非国有股东治理与国有企业改革——基于委托代理理论的视角

李小妍

（四川大学经济学院，四川 成都 610041）

一、引言

1.背景

国有企业如中流砥柱般屹立于中国社会主义市场经济中，承担着保护国家经济命脉的重大责任和义务，但在这样的角色和使命前，也不免遭遇着民营企业未曾面对的困难。从上世纪90年代开始，国有企业改革从探索、到创新、到推进的三阶段道路已走过了近三十年。

2013年，中共十八届三中全会中，推动了国有企业改革的重大突破，混合所有制改革的地位一步步被强调，被重视，“国有资本投资项目允许非国有资本参股”，“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合”等要求开始着力改变国有资本一股独大的局面。2015年又提出要鼓励非国有资本投资主体通过多种方式入股和参与企业的经营管理，进一步强调了非国有投资主体存在的重要性和权益的合理性。2020年《国企三年行动方案》出炉，指出“鼓励国有控股的上市公司引进持股占5%甚至5%以上的战略投资者进来”，更强调了其应作为积极股东主动参与治理。以上国有企业改革历程，均透露了非国有股东这一信号，包括其参股入股和参与企业的日常决策和经营，非国有股东以较高质量的资本入股，在混合所有制改革中占有一席之地，是提高国有企业竞争力，推进国有企业经营体制市场化的重要路径。

非国有股东入股、持股比例的变化只是一方面，如何在企业内部争得话语权，影响到企业治理，让企业运营更有效率，才是引入非国有资本的目的，才是混合所有制改革中所希望的“取长补短、共同发展”题中应有之义。因而非国有股东通过委派高管（上市公司高管广义上包括：公司董事、高级管理人员、监事，下同。）参与企业治理并对国有企业高管的经营决策加强监督，从而提升决策和治理效率，维护自身权益，维护国有企业的长远发展，这是当前参与混改的国有企业改善内部治理结构的常用方式。据CSMAR数据库显示，2009年～2018年间，除按照股份要求数量委派董事之外，还出现了超额委派董事的现象，最大的超额委派比例甚至达到82%。

委托代理问题被视作现代公司治理的逻辑起点，在国有企业改革中也不容忽视，非国有股东作为国有企业中除国有股东之外的另一方重要委托人，对于缓和委托代理难题，作用效果明显。本文基于新制度经济学的委托代理理论视角，来探讨非国有股东治理在国有企业改革中的推动效力。

2.相关文献综述

早在1995年，便有学者指出了国有企业因其特殊地位和身份而存在的“所有者缺位”、“内部人控制”等委托代理问题（钱颖一，1995；吴友良，1995）。其中所有者缺位体现出了产权不明晰的弊端，国有产权的所有者应该如何界定，国有资本最终应该由谁来负责，周其仁将公有制企业的经济资源比作公有过道，以法权和事实的产权不相一致来解释公有制企业的性质（周其仁，2000）。而后出现的国资委解决了“九龙治水”的问题，但身为国务院直接授权的政府机构仍存在许多弊端，李炳堃基于委托代理理论指出，国有资本投资运营公司的出现很好的缓解了“所有者缺位”问题，避免了国资委“领跑员”和“运动员”双重身份的压力，增加了委托代理层级，国有资本的委托人亦可借助非公有资本的委托人对于混合所有制企业代理人加强监督，同时缓解“内部人控制”的问题（李炳堃，2017）；面对国有企业中股权高度集中的现象，冯根福提出了双重委托代理理论，构建了一个新的分析框架，解释了国有企业中存在的高代理成本问题（冯根福，2004）。

国有企业改革以混合所有制改革为重点，除建立国有资本投资运营公司外，亦强调了引入非国有资本的重要性。郝云宏、汪茜（2015）通过具体的案例研究，分析了拥有不同控制权的股东之间的制衡关系，并强调这种争夺不会造成矛盾，影响彼此工作，而是符合效率和适度原则，突出了股权制衡下非国有股东的治理作用；股权制衡是通过非国有股东委派董事的方式提升公司绩效的，中介效应明显（谢海洋，2018）。同时，刘汉民（2018）通过实证检验指出，相比股权结构，董事会结构对企业绩效的影响更大，此后众多学者基于非国有股东委派董事或董监高数据，对非国有股东治理助力国有企业改革发展做了充分的实证研究。冯璐（2021）认为董事会内来自不同投资主体的董事之间“取长补短”，使得企业发扬各自优势，传播各自特色，增加了国有企业的创新产出和长期竞争力；马连福（2021）基于双元创新的角度，指出其对开发式创新的促进作用更为显著；汤泰喆（2020）研究指出非国有股东通过委派董事，切实参与公司治理能够缓解委托代理问题，减少集团审计，从而降低国有企业审计投入和审计风险；马新啸（2021）则从税收规避的角度探讨了非国有股东治理的引入对于国有企业进行有效合理避税，提升税收贡献具有显著作用；黄琼宇（2021）、冯慧群（2021）都从企业会计信息的角度研究了非国有股东委派董事甚至超额委派董事对于企业会计的重要作用。

对于非国有股东通过委派高管参与治理的实证研究势如破竹，不论是企业宏观发展绩效和能力层面，还是微观的企业信息层面，学者们都进行了检验。本文在以往研究的基础上，抛开数据检验的支持，从委托代理理论的层面梳理非国有股东治理在国有企业中发挥作用的路径和方式，理清其中多级复杂的委托代理关系，在混合所有制改革如火如荼的背景下，丰富有关非国有股东治理的理论研究。

二、委托代理理论的简介

1937年，科斯在文章《企业的性质》一文中，一改新古典中对企业的设定，而是将企业视为价格机制的替代物，因为有着比市场交易更低的成本而存在。这一论述打破了长期以来对企业理解的桎梏，开创了新制度经济学这一新的经济学分支。继科斯之后的新制度经济学家围绕企业的性质、边界、以及企业治理等问题展开了深入研究，取得了众多颇有影响力的研究成果。其中在企业的治理中，一个关键的难题就是如何解决企业中的委托代理问题。

委托代理理论是现代企业理论的重要构成部分，主要研究所有权和控制权分离的现代公司中，经济主体在信息不对称困境下如何进行激励和约束。伯利和米恩斯因注意到企业所有者和经营者同为一方的形式存在弊端，而随着股份制公司的出现，公司股权所有者逐渐将日常管理经营的权利移交给没有股份的人，由此他们提出了委托代理理论来解释这一现象，倡导所有权和控制权分离。

但同时，两权分离既是公司治理形式的一种进步，同时也带来了难以避免的弊端。企业所有者——股东将经营治理的权力下放给管理层，便形成了明显的委托代理关系，双方通过签订合理契约进行约束，激励代理人按照委托人意愿开展经营活动，监督其努力工作程度，提升企业价值和绩效，扩大股东收益。但是契约不是毫无纰漏的，双方之间存在着严重的信息不对称情况，当代理人私人利益与委托人或者企业整体利益相悖时，便会作出利己行为，而损害委托人利益，这就是存在于公司治理中的委托代理问题，自出现以来，便引起了企业所有者的反思和学者的重视。

三、非国有股东治理对国有企业改革影响的理论分析

1.细化国有企业内部的委托代理关系

依据冯根福所提出的双重委托代理理论，中小股东与其代理人之间的关系也是国有企业内部不可忽略的一个方面。由于持股比例较低，发言权较弱，长期以来，非国有股东无法在企业发展中收到可观回报，在国有股东为满足一系列政策任务的工作中，承受无法避免的损失。非国有股东急需在持股要求放宽的前提下，合理安排自己的代理人。

非国有股东入股份额提高，并通过向董事会委派董事，在工作决策中表达自己的利益诉求，甚至可以超越持股比例的限制超额委派董事会成员。除董事外，战略投资者也可以委派高级管理人员，参与日常经营；委派监事，监督审议公司治理行为，均为这层代理关系提供了一定的保障。

国有企业存在的基本的委托代理关系如图1所示。

图1 基本委托代理关系

国有资产是属于国家和全体人民的，国资委作为政府部门成立之初承担着股东的责任，代理国家和人民来行使权利，混改后又开展了国有资本投资运营公司的试点来扮演国有股东角色，成为国资委的代理人（李炳堃，2017），引进战略投资者后，其与国有股东又分别委托董事，参与到企业的经营决策中。由此，在两类股东和董事会之间，形成了两路委托代理关系。以中国联通为例，其实际控制人仍然是国资委，董事会成员里，9名非独立董事中，有4位是加入的战略投资者，分别来自百度、阿里巴巴、腾讯以及中国人寿，联通集团持股比例下降到36.8%。（数据来源：东方财富网）。股权结构的变动刷新了国有企业的治理方式，非国有股东的地位已提升至足以影响到公司治理，而通过委派董事，又进一步细化了委托代理关系，使得非国有股东有路可走，有发言的平台，能够真正选择培养代表自身利益的代理人，免受国有股东的侵占和损害。

2.形成更有效的制约与监督

引入非国有股东主要从两种途径改进了公司治理的方式和效果，一是制约国有股东行为，二是对管理层加强监督和激励。

（1）制约国有股东的行为，降低代理成本

虽然国有企业身份和地位特殊，一定程度上为保证国民经济的稳定和安全而存在，不应一味追逐经济利润，但是作为企业而言，这一态度不仅损害了企业本身发展的可持续性，也使中小股东受损，缺少信心为国有企业注入更多资金，给国家财政也带来压力。原来的国有独资或者国有控股企业，便承受着来自政府机构的行政要求和国有股东的政绩压力，为完成一系列政策目标而忽视企业经营效率。周其仁（2000）指出，在未市场化改革之前，已有研究表明公有制企业的目的并不追逐利润，而是完成国家的计划任务。国有企业面临的政府干预明显，为完成纳税任务而首当其冲，承担起沉重的税负压力，国资委领导人员知识水平与能力的局限导致企业缺少长远有效规划，对创新研发等方面的活动了解不够，激励不足，投资活动也更偏好于获取短期利润，同时又可以享受来自政府的庇护和补贴，预算软约束现象不可避免。这些行为都极大影响了整个企业的绩效和价值，制约国有企业资产的保值增值，作为一方代理人，国有股东没有高效的利用整合国家资源，为国家和人民带来了隐形的利益损失，形成了较高的代理成本。

非国有股东以合理的股份加入到企业中来，不仅进一步解决了所有者缺位的问题，更在保证国有股东仍然掌握最终控制权的基础上，形成一定程度的股权制衡，股东之间相互监督。非国有股东作为逐利的经济人，不会放任政府层面影响企业行为，而是以积极的态度，改善国有企业活力不足的现象，创新经营模式，增加经营渠道，拓展经营范围，让企业更深入地参与到市场竞争中去，增强绝对实力，提升绩效和价值，创收创税，进一步发掘其发展潜力，让国有企业从安于现状的“中年人”转变成活力四射的“青年”，提升国有企业在市场上的竞争力，不再过度依赖政府庇护而成长。

非国有股东地位的提高，参与治理后发言权的扩大，有利于抑制政府干预，能够缓解原来由国有股东一手操控造成的高代理成本的问题。虽没有义务和责任为国家和人民管理国有资源，但从某种程度上来看，非国有股东作为“代理人”，与其委托人在利益诉求上保持了一致性。

（2）加强对管理层的监督与激励，推动市场化

建立良好委托代理关系的重要一点在于形成有效契约，而契约的有效性在于是否能够进行高效监督、激励和约束。国有企业曾受困于产权不明晰的境地，导致了即使股权高度集中，也无法避免管理层掌控企业的局面，其中原因就是在近乎“无主”的情况下，对管理层的监督有限，对其行为约束不足。

从最初的“九龙治水”到国资委的全权负责，虽有了实质性的改善，仍不免桎梏。多权独揽下，工作琐碎而繁杂，力不从心，同时又要监督企业内部管理层，力度和范围都不够，难免纰漏甚多。同时，由于国有企业管理层背后的行政身份，腐败贪污时有发生；董事会成员自然依照既得利益者的想法进行经营决策，导致决策走偏；高管的薪酬契约不完善，造成了某些高管薪不配职的现象，行政手段强制约束效果不佳，这对于企业发展来说又是一笔高额成本。在市场经济下，国有企业作为一类市场主体，单纯靠政府力量进行制约、监督和激励，是低效且昂贵的，这也是国有股东和企业管理层之间委托代理问题难解的原因。

而借助市场手段，引入竞争性非国有主体，追求资源配置最大化，是对原来有所懈怠的管理层的一大冲击。董事会中加入非国有股东的代理人，为其表达诉求的同时，可以有效制约其他董事成员的决策行为；在高级管理人员中委派代表，监督高层决策执行情况；监事会成员更能发挥其应有作用，不再受制于国有股东的行政要求，积极主动对董事和高管及企业行为进行高效监督。

非国有股东治理的深入也为国有企业高管市场化选拔打下了基础。非国有资本一步步降低国有资本的垄断，将国有企业引入竞争性市场的领域中，改变原来的畸形治理模式。目前我国国有企业领导人可以分为组织任命，市场化选聘两种类型，其中市场化选聘又分为任期制与契约化管理的经理层、职业经理人。通过激烈竞争，以才量人，以能选人，避免国资委单方面委派的种种弊端和局限。由此也紧密了高管薪酬与契约的勾稽关系，建立系统的薪酬契约制度，增强管理层努力工作的激励。

制定契约，细化条款，努力使委托人和代理人的利益保持高度一致，是解决委托代理问题的关键。非国有股东治理的出现正是朝着这一方向前进，为股东了解企业运营情况及各方面重要信息提供必要渠道，降低信息不对称，使代理人察觉到来自各方的“监视”以及获得的工作激励而为委托人着想，为企业整体利益考虑。

四、完善国有股东治理，助力国有企业改革的政策建议

1.进一步优化董事会结构

目前，诸多国有上市公司以引入非国有单位的董事会成员作为特殊的企业治理方式。一般而言，非国有股东按照其持股份额相应委派董事，对于超额委派董事，则表明其在董事会的发言决策权已超出了自身所有股份需承担的责任。冯慧群研究表明只有超额委派董事才能够切实改善国有企业的会计信息质量，还能够进一步促进企业内外的信息传递，保持资本稳定，防范金融风险。这就着重强调了引入非国有股东的目的并不只是股权结构的改善，而是要让其实实在在地参与到企业治理中来，这项工作不可流于形式，甚至可以让非国有股东超额承担治理责任，充分表达自己的利益诉求，避免政府层面的行政压力，进行高效企业决策，做合格高质量代理人。

2.有的放矢推进国有企业混改

国有企业在扛起国计民生重担的同时，也承担了多项不同的职能，由此也划分了不同的企业类型。2015年将国有企业分为商业类和公益类两大类，前者按照商业化运作，推动股份制改革，引入竞争关系，参与多样的市场经济活动，而公益类则以人民生活和国家目标要求做导向，维护国民经济稳定。

商业类国有企业在混改中自然走在前头，尤其是处于竞争领域的企业，如建筑、科技、汽车等行业，需要加大改革力度，增强发展活力，充分挖掘潜力，使其成为积极活跃的市场竞争主体，追逐经济收益，推动其保值增值；对于处于关乎国家安全领域的企业，在追求利润的同时，要考核任务完成情况。而公益类企业需要依据具体情况，重点在于完成国家要求的目标任务，如电力、供水、道路交通等，要满足必须的社会效益，保证提供的产品与服务的质量和水平，保护人民的生活稳定与安全。同时也要学会利用非国有资本的力量，利用市场机制来提升工作效率。但要注意维持国有股东的绝对控制，防范国有资产的流失。

3.健全法制经济，引导多方监督

市场经济始终也是法制经济，法制的健全，为各项经济活动保驾护航。国有企业改革中引入非国有资本，要明晰产权，明确各方主体的义务和权利，给予非国有股东足够的尊重，提供产权交易的平台和有序交易的法律保障；行政机构担负起监察职责，保障各个参与者遵循市场规则，遵守法规，对阻碍市场中合理竞争的行径加大处罚和惩戒，保护公平良性的市场运行。在企业内部，包括董事会结构，监事会人员安排以及审计部门选聘和职责认定，也要依照相关法规进行，避免人员职位重叠、利益冲突和一系列“裙带”关系，保护企业中的监督约束体系。除企业内部加入非国有股东治理而强化监督激励之外，来自社会的监督也必不可少，包括媒体网络，证监会、外部审计以及巡视监督等，让国有企业在多方监督关注下，保持良性发展态势。

非国有股东治理的引入明确细化了国有企业内部的委托代理关系，降低了“一股独大”的高代理成本，强化监督和激励。本文基于委托代理理论对上述问题进行了阐述，并提出要继续优化国有企业董事会结构，切实分类推进国有企业改革，并健全法制，引导多方监督。