监察工作信息公开制度的建构与完善

摘   要：监察工作信息是监察权力运行的载体，监察工作信息公开则是监察工作全领域、全口径、全流程的外化表现，在法治轨道上构建科学合理的监察工作信息公开制度是实现“对监督权进行再监督”的必要保障。监察工作信息公开制度承载了知情权与监督权等公民的基本权利，以各级监察委员会作为制度载体，以党规与国法作为制度运行的规范依据，充分体现了该项制度所具有的法律属性，需通过制定《监察委员会监察工作信息公开条例》予以规制。应科学界定监察工作信息公开的范围，完善主动公开方式，建立依申请公开方式，同时对监察工作信息公开的监督与救济机制进行构设，以增强监察工作信息公开制度的可操作性。

关键词：监察工作信息公开制度;监察法规;信息公开;监察法治

中图分类号：D922.114                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2022）02-0063-09

在全面依法治国背景下，监察法治化理应成为中国式反腐的基本品格与特质。依循“依法设置”国家监察权的改革思路，国家监察体制改革在保留全国人大广义监督权的基础上，赋予了国家监察委员会监察权，从而形成了立法、行政、司法、监察四种权力分工配合的权力配置模式，进而使得腐败治理体系由“三驾马车”转变为“一马当先”①。在此背景下，原有反腐败领域的信息公开经由资源整合与法定化，实现了从“各自为战”到“合力共治”腐败治理模式的逻辑转型。从国家监察立法对监察工作信息公开制度的功能定位来看，将其视为对“监察机关和监察人员监督”的基本方式之一，同时也是发挥民主监督、社会监督、舆论监督功能的重要抓手。基于反腐败职权的转移与整合，加之合署办公的制度实践，监察工作信息公开制度承载了以往“纪检信息公开”“行政监察公开”“检察信息公开”的体量与作用。与此同时，由于《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）以及《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）对监察工作信息公开制度规定的模糊性与抽象性，难免引发一系列的制度追问：通过《监察法》以及《监察法实施条例》是否能为监察工作信息公开制度的运行提供完整的规范依据？应当采用何种立法模式对监察工作信息公开制度进行规制？如何建构出符合监察权运行规律的监察工作信息公开制度？鉴于此，本文认为监察工作信息公开制度具有强烈的法律属性，不宜陷入反腐败领域政治属性的路径依赖，需要通过专门立法予以规制，以此达到“对监督者进行再监督”的制度构建目标。

一、监察工作信息公开制度的立法模式

监察工作信息公开制度是当代监察法治发展的一个基本品格、基本趋向和基本原则，也是防治腐败的一项重要举措。以强化对权力运行的制约和监督为基本目标，以公民知情权和监督权的保障为法理内核，以各级监察委员会作为制度运行的载体，以党规与国法为规范依据的监察工作信息公开制度具有强烈的法律属性，实际上打造了权力监督的闭环，需要通过专门立法的方式为该项制度的运行提供规范保障。

（一）法律属性：监察工作信息公开制度的属性界定

国家监察体制改革的实践也从侧面证明，在全面依法治国的背景下，即使是政治机关，其产生、设置、运转也必须在法治轨道上进行。“依法变法”的实践阐述了向监察法治迈进的不懈努力，也内在地赋予了监察工作信息公开制度的法律属性。

第一，监察工作信息公开制度承载了知情权与监督权等公民的基本权利。宪法赋予人民管理国家事务以及批评、建议、申诉、控告和检举的权利。监察工作属于国家事务，监察机关属于国家机关，监察机关中的公职人员也属于国家工作人员。公民行使申诉、控告或者检举权利的前提是知情，而落实监察工作信息公开制度是确保公民此种监督权实现的必要保障，也是宪法精神与原则的体现。同时，有学者从法理角度提出，信息是一种权利形态。[1]在我国，公共信息属于公物，是被当作公共资源共享共用的，公共信息所有权应当属于全体人民。①公权力机构只是基于权力被委托者的身份担当管理员，公民有权获取公权力机构履职行为所产生的相关信息。监察机关属于公权力机关，其所产生的监察工作信息属于公共资源，立法者和权力行使者应当最大限度地保持监察机关履职行为的公开透明，保障公民知情权的实现。与前述权利相对应的是义务，公权力机关有义务将其持有或者保管的信息在不影响公共利益的前提下以一定方式公之于众，使人民知悉其权力运作的过程与结果，以便监督公权力的运行，这也正是实现公民知情权和监督权的关键。此种权利义务关系状态构成了监察工作信息公开制度的理论基础，事关公民知情权与监督权的实现，内在地塑造了该项制度的法律属性。

第二，监察工作信息公开制度运行的载体即各级监察委员会，是行使国家监察职能的专责机关，使得该项制度具有强烈的法律属性。与西方国家的分权原则相比，我国的国家机构与权能的创设和整合遵循一套不同的逻辑和运行规律：人民将一种“概括性（总揽性）”的权力授予全国人民代表大会，基于国家治理的需要区分具有不同功能和性质的权能，由此创设不同种类的国家机构。同时，国家治理所需权能和国家机构的种类并不是在三权分立的思维槽臼中打转，而是按照国家治理的实际需要不断进阶，可以基于一定的“政治决断”[2]创设新的权能类型，实质上是一个具有高度包容性的开放式体制。《中华人民共和国宪法修正案》（2018年）专设一节规定监察委员会的产生、设置的基本原则，也印证了此种机构与权能的创设逻辑，决定了监察委员会作为国家监察机关的法律特质，从而使得以其為载体的监察工作信息公开制度具有强烈的法律属性。

第三，党规与国法的共治增强了监察工作信息公开制度的法律属性。在以往行政监察体制下，反腐败领域的信息公开职能由各主体分散行使。由于《监察法》未能对监察工作信息公开制度进行体系化设计，加之党政合署办公体制使得纪检信息与监察工作信息有时融为一体，很难细分，监察机关不得不频繁求助于纪检部门颁行党规党法来为监察权的顺利运行输送规则。[3]在此背景下，国家监察委员会取得监察立法权之后，在《监察法实施条例》中对监察工作信息公开进行了细化规定。如此一来，监察工作信息公开制度具有了可操作性的规范依据。中国特色社会主义法治体系既包括国家法律体系也包含党内法规体系，我国已经建立了包括党内法规与国家法律在内的两类制度化反腐机制。[4]为此，不论是依据《中国共产党党务公开条例（试行）》等党内法规，还是依据《监察法》《监察法实施条例》等法律法规，都是在法治轨道上履行监察工作信息公开职责，充分体现了该项制度的自身特质与法治优势。

（二）何以可能：监察法规的功能面向

依法制定监察法规是国家监察委员会履行宪法规定的法律职责以及进一步深化反腐败工作所需要的职权和手段。[5]赋予国家监察委员会监察法规制定权只是“第一步”，在深化国家监察体制改革背景下如何发挥监察法规的应然功能便是“第二步”，二者同等重要。本文认为，监察法规具有以下三个方面的功能面向，从而促使以监察法规的形式对监察工作信息公开制度进行规定成为可能。

第一，监察法规是沟通纪检监察领域内党规与国法的桥梁和纽带。不可否认的是，纪法衔接命题的出现更多是源于党对监察机关的直接领导，也内嵌于政治机关的运行逻辑之中。纪检监察机关是党和国家监督的专责机关，分别依据党章党规党纪与宪法法律法规履行纪检、监察两项职能。在深化监察法治新时期，我们应该思考如何能够在“物理合作”（合署办公）的基础上达致“化学融合”（纪法衔接）的目标。正如有学者所言，党统一领导下的“纪监互融”成为深化党和国家监督体系改革的典范性政治创举[6]，纪监互融涉及到组织机构、人员配置、事项安排乃至价值取向等关键性问题，需要相应的制度性规范予以规制，而监察法规能够以较低的法律位阶与成本，担当起党规与国法协调的重任，是对“纪法衔接”命题的具体回应。具体到监察工作信息公开制度，即以纪检信息公开规范为蓝本制定监察工作信息公开规范，以此实现纪检信息公开制度与监察工作信息公开制度的衔接与融通。

第二，监察法规在监察法治实现路径中发挥着重要的作用。要实现监察法治，可以采取“自上而下”的监察法典化及“自下而上”的法规探索化两种不同路径①，国家层面还未明确监察法治的具体实现路径。但可以肯定的是，监察法规在其中任一路径中均具有重要意义，这也是其实践合理性与现实意义所在。在第一条路径中主要发挥细化和执行的作用，此处的“执行”指的是在已有监察法律的前提下，针对该法律制定执行性监察法规。例如《监察法实施条例》的制定目的即更好地执行《监察法》，对《监察法》进行了全面的细化。在第二条路径中主要发挥试错作用，在国家监察体制改革尚未结束仍处于探索期的现实情境下，保有谨慎态度进行探索性立法具有一定的必要。具体到监察工作信息公开制度，在监察机关内设机构、职能配置还在不断调试与完善的背景下，以监察法规的形式，而非贸然制定相关法律（狭义的法律），是符合现实情景的选择。

第三，监察法规对于充实监察法规范体系具有重要价值。②我国的监察法规范体系到目前为止仍十分稀薄，大量规定还比较概括，许多重要内容仍然存在着立法空白，不足以为监察权的运行提供充足的规范供给，亟需以监察法规的形式对上位法进行细化。同时，法律与法规的不同功能面向决定了监察法规要不断提高立法的针对性、及时性、系统性和可操作性，减少监察机关拥有太大自由裁量权而带来权力滥用的风险。监察法规的规定越具体、可操作性越强，对监察机关的工作就越具有指引性;反之，其规定越是模糊、可操作性越差，监察机关的自由裁量权就越大。纵览《监察法》中关于监察程序与监察措施的规定，出现了大量的“根据需要”“及时”“可以”等酌定性质的表述，这些概括性的规定为监察委员会行使监察权提供便利的同时也容易引发监察机关滥用自由裁量权的风险。《监察法实施条例》是国家监察委员会拥有监察立法权之后制定的第一部监察法规，其重要意义不仅在于对《监察法》进行了细化规定，更重要的是开启了监察法治的新篇章，充实和完善监察法规范体系，即监察体制改革的深化要以法治化的模式完善对于权力监督的制度性建构。[7]但不应该将《监察法实施条例》定位于“毕其功于一役”，而只是对监察法中的相关规定进行细化即可，未来仍需要对《监察法》中的重要制度以监察法规（单行法规）的形式予以细化①，而监察工作信息公开制度便是其中之一。

（三）何以规制：制定《监察委员会监察工作信息公开条例》

《监察法》第54条的核心要义是以监察工作信息公开制度为抓手，推动民主监督、社会监督、舆论监督的落实落地。《监察法实施条例》第255条细化了《监察法》的相关规定，对监察工作信息公开的范围进行了明確，但仍然十分模糊，亟需对监察工作信息公开制度的责任机构、公开范围、主动公开与依申请公开的方式、程序、监督与救济渠道等进行完整的规定。在立法模式的选择上，建议参照政府信息公开制度的立法路径，先行制定相关监察法规，待时机成熟再用狭义法律的形式进行规范。正如有学者指出的，《政府信息公开条例》的实施，有力推进了法治政府建设进程，为加强民主监督、预防腐败提供了制度保障。[8]《监察委员会监察工作信息公开条例》的制定将进一步推动监察工作信息公开制度的规范化、体系化及法治化，进而助推反腐败制度体系的完善。

在制定该条例时要注意以下几点：其一，在党政合署办公的制度模式下，以保障公民知情权为内核的监察工作信息公开制度具有强烈法律属性，但如何处理好纪检信息与监察工作信息的关系是必须面对的难题。其二，随着民主与法治的发展，信息公开的范围呈越来越扩大的趋势，体现了我们党将权力置于阳光之下，主动接受监督的自觉与自信。要在吸收党务公开、政务公开、司法公开成功经验的基础上，对监察工作信息公开的范围进行界定。其三，对监察机关履行监察工作信息公开职责进行主体、范围和程序上的规制，属于权利的事前保障，而当监察机关的职权行为侵犯相关主体的利益时，就需要权利的事后保障，需要明确监察工作信息公开制度的监督与救济方式。

二、监察工作信息公开的范围界定

立法本身就是利益衡量的结果，在信息公开领域，立法的核心问题是公开的范围，公开的范围实质上是权衡各种社会关系的体现。要使监察工作信息公开制度取得实效，则必须对监察工作信息公开的范围进行界定。本文认为，结合相关法律法规对监察委员会法定职责的规定，应当将监察工作信息划分为以下几类，进而根据信息内容的特性对全社会或者特定公众进行公开。

第一，关于机构职能类监察工作信息。机构职能类监察工作信息主要包括领导机构与组织机构两大类，其中领导机构类信息主要包括纪律检查委员会的书记、副书记、常务委员会委员、委员以及监察委员会主任、副主任、委员的姓名、履历、分管工作等信息。组织机构类信息主要包括内设职能部门、直属单位的名称、职责事项以及派驻（派出）纪检监察机构名单等。

第二，关于工作动态类监察工作信息。工作动态类监察工作信息主要包括以下几类：（1）公务员招考信息;（2）部门会议信息;（3）通知公告公示;（4）日常工作动态;（5）人大代表和政协委员提案办理情况。目前来看，各地纪检监察机关主要存在第五类即人大代表和政协委员提案办理情况信息缺失的问题。

第三，关于监察业务类监察工作信息。根据《监察法》的规定，监察机关整合了行政监察机关的行政监察权、检察院的职务犯罪侦查权和预防腐败职权，依法行使监督、调查、处置三项职权，这三项职权正是监察工作的核心业务，理应也是信息公开的重点和关键。据此，可以将监察业务类监察工作信息分为监督类、调查类和处置类三类信息。

一是监督类信息。根据《监察法》关于监察机关职责的规定，还可以将其细分为三类：（1）执法监督类信息，主要包括开展日常监督、专项监督、巡视巡查监督情况、查处违反中央八项规定精神、群众身边的腐败和作风问题的情况等。（2）廉政教育类信息，主要包括对监察对象进行廉政教育、法治教育、道德教育的方式、成效，开展预防腐败工作的相关情况等。（3）检举控告类信息，主要包括受理检举控告的机构、方式（电话、网站等）、程序等，检举控告类信息在《监察法实施条例》关于监察工作信息公开范围的规定中予以了体现。

二是调查类信息。主要是监察对象接受监察调查信息，内容应当包括时间、接受审查调查人员的姓名、职务、履历等情况。监察委员会调查活动强制措施限制实际基本权利，很容易使公民基本权利受到非法侵犯。[9]为此，应当将限制调查对象人身权、财产权等基本权利的强制措施行使情况在实施后适当时间对特定对象（近亲属或者利害关系人等）进行宣告或公示，例如行使留置措施、查封、扣押、冻结措施等。

三是处置类信息。根据《监察法》关于监察机关处置职责的相关规定，可以将其分为以下几类：（1）对违法的公职人员进行谈话提醒、批评教育、责令检查、予以诫勉或者作出政务处分决定的情况。（2）对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责的情况;涉嫌职务犯罪的，移送人民检察院依法审查、提起公诉的情况。（3）向监察对象所在单位提出监察建议的情况。需要注意的是，监察建议有利于纠正不当处分行为，有利于完善廉政制度规范，从而发挥腐败治理的协同效应[10]，应当高度重视监察建议的公开，最大程度发挥其上述功能。

第四，关于法规政策类监察工作信息。纪检监察权承载了纪律检查权和国家监察权的二元属性，必须引入党内法规与国家法律对其进行共治。[11]为此，监察工作信息公开中的法规政策类主要包括三个方面：（1）反腐败领域内的相关党内法规，例如《纪检监察机关处理检举控告工作规则》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等。（2）监察法规范体系中的国家法律部分，主要是宪法、监察法律、监察法规等，例如《监察法》《政务处分法》《监察官法》《监察法实施条例》等。（3）监察机关的政策报告，主要是各地纪委监委印发的政策文件，例如《国家特约监察员工作办法》《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》《甘肃省特约监察员工作办法》等。

第五，关于决策信息类监察工作信息。决策信息类监察工作信息主要包括以下几个方面：（1）规划类信息，例如廉政建设规划、部门预算情况说明等。（2）工作总结类信息，例如纪律检查委员会全体会议上的工作报告等。（3）公开征集事项、征求意见类信息，例如国家监察委员会对监察法规草案进行公开征求意见的信息。（4）相关统计数据。

三、监察工作信息公开方式的体系建构

监察工作信息的公开方式包括主动公开与依申请公开两大类。目前来看，主动公开方式初步建立，但具体机制尚存缺陷。依申请公开方式缺失，利害关系人无法通过依申请公开程序获取相关信息。

（一）完善主动公开方式

第一，主动公开的期限。《政府信息公开条例》规定应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内及时公开，参照政府信息公开的规定，结合监察工作信息公开多层级审批程序的设置，应当规定在监察工作信息形成或者变更之日起30个工作日内及时公开。

第二，主动公开的方式。主要有各级纪委监委的官方网站、微信公众号、微博、档案馆、图书馆、新闻发布会、广播、报刊等方式。需要注意的是，关于监察法规的公布形式问题，本次《监察法实施条例》是以中华人民共和国国家监察委员会公告的形式发布，借鉴行政法规的公布形式，应当尽快建立《国家监察委员会公报》制度。

第三，主动公开的程序机制。监察机关主动公开的程序可以概括为“四级管理”程序：首先是制作程序，监察工作的每一个环节都要遵循办事留痕原则，方便日后的公开与监督。其次是审批程序，监察工作信息具有实效性，应当遵循随时制作、随时审批的原则，而非定期审批。日常信息先由办事机构负责人进行审批，而后再经信息公开机构负责人审批即可公开。对于重要的公开事项，在上述审批程序之外，还应当经过监察机关分管负责人或者主要负责人审批。再次是公布程序，充分利用上文所述的公开方式，确保监察工作信息准确、完整、及时地公开。最后是備案程序，以便日后方便查询以及明晰责任。

第四，审批的原则。多层级负责人的审批机制有利于不同层级的领导人员在不同政治站位上考量政治因素，确保监察事务的政治正确性，有效弥补了就案办案法律思维方式的局限性。[12]但也不可避免地会弱化甚至抹灭监察工作信息公开制度的法律属性，应当确立明确的审批原则，以此达到政治属性与法律属性的平衡与融贯。其一，政治性原则。监察机关的政治属性决定了某些信息具有极强的政治性，要以高度的政治站位和全局观进行审视与判别。其二，保密性原则。例如《监察法实施条例》第99条、第105条、第117条、第121条等规定了监察措施实施时的保密性要求，在其实施完毕前不得予以公开。当监察工作信息的公开可能会导致串供、隐藏与销毁证据时，也不得予以公开。同时，监察机关应当按照《中华人民共和国保密法》或者其他法律法规的有关规定对监察工作信息是否属于公开范围进行保密审查。其三，比例原则。比例原则是公权力运行应当遵循的基本准则，对于监察权法治化运行无疑大有裨益。[13]当监察效能与保护被调查人及其近亲属合法权益发生冲突时，应当遵循比例原则的要求进行判断。

（二）建立依申请公开方式

监察机关及其工作人员多以监察机关是政治机关，所形成的信息具有高度的政治性、保密性等理由，排斥依申请公开方式。但依申请公开方式是保障相关人员知情权、监督权的重要面向，应当进行细致地建构。

第一，依申请公开的申请主体范围。不可否认的是，反腐败工作本身具有较强的保密性要求，监督中的信息不对称程度更高。[14]监察工作信息公开无法像政府信息公开取消“三需要”（自身生产、生活、科研等特殊需要）条款，从而将申请人资格完全放开。综合相关因素，应当将依申请公开的申请主体范围限定为两类：（1）公民、法人或者其他组织，可以根据科研活动的特殊需要，向各级监察机关申请获取相关监察工作信息。纪检监察机关的内部架构与运行程序内部性较为突出，使得监察机关办理职务违法和职务犯罪案件存在程序不透明的问题，研究者在外部很难观察到其运作机制及规律。如此一来，监察法研究的很多成果落实不到具体的问题，基本上是在制度层面、宏观理论层面打转，规范主义、制度主义的研究较多，缺乏对某一个具体的监察主体行为的全景描述，从而未能形成对监察规范与监察事实互动的精细观察。在《监察官法》明确鼓励监察学科建设的背景下，赋予有科研需要的公民、法人及相关组织依申请公开的主体资格确有必要。（2）被监督、调查、处置的对象及其近亲属与辩护律师。《监察法》第60条赋予了被调查人及其近亲属在特定情形下的申诉权，申诉权的有效行使必定要求特定信息的知情权。再者，《监察法》及《监察法实施条例》均规定被调查人被留置后，应当及时通知被留置人员所在单位及家属，并且规定了保障被留置人员饮食、安全、休息等措施，被留置人员家属有权了解监察机关是否切实履行了该项法定职责，就需要申请监察机关公开相关措施的落实情况。

第二，依申请公开的程序。（1）申请的提出。申请人应当填写《监察工作信息公开申请表》，对所需要的信息进行详尽、明确地描述，填写申请的理由。（2）申请的方式。可以采用邮政信函、传真、电子邮件等书面方式，采用书面申请确有困难的，申请人可以口头提出，由监察机关信息公开办公室工作人员代为填写申请情况。（3）申请的处理。主要是监察机关内部的审批程序，分为审查受理、登记、审批、答复等环节。（4）申请人认为依申请公开的特定监察工作信息涉及到不特定多数人或者社会公众利益的，需要公众广泛知晓或者参与监察决策的，可以建议监察机关对该信息进行主动公开。

四、监察工作信息公开监督与救济机制的完善

反腐倡廉的核心是制约和监督权力，推进反腐败工作规范化、法治化、科学化，监察机关应从主体限定、公开范围、行使程序等方面落实监察工作信息公开制度。在现有的监察工作信息公开机制下，需要引入监督与救济机制对监察工作信息公开制度本身予以再監督。

（一）完善监察工作信息公开的监督机制

评估工作作为衡量制度效应的一种有效方式，本身是一种有效的监督反馈机制，对于推动制度的完善具有不可替代的作用。[15]要使监察工作信息公开制度取得实效，就必须建立符合监察工作信息公开制度运行规律的评估机制。

第一，明确监察工作信息公开制度的评估主体。在以往的政务公开考核中，行政监察部门发挥着重要作用。但是在国家监察体制改革后，监察工作信息公开交由谁来评估考核成为难题。鉴于该项制度所具有的政治性与保密性，不宜由第三方评价机构来进行评估。将监察工作信息公开的评估与监督职权交由特约监察员行使，则具有多方面的合理性。（1）符合特约监察员制度建立的初衷，即“对监督权的再监督”。（2）符合特约监察员的工作职责，即“对纪检监察机关及其工作人员履行职责情况提出意见、建议的权利”①。（3）符合特约监察员的制度特性，特约监察员不是监察机关工作人员，具有异体监督的制度特性，可以充分发挥其监督效能。

第二，完善监察工作信息公开制度的评估方式。在评估机制建立初期，可以采取定期评估的方式。当该项机制运行成熟与稳定后，就要从定期评估逐步向常态化评估方式转变。

第三，建立监察工作信息公开制度的反馈机制。监察工作信息公开并不是单向度的政策宣示与信息传递，而是评估主体与监察机关、社会公众与监察机关、评估主体与社会公众“三维式”的互动反馈形式。

（二）完善监察工作信息公开的救济机制

权利保障有两层含义：一是在权利未受侵犯之前即存在的保障权利充分实现和不受侵犯的措施与制度，其着眼点在于保障原权利的实现，属于权利的事前保障。二是当权利受到侵犯之后而存在的权利救济措施与制度，其着眼点在于恢复和补偿受到侵犯的原权利，属于权利的事后保障。前文所述属于对公民知情权、监督权的事前保障，需要对权利的事后保障进行建构。

第一，确立监察工作信息公开救济的基本原则。监察工作信息公开的救济应以职权行使合法性的否定为前提，根据“任何人不得当自己案件的法官”这一自然公正原则的要求，应当以外部救济为主，内部救济为辅。

第二，明确监察工作信息公开救济的对象。需要救济的不仅是监察工作信息公开的要求得不到满足的申请人，对于主动公开或者依申请公开监察工作信息使其财产权、隐私权等受到损害的当事人，理应受到同样的救济，因为知情权与隐私权二者同等重要。

第三，完善监察工作信息公开的内部救济方式。在行政监察体制下，也不乏行政监察机关作为被告的相关案件，绝大多数判决形成于国家监察体制改革全面铺开以前（即2018年之前）。要求监察机关依照《行政监察法》和《政府信息公开条例》履行监察工作信息公开职责的案件最多。造成起诉人在行政监察诉讼中败诉的主要原因有以下两点：一是法院从行政监察行为的性质及监察机关职责看，认为其是行政权的内部监督行为，不属于司法审查权限范围，故不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二是以要求监察机关公开监察工作信息属于内部管理信息或者党政机关往来的过程性材料而不属于政府信息公开的范围为由，驳回起诉或驳回原告的诉讼请求。目前《监察法》中构建了复审、复核、申诉、复查、国家赔偿的多层次救济体系，应当将监察工作信息公开的救济纳入其中。

第四，建构监察工作信息公开的外部救济方式。制约公权是现代司法的重要功能，主要是指把公权力的运行纳入法治轨道。[16]在监察体制改革后，行政监察升格为国家监察，早已突破了纯粹的内部行政行为的范畴，不属于行政权的内部监督行为，应当以监察工作信息公开制度为突破口，将监察权能的行使纳入司法审查权限范围。随着信息公开理论和实践的发展，对于过程性信息或者内部管理信息只要对相对人的权益造成了实际影响，就应当予以公开。公职人员与普通公民一样享有宪法所规定的系列基本权利，目前行政诉讼在一定条件下能使憲法的权利得到部分的救济，但是对于公职人员权利的救济则显得力不从心。后续改革应在细化现有救济途径的同时，弥补异体救济的制度缺失，以更好地推进监察法治建设。

五、结   论

“制定法经常支离破碎、考虑不周并且不公正。”[17]基于人类认知的有限性与实践的复杂性，“良法”往往是“有限”的，更多情况下是一种理想的法律状态。尽管《监察法实施条例》第255条对《监察法》第54条中监察工作信息公开制度进行了细化与完善，但该项制度仍呈现出公开范围狭窄、公开程序不明、救济与监督渠道缺失等弊端。监察法治的理论推动与权力公开运行的实践要求，决定了仅以此类规范不足以为监察机关履行监察工作信息公开职责提供完整的规范依据。结合上文讨论内容，本文主要对监察工作信息公开的范围、方式、程序、时限与监督提出以下修改建议：

第一，在监察工作信息公开范围方面，将《监察法实施条例》第255条修改为：（1）机构职能类;（2）工作动态类;（3）监察业务类;（4）法规政策类;（5）决策信息类;（6）其他依法应当公开的信息。国家监察委员会可以用政策文件的形式对上述六类信息的详细公开内容进行释明。

第二，增加规定监察工作信息公开方式，表述为：监察委员会公开监察工作信息，采取主动公开与依申请公开相结合的方式。在科研活动方面有特殊需要的公民、法人或者其他组织以及被监督、调查、处置的对象及其近亲属与辩护律师可以向各级监察委员会申请获取相关监察工作信息。

第三，增加规定监察工作信息公开程序，表述为：监察委员会公开监察工作信息，应当履行制作、审批、公布、备案程序，规范审批程序与标准，对于重要信息的公开要及时请示报告。

第四，增加规定监察工作信息公开时限，表述为：属于主动公开范围的监察工作信息，应当自该监察工作信息形成或者变更之日起30个工作日内及时公开。监察委员会收到监察工作信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复;不能够当场答复的，应当自收到申请之日起30个工作日内予以答复。

第五，增加规定监察工作信息公开的监督机制，表述为：监察委员会应当邀请特约监察员对监察工作信息公开工作进行定期评估。

监察工作信息公开制度作为对公权力公开运行原则的一次重要实践，无论是观念的革新、理论的进步抑或是制度的建构，都需要较长时间的积累与沉淀。当前，监察工作信息公开的范围、方式、救济及监督应当采取有限目标下的制度设计。随着改革的逐步完善，监察机关的各项职权也逐步明晰和确定，监察工作信息公开制度也必将更加科学和明确。权力只有公开运行，才能防止被滥用，在监察体制改革大背景下，建立监察工作信息公开制度正当其时。人民正是在一次次查询监察工作信息的过程中体验到当家作主的制度优势，监察机关正是在晒着一张张“权力清单”中时刻保持着对权力边界的警醒，也正是在一次次公开还是不公开监察工作信息的利益衡量中，正义不但可以为人民群众所感受，而且越来越清晰可鉴。一个开放、透明的监察机关，不仅是腐败治理能力现代化的标志之一，也是中国向世界证明制度自信的说明书。

参考文献：

[1] 谭宗泽，杨解君.政府信息公开的理论基础——多学科视角的探讨[J].江海学刊，2010（4）：129-136.

[2] 叶海波.国家监察体制改革的宪法约束[J]. 武汉大学学报（哲学社会科学版），2017，70（3）：14-24.

[3] 秦前红.监察法学的研究方法刍议[J]. 河北法学，2019，37（4）：14-21.

[4] 李志强，何忠国. 法治反腐的制度体系及其建构[J]. 中共中央党校学报，2015，19（4）：101-106.

[5] 马方，张升魁.监察立法权运行逻辑及规范体系构建[J].学习论坛，2020（6）：88-96.

[6] 秦前红，李世豪.纪监互融的可能与限度[J].四川师范大学学报（社会科学版），2022，49（1）：24-34.

[7] 王建国，谷耿耿.新时代监察改革深化的法治逻辑[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2020，47（2）：52-60.

[8] 马怀德.政府信息公开制度的发展与完善[J].中国行政管理，2018（5）：11-16.

[9] 秦前红，石泽华.目的、原则与规则：监察委员会调查活动法律规制体系初构[J].求是学刊，2017，44（5）：2，93-103.

[10] 周维栋，汪进元.监察建议的双重功能及其宪法边界[J].法学评论，2021，39（5）：139-149.

[11] 刘怡达.论纪检监察权的二元属性及其党规国法共治[J].社会主义研究，2019（1）：79-86.

[12] 陈辉. 监察程序审批机制的双重属性、制度功能及优化路径[J].华中科技大学学报（社会科学版），2021，35（5）：102-113.

[13] 何静.监察留置措施的功能定位与规范续造[J].华侨大学学报（哲学社会科学版），2021（2）：123-131.

[14] 牛朝辉，任建明，胡光飞.有效监督监委的经验借鉴与对策建议[J].国家行政学院学报，2018（6）：176-180，193.

[15] 王建芹，王钰.建立常态化党务公开评估机制的思考与建议——以政务公开评估模式为镜鉴[J].华北水利水电大学学报（社会科学版），2021，37（1）：16-23，30.

[16] 张文显.论司法责任制[J].中州学刊，2017（1）：39-49.

[17] 卡多佐.司法过程的性质[M].苏力，译.北京：商务印书馆，2019：5.

Disclosure of Supervision Information and Its Perfection

XU Ke （School of Administrative Law， Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， Chongqing， China）

Abstract： Supervision information is the carrier of supervision power execution， its disclosure being the all-perspective， all-area， all-procedure externalization of supervision， the construction of a scientific and reasonable mechanism for such disclosure abiding by the rule of law safeguarding the re-supervision of supervision. Disclosure of supervision information bears the public rights to be informed and supervision， and， loaded on the system of different level supervision committees institutionally founded upon Party regulations and state laws， it is a full demonstration of the legal property of this system thus requiring directions of specialized legislation. Disclosure range is to be demarcated， voluntary disclosure means to be perfected， disclosure upon appealing mechanism to be constructed with the construction of a supervision mechanism for such disclosure and remedies for the operative qualities of this mechanism.

Key words： disclosure mechanism for supervision information; discipline inspection laws and regulation; information disclosure; rule of law for discipline inspection

① 所謂“三驾马车”，是指由纪委为主导、检察院为保障、政府监察机关为补充的三轨并行、相对独立、分工协作的腐败治理模式;所谓“一马当先”，是指经由资源整合，打破现有的宪制结构，形成“一府一委两院”的宪制结构，构建全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。

① 公共信息一般特指公权力运作中以一定方式记录和保存的信息，公共信息权可以分为信息所有权和信息使用权。

① “自上而下”的监察法典化路径指的是对于监察领域中关键性和重要性事项采用狭义法律的形式进行规定，最后形成体系科学、内容完备的法典化形式;“自下而上”的法规探索化路径指的是对于监察领域中关键性和重要性问题先采用监察法规的形式予以规定，待理论和实践探索成熟后，再用法律的形式予以规范。

② 所谓“监察法规范体系”，指的是以宪法中监察权的形成性规范为核心，以《监察法》为基础性和纲领性法律，以全国人大及其常委会制定的其他监察相关法律为配套，以国家监察委员会制定的监察法规为骨干，以涉及监察权运行的其他法律法规及党内法规为补充的统一协调的法规范体系。

① 如果我们将《监察法实施条例》视为综合性监察法规，未来针对《监察法》中某一项制度进行细化规定的监察法规，可称其为“单行性监察法规”。

① 《国家监察委员会特约监察员工作办法》第九条规定：“特约监察员履行对纪检监察机关及其工作人员履行职责情况进行监督，提出加强和改进纪检监察工作的意见、建议的职责。”

收稿日期： 2021-10-23

基金项目： 西南政法大学行政法学院阐释党的十九届四中全会精神专项课题（XZZX-2019171）

作者简介： 许柯（1997— ），男，山西朔州人，西南政法大学行政法学院硕士研究生。