整体主义视角下监察权的规范基础与拓展路径

摘   要：纪检监察合署办公共同构筑起反腐败治理体系现代化的制度目标。在整体主义视角下，监察权的规范表达既要体现党在反腐败领域的领导地位，又要借助国家权力体系阐释监察权的功能定位。监察权具有政治权威性和法律权威性，在连通党纪国法中发挥着党内监督与国家监督一体化的调整功能、权力监督制约的规范功能、扭转政治生态的保障功能以及净化公权力行使环境的惩戒功能。在新的历史起点持续深化国家监察体制改革，应坚持以党领导下的国家监察改革目标为逻辑起点，不断优化监察权运行的体制机制，提升监察权运行的法治化水平，健全监察权与党和国家监督体系的融合，推动监察权在国家治理现代化中的功能拓展。

关键词：监察权;监察制度;党内监督;国家监察

中图分类号：D262.6                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2022）02-0055-08

党的十九届四中全会提出：“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。”[1]改革开放的开拓者邓小平指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[2]2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》（以下简称《宪法修正案》），为2018年3月20日第十三届全国人大一次会议表决通过的《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）提供了宪法依据，通过修宪确立了以宪法制度统合下立法权、司法权、行政权、监察权的权力配合、制约新格局[3]，推动了国家监察制度向法治化迈进[4]。随后，《中华人民共和国监察官法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《条例》）《监察机关监督执法工作规定》等一系列法律法规和党内法规的出台，从制度层面加强了对监察权权限和运行程序的规范，不断对国家监察体制机制作出调适，优化反腐败权力配置，实现了党内监督和国家监察的有机统一，促进了国家监察制度优势向治理效能转化。

习近平在主持中央政治局第十一次集体学习时强调，在新的起点上“推动党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督有效贯通，把权力置于严密监督之下”[5]。习近平关于权力监督的重大论述为新时代党和国家监督体系的完善指明了方向。深化国家监察体制改革与完善党和国家监督体系是相辅相成、紧密结合的，推进党纪国法衔接协调、权力反腐与权利反腐良性互动，指向“不敢腐、不能腐”的制度震慑，增强“不想腐”的思想自觉。监察权作为监察制度的基础性权能，在根本属性上表现为政治权威性和法律权威性的有机统一;在基本功能上表现为监督、调查、处置三种职责形态;在具体执行中表现为党纪监督、行政监察、职务犯罪调查有机融合的“四种形态”;在体系上表现为“集中统一，权威高效”的整体指引。[6]国家监察体制改革以来，监察权在党的治理（作风、党纪等）、国家治理（法治反腐等）中发挥着前所未有的功效。随着国家监察体制改革的持续深化，进一步阐明监察权的基本立场和基本功能，有助于提升中国特色社会主义监察制度优势转化为治理效能，对健全党和国家监督体系具有重要意义。

一、基本立场：监察权规范的前提条件

规范作为一种规则系统，是对行为主体具有指引和评价的行为标准的总和。对监察权的规范阐释应当坚持“整体主义”[7]的基本立场和路径，即无论是政策、原则还是规则，都对行为具有约束力。监察权在具有中国特色的监督体系中表达鲜明的政治权威性和法律权威性，两者并行不悖。政治权威性体现党对监察权的绝对领导地位，法律权威性体现监察权运行必须受制于法治规范及人大制度下权力的监督与制约。

（一） 政治权威性

1.坚持中国共产党领导是根本保障。中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势。党的十九大报告中强调“健全党和国家监督体系”，实现“统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”，其核心要义是“党统一指挥”，这是中国特色社会主义制度70多年实践优势的彰显，即中国共产党领导中国人民实现了从站起来、富起来到强起来的伟大历程，同样也是构建国家监察制度的正当性基础。中国共产党自成立以来就高度重视党风廉政建设和反腐败斗争，始终代表最广大人民根本利益，党的初心使命就是为中华民族谋复兴，为中国人民谋幸福。2018年，《宪法修正案》将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征”写入总纲，实现了“党政军民学，东西南北中，党是领导一切”的政治话语向法律话语的转化。通过修宪赋予各级监察机关行使国家监察的主体职能。《监察法》第2条规定：“坚持中国共产党对国家监察工作的领导……构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。”《条例》在总则中也开宗明义地指出：“坚持中国共产党对监察工作的全面领导”，并进一步明确“要把党的领导贯彻到监察工作的各方面和全过程”。因此，坚持党的领导是党内监督之根本，以党内监督带动国家监察并不断完善监督体系，协调党政关系，增强协作合力，才能实现政治清廉、国家良法善治、社会安定有序。

根据中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》的决策部署，国家监察机关与党的纪律检查机关采取合署办公模式，简称“纪检监察机关”，既是执纪机关，又是执法机关，履行监督执纪问责和监督调查处置的双重职责，实行一套工作机构，两个机关名称，合署办公的根本目的是要强化党对反腐败工作的集中统一领导，实现国家反腐败目标。从纪检机关与监察机关两者的属性和依据上看，党的纪律检查机关是经《中国共产党章程》（以下简称《党章》）确立的党内监督专责机关，国家监察机关是经《中華人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）确立的行使国家监察职能的专责机关。因此，纪律检查机关与国家监察机关合署办公共同构筑起党内监督和国家监察的“防线”，增强党对反腐败工作的领导，实现党的领导与合署办公模式下监察权运行全过程的紧密结合。

改革后，纪检监察制度优势转化为治理效能明显，主要有以下几个表现：一是在党的全面领导下，体现出党管干部和党组在国家机构中的领导与决策作用，这也是党在国家机构和权力运行中进行领导的基本方式。因此，监察机关代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行“全覆盖、零死角”的监督，既调查职务违法行为，又调查职务犯罪行为。这也契合我国“广义政府”的范畴下国家机关（含执政党）权力行使的实践。[8]从总体位阶上看，监察权按照依托纪检、拓展监察、衔接司法的三维层次展开，指向整体上做“加法”、局部上做“减法”的“集中统一，权威高效”的国家监察系统与优化反腐败资源配置的目标。二是纪检监察合署办公是纪严于法、纪在法前的监督逻辑位阶的体现。改革前，同体监督效能较弱，“好同志”和“阶下囚”之間存在监督管理的“真空”，导致党和国家纵向治理存在“应然到实然”的缝隙。检察机关实施法律监督职能，主要通过查办国家工作人员职务犯罪案件加以实现。改革后，扭转了原行政监察的对象仅为行政机关中的工作人员，构筑起“集中统一，权威高效”的党政一体治理体系。

2.坚持执纪执法一体化是内在要求。国家监察体制改革不仅是将监督权进行转移和重新配置，还牵涉到各项权力整合后所发挥的联合效应。反腐败成效关系到政治生态和人心向背的重大政治问题，而政治生态又直接影响到法律的实施和政治治理的效能，决定着人民对公职人员廉洁从政从业良好形象的认同与信任。世界上多数国家都认为，“一旦出任公职以后，政府官员就应比一般老百姓承担更大的社会责任和道德义务，因此其公然违反社会道德的行为也属于腐败范畴”[9]10。党的十八大以来，党中央高度重视、强力推进正风肃纪、反腐倡廉，通过抓党员、干部作风建设，反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等突出问题，滥用权力、贪污受贿、腐化堕落、违法乱纪等现象着手，坚定不移转变作风，坚定不移反对腐败，切实做到踏石留印、抓铁有痕，不断以反腐倡廉的新进展、新成效取信于民，确保党和国家兴旺发达、长治久安。”[10]同时，《监察法》第11条第1款规定：“对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守进行监督检查。”可见，对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守进行监督检查，既是监察机关主动监察的法律职责，也是一项基本的政治工作。

“良法产生美德，美德产生良法”[11]38。纪检监察机关合署办公行使的纪检监察权是良好政治生态形成的内生动力。例如在日本、新加坡早期腐败案件中，一般都存在党、政、财“三位一体”的政治结构。[9]147-1562021年6月28日，在庆祝中国共产党成立100周年活动新闻中心举办的第二场新闻发布会上，中央纪委副书记、国家监委副主任肖培指出，从2012年12月到2021年5月，纪检监察机关共立案审查调查省部级以上领导干部392人。他们的贪腐行为既削弱了党和政府的公信力，破坏了某个区域甚至全国范围的政治生态，也破坏了社会主义市场经济环境和公平竞争的营商环境。传统分散查办公职人员职务犯罪的模式已经难以应对，需要“借助政治权威”[11]294形成一体化合力。国家监察体制改革正是为了破解这一难题，通过纪检监察机关合署办公形成具有政治权威和法律权威的反腐败专责机关，使党内监督、国家监察和其他监督有机衔接的制度优势充分释放。因此，监察权在执纪执法一体化中充分体现了政治权威和法律权威，即政治权威是根本，法律权威是保障，二者缺一不可，有机统一。

（二）法律权威性

1.全面性与纪法贯通性。国家监察体制改革旨在构建多功能一体化的监察权，实现原党纪监督权、行政监察权、检察监督权三项权能的有效整合，构建“集中统一，权威高效”的监察制度。一是监察对象依法全面覆盖。《监察法》第3条规定，监察机关“依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察”，改变了行政监察“监察对象失之过窄，权力监督存在盲区”[12]的弊端。改革后，监察范围更加广泛，有效破解了原来部门相对分散、对监督主体存在“漏监”的现象，覆盖了从党政机关至一切依法行使公权力的人员。二是调查措施依法全面覆盖。《监察法》赋予监察机关在行使调查权中采取“谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置”等调查措施，这一系列措施几乎涵盖了《刑事诉讼法》中有关侦查强制措施的规定，充分体现监察权运行中权责对等的原则。三是监察职能依法全面覆盖。《监察法》第11条规定依法赋予了监察机关行使监督、调查、处置的职能。监察机关监督职责相较于调查和处置两项职能更广泛且居于首要地位[13]，例如从谈话提醒、批评教育至留置等履行方式均有体现。因此，开展调查、得到调查结论、形成处置意见或建议都是为最终的监督提供有力支撑。纪检监察合署办公，有赖于党内监督与国家监察具有高度一致性，表现党和国家监督体系的“一体两面”。监察权制度设计的初衷是既注重党内监督的权威性、多元性，又注重调查、处置阶段的高效性及法律程序性规制。

2.独立性与异体权威性。独立性是一项国家权力发挥作用的重要前提。《宪法修正案》规定：“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”由此可见，监察权的独立性表现为监察权在运行的整个过程中不受来自立法权、行政权、司法权以及社会团体和个人的不当干涉，而保持的一种相对独立的半封闭状态，可通过合法途径对监察权运行的事前、事中、事后进行必要的干预。[14]改革后，监察权的独立性优势体现在两个方面：一是监察机关独立于“一府两院”，其由人大任命，对人大负责，受人大监督。监察权保持宪法制度安排下的独立性，才能最大限度地抵制国家权力（实践中主要是规制行政权及其他依法赋予的国家公权力）的恣意侵扰，这也是监察权独立运行的前提条件和根本保障。但监察机关自身须设定恪守权限，体现在人大制度下权力制约与监督，以及《监察法》具体条文及法治价值的承载为指引。[15]二是监察权异体监察之职能。监察权的独立行使是实现权利与权力的价值平衡，也实现监察权与宪法制度下其他权力的平衡，构建党和国家监督体系的内在要求。[4]世界各国都根据自身发展赋予相应反腐败机构较为独立的反腐败特别调查权，如新加坡在1952年成立专门反贪机构——反贪调查局（简称“CPIB”），赋予其独立的案件调查权、逮捕权、搜查和扣押权、搜集腐败犯罪信息权等。[16]芬兰宪法第38条规定，独立的议会监察专员制定的《议会监察专员法》赋予监察专员自主、广泛的监督调查权。[17]北欧国家通过立法赋予监察专员独立于立法、行政、司法的监督权，主要职责是对行政机构和司法机构的监督。[18]这充分说明在这些清廉指数较高的国家中，他们均结合自身的文化制度赋予国家监督（监察）机构极高地位且具独立行使监督权的空间，以对抗被监督者的不当干扰。

二、功能拓展：监察权规范的目标定位

监察权的创制是功能性分权的产物，对解决中国的腐败问题具有重要意义。监察机关依法行使监察权包含三个层次的功能：一是依法对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。二是依法对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。三是对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责等，以实现对所有行使公权力的公职人员勤政、廉政监督的全面覆盖。从监察制度的体系上看，监察权涵括调整功能、规范功能、保障功能和惩戒功能。

（一）调整功能

监察体制改革是以“先地方試点、再国家统一立法”的形式展开，通过创新权力制约监督方式推动权力制约在国家治理现代化层面上的革新，其目的是要维护党中央权威、党纪国法的权威，巩固执政党地位，维护国家统一。此外，纪检监察合署办公既是对原有党的纪检机关和行政监察机关合署办公模式的继承，又是根据新时代的需要对国家权力监督模式进行的自主性调适与创造性重构。因此，纪检监察合署办公也是为了凸显监察机关政治属性，“这是‘党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一’政治原则的重要表征”[19]，也是“坚持党对一切工作的领导”前提下的各有分工、相互配合协作关系的具体化。纪检监察合署办公必须依赖于监察权的行使过程中党纪与国法的衔接协调，这是打通具有中国特色的监督模式的必由路径。目前，以原有党的纪律检查机关监督模式为基础，以国家监察体制改革为拓展方向，“形成了纪律监督、监察监督、巡视监督、派驻监督‘四个全覆盖’的权力监督格局”[20]。可以讲，党内监督与国家监察既独立又交叠，它们都是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分。在党和国家监督体系层面上两者互为一体，但又表现出各自的特性。在国家机构中引入党政体制，着力推动“一府一委两院”这一国家权力体系的变迁。

（二）规范功能

监察权的规范功能体现在对监察机关依法行权、监察机关与其他国家机关的配合制约以及监察机关自身的监督制约。改革后，党内法规对监察机关的影响将更为直接，甚至成为监察机关组织运行的重要依据。因此，监察机关的具体履职依据则包括党内法规和监察法律法规。党内监督与国家监察之间存在重合性、交叠性，需要通过国家立法赋予监察权的法定职责，明确监察权行使的范围和权限。通过监察法与其他法律规范之间的衔接协调，实现监察权在法规层面的规范性;通过党纪监督与国家监督的纪法衔接，实现监察权在链接党内法规和监察法律法规两个规范体系上的自洽周延和内在统一。另外，监察机关的设立是“事关全局的重大政治改革”，强化对各类公权力的制约与监督的同时，既要正向规范权力，也要反向约束权力。[21]因此，不仅要拓展和革新现有的监督制约其他国家机关依法行使职权的路径，而且要结合监察机关的特点创新监督制约形式。

（三）保障功能

监察权的设置是保证政令畅通，维护政治纪律，提高治理效能。监察权的保障功能在于独立的国家监督权力强化了国家机关的分权与制衡。一是监察权可以有效保障国家机关权力运行受到同等监督与制约，规范国家机关行使权力的边界及限度，特别是国家机关权力秩序的合法化，规范国家机关接受监督的常态化、制度化，构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制。二是监察权的运行需要符合权利保障的功能。监察权的规范运行必须确保监察权的行使符合法定程序，从而保障监察对象行为规范和权利无损。三是监察权的行使促进达到廉洁行权的目标。通过监察对象的全面覆盖，国家机关及其所管辖部门单位形成“敢抓敢管、严抓严管”的局面，促使国家的政治生态持续向好。四是监察权实现了党内法规到国家法律的全面覆盖。改革前，法律监督主要以采取强制剥夺公民的人身自由、政治权利、经济文化社会权利，严重者可以判处其有期徒刑、无期徒刑，甚至依法剥夺其生命等方式实现反腐败。改革后，《监察法》中“监察程序”专章从第35条至第49条的规定弥补了原党内监督与法律监督实质效力上的“缺漏”。在纪法援引依据上，初步形成了党内法规到国家法律法规的衔接;在纪法惩治手段上，形成了“红脸出汗”到严重违纪、严重违法犯罪的衔接。因此，监察权作为一种新型国家权力，具有整合“三权”后的保障功能，依据党内纪律与国家法律法规的有效衔接，为反腐败斗争目标的最终实现提供基本保障。

（四）惩戒功能

依法行使国家权力的公职人员，具有对宪法和对人民忠诚的法定义务。在任何一个国家，对掌握国家权力的公职人员行使公权力都作出严格的规范，一旦其背离公职人员规范行为模式，就有可能会导致腐败的发生。设置监察权的目的是“惩前毖后，治病救人”，通过监察权惩戒功能的发挥，净化国家公权力行使环境。一是宏观惩戒功能。惩治腐败、防止权力行使异化，是现代监察制度产生的动因。通过国家监察制度的创设，形成权力监督制约，以最快的速度扭转受损的政治生态，推动公权力转向善治。二是微观惩戒功能。微观惩戒功能主要是监察权针对某个公职人员行使公权力行为的监督。《监察法》第11条第1款是对公职人员事前的监督，对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查，通过谈话、前期检查可以约束公职人员正确履职，发现问题苗头及时处置、纠正偏差、抓早抓小、防微杜渐，确保公职人员具备良好的履职能力。《监察法》第11条第2款、第3款都属于事后监督，通过开展监察调查，提出监察建议等措施，防止腐败现象的进一步蔓延。《监察法》第45条是在处置结果中贯彻“惩戒与教育相结合”等原则。可见，监察权既注重事前抓早抓小的防范，也注重惩治与教育相结合，体现其“抓早抓小、防微杜渐”的功能。

三、法治指引：监察权规范运行的完善路径

深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央领导进行的事关全局的重大政治体制改革。随着国家监察体制改革的不断深化，监察权在国家监察制度中的基本定位愈加明晰，坚持监察权的政治权威性和法律权威性，加强党对纪检监察一体化运行的领导，通过监察实践的“先行先试”，将好的经验、做法上升为国家法律，形成党内法规与国家法律的衔接协调，推进党和国家监督体系、国家监察体系向“集中统一，权威高效”拓展。

（一）推动党对监察权运行全面领导的法治化

国家监察体制改革的制度化、法治化最核心的问题是要考虑到党对国家生活和社会生活进行政治领导的现实，推动监察权规范运行，实际上就是要与中国特色社会主义政治制度与政治实践相契合。党的十八大以来，为适应国家治理现代化和全面依法治国的现实需要，中国共产党人以“刮骨疗毒”的责任担当推动了国家监察体制改革。从国家宪法制度权力结构变迁的视角来看，国家监察体制改革的核心是通过党领导下创制监察权，以优化国家政治权力配置和完善权力监督体系，把权力关进制度的笼子里。一是监察体制改革是党领导下的国家政治体制的重大改革与创新，是党执政和治国理政的具体形式。在纪检监察合署办公、监察机关集中决策与一体化运行体制机制的模式下，坚持党的领导为完善监察制度指明政治方向。二是将监察权双重领导体制法治化，根据《条例》规定，监察权受到同级党委和上级监察机关的双重领导，推动将党的主张通过法定程序转化为国家意志，转化为监督调查的具体工作。三是强化监察权运行中的民主集中制度。从监察权限到监察程序，推动监察法律法规与党内法规的衔接协调，使党的领导在反腐败的具体实践中得到充分展现。因此，应当以监察权衔接党和国家为逻辑起点，运用法治思维和法治方式将“从严治党、依法治国、人民主权”与监察体制改革深化目标相结合，形成“集中统一，权威高效”的监察制度。

（二）增强监察权对公权力和公职人员全覆盖的有效性

国家监察体制改革持续深化，需要进一步细化监察权对全面覆盖的实效性。一是要进一步明确监察权行使对象的外延，明确监察全面覆盖对象的范围和边界，避免监察权过度延伸，减损其他国家权力的独立空间和结构功能定位，例如监察权与审判权之间的界限。二是完善监察管辖制度，确保职务违法犯罪行为受到依法查处。监察管辖按照管理权限和属地管辖相结合的原则，实行分级负责，因此需要进一步明确监察机关与其他机关重叠管辖案件的范围，明确分工协作机制，实现职务违法犯罪调查的全面覆盖，在“主次”协作中有效惩治腐败。三是健全派驻监察制度，为监察权的延伸明确权责边界，为有效全面覆盖提供法治保障。要对监察权向各类组织和基层延伸中具体领域不同延伸情形加以明确，形成派驻监察机构与所派驻监察机关、派驻监察机构与所在单位、派驻监察机构执纪与具体管辖监察机关执法的协商管辖、情况通报等制度的完善，推动实现有形覆盖向有效覆盖转变。

（三）推动监察权在规范化法治化轨道上运行

1. 明确监察机关的职责和权限。监察权作为一项国家权力，应当坚持职权法定原则，进一步明确监察权的职责边界和监察措施使用规范，是确保监察权权威性的重要前提条件。一是完善监察权监督内容和方式。针对监察权的复合性特点，将监察权运行中的政治监督融入到日常监督和监察权运行全过程，充分发挥监察权的保障功能。二是明确监察权调查职权的范围。《刑法修正案（十一）》出台后，监察机关管辖的职务犯罪罪名增加至101个，包括监察机关单独管辖的罪名以及与检察机关、公安机关共同管辖的罪名，需要进一步对共同管辖罪名的相关管辖规则加以明晰，保证监察机关管辖、监察权职责和权限明确。三是健全监察权措施的规范化。监察措施是监察权得以运行的具体执行方式，加强对监察权运行中监督执法调查规范化建设，明确监察权运行的法定范围、程序和措施期限等，确保监察机关正确实施监察权，采取监察措施得当、合法合规。四是构建监察证据规则体系。职务违法和职务犯罪证据标准是衔接刑事司法的重要单元，严格的证据标准可以规范监察权的运行，更有利于高效衔接刑事审判，树立监察权运行中的权威性和规范性。

2. 明确监察权运行中的法律程序规制。严格按照法律程序规范公权力的运行是现代法治的基本原则。规范监察权运行需要以构建完备的监察程序作为保障。一是规范监察权运行的领导程序。《监察法》第10条规定：“上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。”《监察法》第53条规定：“各级人民代表大会及其常委会通过听取和审议专项工作报告;组织执法检查（第2款）;提出询问和质询案（第3款）三种形式对本级监察机关进行监督。”可以概括为“负责制+监督制”[22]，即本级人民代表大会及其常委会负责监督本级监察机关政治、业务等方面的大方向。上级监察机关负责领导监督下级监察机关具体工作开展的具体监督。笔者认为，可以适当增加人民代表大会及其常委会中“监察与司法委员会”的监察审查职权，改变人大及常委会非特定、抽象化监督的局面，强化对监察机关再监督的力度和实效。二是建立健全监察一体化制度。《监察法》第10条、第42条、第49条以及《条例》第10条、第11条对上下级监察机关的领导体制、請示报告制度等作出了较为详尽的规定，但从目前的监察权运行迹象看“上命下从”的问题未得到解决[23]。《监察法》第3条、第8条、第9条、第53条至第61条等规定了监察权运行的“集体决策体制、上级决定体制和内部监督制约体制”[22]。从《监察法》规定的文本来看，应当在立法及释义中明晰上下监察机关之间的领导权、监督权及决策权，逐步形成并完善权力清单制度。

（四）健全监察权与党和国家监督体系的融合

《监察法》总则第1条就开宗明义地规定国家监察体制改革是为了“推进国家治理体系和治理能力现代化”。监察机关的创立是“腐败治理‘中国模式’在完善与发展中实现由传统转向现代、由治标转向治本、由被动转为主动、由分散走向整合的一项重大体制与机制创新”[24]。通过党中央的顶层设计，扭转了“二元化”、治理权与治理机构“多元化”“区隔化”的模式[25]，助推党和国家监督体系下监察权一体化功能的发挥。

1.坚持监察权在党和国家监督体系中的基本定位。《监察法》总则第2条规定：“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”，确保反腐败斗争领导权牢牢掌握在党的手中。因此，明确监察权在腐败治理中的政治与法律双重定位，通过国家监察立法、制定或修订相关法律，将党内法规、国家法律及党内法规与国家法律融合三个维度细化成具体条文并体现出党内法规与国家法律的统一性，切不可将政治权威性与法律权威性混为一谈，也不可将两者进行绝对地孤立。

2.推动监察权在党和国家监督体系中的目标优化。《宪法》第七节“监察委员会”第123条、《监察法》总纲第3条将各级监察机关定位为“各级监察委员会是国家监察机关”“依法行使国家监察职能的专责机关”，将监察机关行使权力的范围划定在“所有行使公权力的公职人员”，将监察机关工作的内容分为：调查职务违法、调查职务犯罪以及开展廉政建设和反腐败工作。一是必须明确监察权权力行使对象的精准范围，“所有行使公权力的公职人员”的边界必须划定清晰，明晰监察权对监察对象与“涉案人员”的权力限度、清单及具体法治规制。二是监察权具备监督、调查、处置等职权配置，授权的权力边界必须厘清。监察权实际工作运行必须要“聚焦主业”，“定位准才能职责清”[26]，监察权的权力范围、职责职能、法定程序等要准确适当，确保其在监察机关中的定位必须围绕全面从严治党和反腐败工作展开。

在新的历史起点上深化国家监察体制改革，是贯彻党的十九大精神关于健全党和国家监督体系重要部署的内在要求。要坚持从整体主义立场观察和阐释监察权，以监察权为中心构建具有中国特色的国家监察理论和制度。在规范监察权的进路上，既要注重对监察权、监察制度等宏观理论问题的守正创新，又要注重运用法治思维和法治方式对监察领导体制、组织管理体制及制约监督机制的创新，还要注重对监察权运行机制中的理论与实践问题的提炼及创新。通过坚持党领导下的监察权的具体实践，推动以监察权为中心的监察理论的进一步生成，推动党领导下监察权的制度优势向治理效能转化，为新时代健全党和国家监督体系、推进全面从严治党、全面依法治国提供系统的制度保障。

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Normative Foundation and Expansion Path for Supervisory Power Regulation from the Holism Perspective

HUANG Xin1，2（1.School of Marxism，Chongqing Technology and Business University，Chongqing 400000，Chongqing，China;2.School of Administrative Law， Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， Chongqing， China）

Abstract： The joint duty execution of discipline inspection committees and supervision offices has established the institutional modernization goal for anti-corruption efforts. Based on the perspective of holism， the standard expression of supervisory power must not only reflect the political status of the Party in the field of anti-corruption， but also explain the functional positioning of supervisory power with the aid of the state power system. The power of supervision is politically and legally authoritative， in linking Party discipline and state law， playing the role of adjusting the integration of internal Party supervision and state supervision， the standard function of power supervision and restriction， the guaranteeing function of reversing the political ecology， and the disciplinary function of purifying the environment for exercising public power. To continue to deepen the reform of national supervision system at a new historical starting point， we should adhere to the goal of national supervision reform under the leadership of the Party as the logical starting point to continuously optimize the system and mechanism for the execution of supervision power， improve the level of rule of law， improve the integration of supervision power and Party and state supervision to promote the expansion of supervisory power in the modernization of national governance.

Key words： supervisory power; supervisory system; inner-Party supervision; national supervision

收稿日期： 2021-07-13

基金項目： 司法部国家法治与法学理论研究重点课题 （17SFB1002）;西南政法大学行政法学院阐释党的十九届四中全会精神专项课题 （XZZX-2019149）

作者简介： 黄鑫（1987— ），男，四川资阳人，重庆工商大学马克思主义学院讲师，西南政法大学行政法学院博士研究生，部门宪法研究中心研究员。