合作伙伴制与城市治理：理论、评价、启示

陶希东

[关键词] 城市治理;伙伴制;理论;评价;启示

据第七次人口普查数据，截至2020年底，中國常住人口城镇化率达到63.89%，中国社会已经进入以城市为主的“城市型社会”阶段，城市治理作为国家治理体系的重要组成部分，其治理能力对城市经济发展、公共安全、居民生活等方面发挥着越来越重要的功能和作用。同时，我国快速城市化也对城市治理提出了许多新挑战、新要求。在充分吸收借鉴国际城市合作伙伴制治理思想的基础上，发挥我国社会主义制度优越性，形成富有中国特色、时代特点的城市治理新方略，对进一步优化治理结构、提升治理能力具有重要的现实意义。

一、城市合作伙伴制治理的内涵

20世纪90年代以来，随着经济全球化、市场化、信息化的快速发展，世界各国政府都面临着财政压力、管理效率、民主化等方面的种种挑战，于是在西方发达国家掀起了一场旨在适应后工业社会和信息时代的“政府再造”运动，其指导思想就是“最好的政府，用市场机制与非政府组织合作等方式提供最大的公共服务”[1]。在此背景下，治理理论应运而生。与传统的以政府为主导、主要依靠强制力和权威、采用自上而下方式的管理相比，治理更强调的是一个由政府、非政府组织、市民社会共同组成的多元化权力主体和互动协作体系，其实质就是建立在市场原则、公共利益、共同认识、平等互利之上的互动合作，政府不再是实施社会公共管理的唯一权力中心，而与非政府组织、非营利组织、社区组织、公民自组织等第三部门是一种合作伙伴关系（public–private part⁃nership），通过建立各种各样的协商合作组织，让社会参与到政治的决策过程中，共同承担公共管理的职责，提供有效的公共服务。至此，公私合作伙伴或协作治理成为西方国家公共服务、环境治理、数字治理等多个领域的一种核心治理机制和研究议题[2-4]。

城市合作伙伴制最初产生于欧洲，如英国的城市复兴伙伴制计划、欧盟的地区伙伴制计划等，这是在中央政府不断减少对地方和城市政府财政援助，以及城市政府面临分权和政府形式更加多样化的趋势和背景下，主要由地方城市政府发起的，为实现城镇重振，有效解决城市住房、治安、环境等问题的一种治理手段。在西方城市治理研究中，瑞典学者英厄马尔·埃兰德认为，伙伴制是一个与政治网络相关的概念且具有更强烈的意识形态色彩。在运用伙伴制这一概念时，至少应该注意三个重要层面：创始过程、参与者之间的力量范围和平衡、所同意的共同课题的性质和范围。因此，在研究一个中央政府——欧盟或是联合国所提出的伙伴制项目的实施情况时，我们必须小心谨慎，在政策评估时不能过于相信公开申明的意愿[5]。一般而言，在欧美城市治理中，通常将伙伴制定义为“为重整一个特定区域而制定和监督一个共同的战略所结成的利益联盟”[6]27。这种联盟可能只是一种临时性的特别安排，或者是由若干单元参与的一种长期战略政策。

根据欧美城市治理经验，合作伙伴制主要包括两个层面的理论内涵。一方面，是指为了有效解决城市问题和实现城镇复兴，在城市公共政策的制定中，对城市政治权力进行再分配，鼓励市民参与公共领域和公共政策的制定过程，打破传统的公共与私有领域界限，使得单个城市政府与企业、基金会、学术研究机构、非政府组织、居民群体之间形成新型的合作伙伴关系，共同提供公共产品，提高公共服务效率，也是政府组织和非政府组织共同构成的开放互动系统和公众参与系统;另一方面，是指不同地域或城市之间，在政府、非政府领域构筑横向的多边的合作伙伴关系，实现区域资源的整合与共享，解决共同面临的重大区际问题和社会问题，减少矛盾，增加共识，并形成一种长期的区域化决策与管理新体制，其中也包括跨国界的全球伙伴制。

城市合作伙伴治理具有五个特征。第一，合作伙伴治理涉及两个或多个成员，而至少一方为公共机构，但那些极具自治性（如美国特别区政府）、市场化角色突出、准政府的公共成员，在合作伙伴治理中可以按照私人领域发挥功能。第二，在合作伙伴制治理中，每个参与者就是一个权力主体，也就是说，每个参与者都可以商讨自己的权益，而不是必须求助于一定的权力资源。第三，合作伙伴成员之间存在一种持久性的关系，存在一些连续性的相互作用，但这种持久性的相互关系主要来自外部多个成员谈判的结果。第四，每个参与方对维持合作伙伴制具有非常重要的作用，相互之间存在着物质和非物质资源的相互交换与转移的关系，在当今强调政府效率的时代，私有领域的有效参与显得更为重要。第五，合作伙伴治理强调多方参与者可以通过谈判做出具有可行性的决定，并为活动结果负有共同责任[7]。根据欧盟成员国地方伙伴制项目，西方城市合作伙伴制主要包括四种类型：代表公共、私人、志愿者和社区等主体利益的伙伴制;主要参与者是公共、志愿者和社区利益代表组成的伙伴制;完全或主要由公共经济机构组成的伙伴制;主要由社会机构和国家机构组成的伙伴制。

二、对国外城市合作伙伴制治理的基本评价

（一）合作伙伴制是欧洲地方城市政府主动寻求体制创新的结果

当今盛行于西方国家的城市合作伙伴制度，是经济全球化背景下政治体制改革与创新的产物。20世纪80年代以来，西方国家中央政府由于遭遇财政问题缩减对地方城市政府的拨款，同时下放更多的权限，赋予下级政府更大的自主权，在对企业不增加财政援助的情况下让各级地方城市政府更加自由地进行经济发展与管理，于是形成了地方更加分权和财政更加集中控制的局面。在此背景下，地方当局为了最大限度地扩大权力和最大限度地利用诸如土地等资源所产生的有限资金，需要寻求新的体制变革，合作伙伴制便逐渐成为实现这一目标的主要手段，如地方城市政府将部分职责承包给私人厂商，或是推行内部审计和内部竞争;它们将责任转移到不同的跨政府领域和各个层次上，有时甚至完全放弃了非强制性政策，或者将它们私有化等，正如有学者所言：“伙伴制的方式在英国是与撒切尔削减地方当局权力的战略紧密相关的。”[6]8这种在公私组织之间、公共组织之间形成的合作伙伴关系，不仅缓解了城市政府的财政压力，而且提高了城市公共服务水平和社会治理能力。

（二）在注重公私合作的基础上，构筑城市间横向合作伙伴关系，成为国外城市区域治理的新趋势

根据合作伙伴制的理论内涵，强化城市间的合作伙伴关系是提高都市区治理水平的重要基础。因而，近年来，在欧美国家城市治理的实践中，除了单个城市政府不断强化与非政府领域之间的合作，还特别重视相邻地区城市政府之间的横向合作，城市治理再造与跨界合作网络已经成为城市空间发展政策的主要内容和新趋势。尤其是欧洲许多国家的边界城市基于共同的利益，如振兴工业、提升地区利益、改善城市经济结构等，开展广泛的跨国界横向合作，进行知识和信息的相互交流、资源的共同开发和公共政策的同时执行等[8]，提高了地方城市政府之间的相互依赖性，增加了相互交流与协商，减轻了城市之间的利益冲突，促进了城市区域的资源整合与共同发展。这种城镇间的伙伴制，在美洲和非洲也得到了极大的发展。美国许多大都市区的地方政府协会，通过横向合作来提供一些共同服务。非洲城镇间伙伴制的主要基础是通过结成姊妹城市或成立城镇联合会，相互交流经验，已经建立起来的伙伴制组织有：非洲城镇联盟（UVA），旨在促进非洲城市发展和城市间合作;完全或部分法语地区首都和大城市市长、领导人国际联合会（AIMF），主要针对法语城市;聯合城镇组织（UTO）及其特别机构，主要负责在全世界的城市间建立姊妹城市关系、合作和互助[9]。

（三）合作伙伴制可以有效发挥协同、转换、扩大预算和整合效应

在城市与区域治理实践中，合作伙伴制之所以能得到广泛的应用，是因为这种体制可以有效发挥协同效应、转换效应、扩大预算效应[10]和整合效应，增强城市和区域的凝聚力。一是协同效应，即两个或更多的组织或城市为了共同目标而一起行动时所获得的增值效应，一个以营利为目的的商业公司和一个非营利组织（如地方政府或慈善机构）之间的合资经营就是一个典型的例证。二是转换效应，即具有不同经济发展水平、文化特征、管理能力的组织或城市，在构筑伙伴关系的过程中，一个合作者改变另外一个合作者的世界观、行为和观念的努力，其一般结果为促使伙伴成员具有更加先进的管理理念和更加符合长期利益的发展观。如一个公共或非营利机构可以促使私营经济的合作者更加注重社会效应，而一个私营公司可以努力影响公共经济，使其向更加市场化的方向发展。三是扩大预算效应，即集合各伙伴单元资源来筹集更多的资金，从而争取更多伙伴的支持，有了合作的意愿后，两个或更多的伙伴就可能得到中央政府的额外支持，从而扩大预算，共同投资建设大型公共服务设施和基础设施，而不是非规范竞争和重复建设。四是整合效应，即在构筑合作伙伴的过程中，可以有效整合不同组织的各种资源，实现互补互通、互惠互利、共享共赢的目标，尤其是在城市间横向伙伴关系构建中，更有可能实现更大区域范围的资源整合，消除城际矛盾，增强区域意识，为广大市民提供便利的区域化服务。

（四）地方或城市政府层面的合作伙伴制更容易形成，合作效果也更加明显

在实践当中，合作伙伴制广泛存在于不同层次的政府治理中，既有国际层面的伙伴制，又有国家层面的伙伴治理，但从合作伙伴治理的效果来看，以城市政府为主的地方政府层面的伙伴制治理更容易形成并发挥作用。根据美国学者乔恩·皮埃尔的观点[11]，这主要是因为：一是，与高层政府相比，地方政府相对“软弱”、财力资源有限、也是政策的主要制定者和执行者，具有构筑合作伙伴的内在动力;二是地方政府更接近于政策目标者，能够满足广大群体不同的政治和社会需求，更容易发挥民主政治的作用，促进社区本土化发展和新价值理念的形成，这是一个最为重要的原因;三是与地方政府的职能和角色紧密相关，在当今民主政治时代，地方政府不仅是公共服务的生产者和提供者，更重要的是一个旨在促进地方民主化进程和公众参与的政治舞台和工具，而合作伙伴制的实行正体现了地方政府的这一功能。

（五）合作伙伴制是城市政府与社会交界处的一种城市治理方法，但与真正的民主责任制存在一定的距离

一般认为，城市合作伙伴制治理是公共机构、企业、社会团体、基金会、学术机构等多元机构在平等基础上的互动协商与资源交换过程，应充分体现民主与责任原则。但是，西方国家对合作伙伴制的实证研究表明，大多数合作伙伴治理关心的主要是与效率有关的问题，而不是与民主有关的问题，因而很多伙伴制项目可能在政策和财政协同效应方面很有成效，但在权力关系和民主方面的效应却很令人怀疑。这是因为，在一般情况下，许多伙伴制的实施常常是由强大的社团和官僚所控制，而民选的政治家和边缘群体则处于不利的地位，甚或被排除在外。在制定和实施地区政策项目的过程中，专家和官僚，在某种程度上还有地方社团和地方政治权贵，占据了主导地位，留给更广泛的民众参与、建议、辩论和施加影响的空间很小。除此之外，合作伙伴制还面临着责任的落实问题，如传统的治理方式，至少在理论上由连锁的责任制构成，最终形成某种形式的民选机构，如国会或市议会，而伙伴制方式使责任问题无法落实[12]。因此，当今欧美城市治理中的合作伙伴制，实质上是城市政府与社会交界处的一种城市治理方法，在实践中与真正的民主责任制还有一段距离。

三、对创新我国城市治理的启示

（一）中国城市伙伴治理的实践创新

经过改革开放40多年的发展，我国城市化发展取得了历史性成就，但同时也产生了许多城市问题，加大体制机制创新，提高城市治理能力和水平，成为各大城市政府的重要战略任务。自党的十八大以来，国内城市按照高质量发展、高品质生活、高效能治理的要求，以专业化、精细化、社会化、法治化、智能化为方向，积极推动城市治理体制机制创新，城市治理能力水平有了显著提高。尤其是在处理政府与市场、政府与社会之间关系上，充分发挥党建引领功能，通过发挥国有企业、社会组织、市场行业性组织、志愿服务团体、基层居民自治组织等多重社会力量，在基础设施建设、城市更新改造、民生服务供给、社会矛盾化解、灾害应急救助、数字化转型等领域，初步形成了一整套党政协同、政企合作、政社合作的治理机制和方法，为新时代按照全过程民主要求更深层次推进合作伙伴式治理打下了坚实的基础。但与此同时，由于受传统体制机制的影响，当前的城市治理依然面临诸多痛点和难点，治理能力有待进一步提升，尤其是在政府与市场、社会之间的合作治理中，很多城市的“强政府、弱社会”总格局尚未发生根本性改变，基层政府负担依然很重，社会力量有效参与城市治理的机制还不健全，社会活力有待进一步释放，城市密集的大都市圈城际同城化合作治理效能还有待提高，跨界伙伴治理改革存在很大潜力和空间。今后，全面贯彻落实“人民城市”理念，继续推动城市治理体制机制的改革创新，激发企业、社会组织、居民等多元社会力量的内在活动和动力，打造共建共治共享的跨界合作伙伴治理新方式，实现城市效率和社会公平、社会秩序和社会活力、安全与发展的有机统一，是各城市政府面临的治理改革新任务。

（二）启示性对策与建议

西方城市的公私伙伴治理是西方市场经济体制和政治改革的产物，尽管话语体系存在差异，但本质上与我国“政社合作治理”有一定的共同点。为此，我们积极吸收借鉴其合理的理论内核，主要采取以下措施，进一步创新我国城市治理体系和治理能力现代化。

1.顺应共生开放新理念，加大开放合作型城市政府建设

随着市场、法治理念的深入，政治资源的配置方式开始由传统的“累积—集中”模式转变为现代的“弥散—辐射”模式[2]。与此相适应，政府公共权力的边界发生了明显的变化，传统的封闭、孤立、自上而下的城市治理模式也会被开放、参与、合作、自下而上的新治理模式所替代。对我国来说，为了切实转变城市治理模式、提高治理水平，各级城市政府必须摒弃全能无限政府的思想，进一步强化平等、协商、合作的现代治理理念，从观念、体制、机制等方面继续深化改革，加大开放合作型城市政府建设。

2.大力培育城市非政府组织，夯实全面构筑合作伙伴治理的组织基础

大力培育具有組织性、非政府性、非营利性、自治性和自愿性特征的非政府组织体系，是我国提升城市治理水平的组织基础。为此，一是应从观念上明确发展非政府组织是政府和市场的必要补充，是城市合作伙伴治理体系的重要组成成员。二是应针对城市政府不能有效管理和暂时无法管理的领域，积极鼓励和优先发展非政府组织，发挥非政府组织应有的功能。三是应针对当前我国非政府组织的“二政府”现象，全面构筑非政府组织经费自理、领导自选、活动自主的自治体系，使非政府组织真正成为代表组织成员利益、参与政府决策、行业自律的民间自治组织。四是应加快非政府组织立法，依法明确其功能定位、职责权限等，依法组织和引导大量社会组织有序、有效参与城市治理活动。

3.实施城市政府改革，构筑政府、非政府组织和市民之间平等协商的战略伙伴关系

强化政府的公共服务职能，搭建各类参与渠道、协商平台，让社会组织、市民群体平等参与城市公共事务的治理，是构筑我国城市合作伙伴治理体系的重要途径。为此，一是凡是政府必须要管的公共事务，要尽可能采用招标、承包、委托等市场化手段，把一部分公共事务通过签定行政合同，交给企业、非政府组织和市民自组织来经营，即“官办民营”而不要“官办官营”，而对那些必须“官办官营”的公共事项，也应该按照企业管理一样，精心计算成本与收益，最大限度地降低成本，增加收益。二是应转变城市管理思维，注意构建城市政府、非政府组织和市民之间平等协商的战略伙伴与合作关系，要求多用协商手段，慎用强制手段。在具体事物的处理上，非政府组织和公民能够独立自主解决的事情，政府不插手，市场能够解决的问题，政府不介入。

4.建立健全城市公众参与机制、民主化决策机制和民主责任制，保障合作伙伴治理的有效运行

没有公众参与和民主化决策的城市治理将不成为伙伴治理。在积极借鉴欧美城市合作伙伴制相关经验的基础上，以全面建设“人民城市”为契机，建立健全城市公众参与机制和民主化决策机制，将更多的社会成员纳入合作伙伴范畴，最广泛地倾听广大市民的呼声或意见，以制定合理有效的城市公共政策，全面提高城市治理水平。为此，首先，营造统一、公开、高效的政务环境，完善政府决策的公示制、预告制、通报制，完善政府重大立法项目公众参与制度和市政府新闻发言人制度，定期向社会发布政府重要决策部署和政策措施，增进公众在城市规划、建设、管理上的知情权、参与权和管理权，广泛吸引公众参与现代城市管理。其次，从我国国情出发，建立健全包括城市的人大、政协、专家学者、年轻人、外来投资者、宗教或公益组织、市场组织、社区组织等在内的合作伙伴体系和公众参与机制，全面反映不同的利益需求，为实现“让人民满意”和“我们的城市”等治理目标创造条件。最后，在全面提升城市治理水平的同时，要严格遵守民主公开的原则，对合作项目的实施、产生结果等问题，实行责任主体相对明确的共同负责制，避免出现像西方城市合作伙伴治理中无法落实责任的弊端。

5.结合我国城市群、都市圈发展需要，率先构筑现代城际合作伙伴，并组建相应的跨界组织与管理机构，实现跨界区域治理

根据欧美经验，强化城市间跨界合作伙伴关系是当今城市地区合作伙伴治理的最新趋势。而在我国体制转轨时期，区域经济发展呈现明显的“行政区经济”运行态势[12]，严重阻碍着城市群、都市圈的经济整合与区域治理进程。为此，一是应采取多种形式，构筑现代城际战略伙伴关系或利益联合体。既在城市政府间建立合作伙伴关系，如一个大都市的某单个中心城区、区县、城镇等政府，都可以与其他城市或相应的区县、城镇之间结成“友好城市”“友好城区”“姊妹城市”“城镇联合会”等伙伴关系，相互交流经验，进行多领域的合作与互助;也可以在不同城市单元的非政府组织间构筑横向伙伴关系，如不同城市的大学、研究机构、医院、社区等组织之间结成利益共享的共同体（友好大学、友好医院、友好社区等），在整个大都市区或更大的区域范围内提供公共服务，实现资源整合与共享。二是应在保证行政区划不做频繁变动的前提下，建立具有跨界职能的大都市圈、城市群协调机构（非政府机构），构筑城市之间新型的合作与协商机制。这一协调机构，可以命名为大都市联盟或城市群城市治理委员会等，主要协调各城市政府之间的利益，重点对区域性基础设施（供水、供电、煤气、城际交通等）、空间开发、高等教育、环境保护、公共服务、市场建设、政策法规等事项进行协商和统一规划、建设与管理，解决各城市之间的空间制度矛盾。但需要指出的是，在进行大都市圈行政组织与管理模式创新的过程中，应遵循因地制宜的原则，不可“一刀切”或“统一模式”。而选择发育较为成熟的苏锡常都市圈、南京都市圈等作为我国大都市圈、城市群行政组织管理改革与创新的试点地区无疑是一种切实可行的好方法。