比于社会效益与生态效益，商业性资本仍更侧重于经济效益，在基础设施配套等公益性项目上的投资仍以政府投资为主。从增速来看，2019 年美丽基金规模的增速相比2018 年下滑较大，商业性资本在短期内难以获利的情况下投资热情有所下降。基于此，需进一步拓展绿色转化的通道，优化投资服务，在此基础上发挥美丽基金的杠杆放大作用，撬动民营资本，吸引其与财政资金共同投入。

三是示范引领性项目缺乏，亮点不足。在村镇两级能带动多个村集体经济增收化债的优质示范引领性项目上，项目谋划能力较弱。这也就导致了美丽基金知名度不高、辐射性不强，在吸引外乡资本进入时更加困难。

四、发展趋势分析

政府引导基金在绿色转化上的应用发展趋势体现在以下几个方面：

（一）基金来源的多元化

一是投资主体的多元化，社会上基金、保险、银行、大型上市公司等投资主体的积极性将得到充分调动，形成国有资本、境内民间资本、海外资本合力推进的局面。二是投资地域的多元化。近年来的“一带一路”、大湾区建设、长三角一体化战略的提出，无不彰显区域联动的重要性与必要性，各个地域优势资源的有效互补将在基金这一资本要素的纽带联结下发挥更大的作用。

（二）基金管理的专业化

政府引导基金区别于传统政府拨款的形式，对产业发展的态度是注重引导而非主导，对管理机构的要求也是有所差异。同时，基金的投资本身也是一项专业化程度较高的工作。因而，政府引导基金的发展必然需要合理的组织形式与运行机制，才能在专业化和合规化的道路上取得长足发展。

（三）基金投入的精准化

在我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的当下，提质增效、精益求精已成主题。基金需要在管理专业化的前提下用到实处，切实对当地绿色转化产业起到助力作用，要行之有效。

（四）基金收益的循环化

政府引导基金需提前制定好退出机制以确保政府资金与社会资本的平衡，在“政府引导、市场主导、政策激励、优化服务”的原则下进行运作，达成政府引导基金“投资- 收益- 退出- 再投资”的良性循环。

五、结论与建议

（一）结论

桐庐县美丽乡村发展基金作为浙江省内首个与社会资本共同投资的美丽乡村发展基金，发展历程中涌现了不少亮点，是政府引导基金在桐庐县的有力实践，在非纯营利性、资金杠杆性、投资导向性上具有一定优势，但与此同时在人才专业性、项目示范性等方面也存在着一些不足。在我国经济由高速增长转向高质量发展的当下，未来政府引导基金将继续朝着基金来源的多元化、基金管理的专业化、基金投入的精准化、基金收益的循环化等方向发展。

（二）建议

1. 加强人才队伍建设，提升专业能力。壮大高层次人才队伍，积极引进和培育基金管理和项目投资方面专业人才，加快海外高层次人才集聚，重视对本土人才的培育和留用，培育一批高质量、高水平的专业团队；实施激励机制，吸引和留住人才；鼓励现有技术、管理人员去基金公司锻炼，以提升专业水平。

2. 加强基金监管，建立健全绩效考核。搭建合理的组织形式与运行机制，在专业化基金公司管理运营的前提下，政府牵头成立专门监管机构，加强基金的专业管理。同时加强政府引导基金的绩效考核，探索建立基金量化考核指标体系，对基金的经济性和效益性进行客观合理的考评，以绩效考核的结果督促资金的合理使用，及时终止绩效评价差的项目。

3. 扩大资金来源，打造示范引领性项目。充分调动基金、保险、银行、大型上市公司等投资主体的积极性，撬动金融资本、社会资本助力绿色转化，促进经济高质量发展。开展农村各类资源摸底调查，充分了解在建、拟建项目，在此基础上，立足各地产业基础和特色，借助优质的运营团队主动谋划跨区域优质项目，打破项目发展的局限性，推动镇村抱团发展，形成示范引领。

4. 加强宣传引导，提升品牌效应。利用网络、电视、广播、报刊等多种媒体方式，广泛深入开展对“政府引导基金”“美丽乡村发展基金”的运作机制、优势以及发展前景等方面的宣传和解读，加强舆论引导，扩大政府引导基金的影响力，凝聚各方力量参与相关工作，充分发挥政府引导基金在绿色转化中的作用。