开放式创新背景下的创新网络政策：类型、目标、工具及案例启示

赵昱 胡娜娜

[关键词] 创新网络;政策研究;开放式创新

随着第四次工业革命的到来，创新已处于企业、区域及国家高质量发展的核心地位。但是，由于经济环境的不确定性，企业日益需要依赖外部知识支持其技术与创新发展[1]，这意味着创新网络变得更加重要，创新不再取决于单个企业，而是创新网络[2]。网络关系能促进关系中主体迅速学习，还可以促进更多合作活动，但这种有益的合作与网络关系可能不会自发出现[3]。企业可能因担心合作活动中的利益分配不均、非自愿性知识泄露等问题而不愿合作或不愿扩大合作范围，这为政策干预提供了强有力的理由[4]。政府可以通过制定政策克服网络形成的障碍，鼓励多主体创新网络与中介服务，从直接支持企业转为支持整个合作网络。此外，在已形成的创新网络中，会出现市场失灵、系统失灵等问题，而作为网络中占有较多的政策、信息、资金等资源的特殊行为主体，政府应该利用其特殊身份，行使宏观调控的权力，正确规划总体发展目标。从政策制定的角度，如何制定创新网络政策并利用不同的政策工具刺激创新网络的形成并使其保持良性发展、提高创新产出，需要政府发展新的、多方面的创新政策逻辑[5]。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位……完善国家创新体系”，“提高创新链整体效能”，“形成以企业为主体、市场为导向、产学研用深度融合的技术创新体系”，“优化创新创业创造生态”，“更加主动融入全球创新网络”[6]。创新要素网络化是提高区域创新能力的关键[7]，但相对于美国、欧洲的创新型国家，我国大部分地区存在创新网络效率较低[8]、主体间连接强度较弱、科技成果转化能力不强、网络创新绩效不高等问题[9]。因此，针对2035年中国进入创新型国家前列的远景目标，完善创新网络政策体系以支撑创新驱动战略和经济高质量发展具有重要意义。本文试图从政策分析的角度对促进创新网络形成与发展的政策进行梳理，并结合国内外创新网络政策发展现状，探讨支持创新网络发展的政策经验，为政府制定创新政策提供参考。

一、创新网络政策的类型

创新网络的参与者涉及企业、高校、中介机构等多种行为主体，合作类型涉及培训、技术开发、产品设计等，地理范围上包括企业的、区域的、国家的及全球的，网络形式上分为正式和非正式网络，构成方面有行业网络、生产网络和大学-產业网络等。因此，针对创新网络的政策是一个综合的概念，对它的分类也因研究角度或理解不同而形成差异。创新网络政策是创新政策的进一步细化，本文参考了《中国科技创新政策体系报告》[10]中对创新政策体系的类别划分方法，将创新网络政策按照引导对象分类（见图1）。本文探讨的创新网络政策是指促进创新网络形成及发展，使创新网络发挥最大优势与功能，从而提高网络主体创新效率的政策。

（一）创新关联政策

在创新网络政策中，创新关联政策主要包括企业与企业、企业与学研机构、企业与中介机构等之间的合作与协作政策，旨在促进企业参与以创新为重点的合作组织，以便分享知识，共同为新技术的开发和传播做出贡献。企业可以与客户、供应链合作伙伴等合作，从中分享知识、创意，分散风险并扩大社交网络或降低成本[11]。但是，企业经营所处的制度环境可能会影响企业从合作中学习和受益的能力[12]，因此针对企业合作的创新政策通常致力为企业间的创新合作及企业创新网络的形成提供良好的环境。例如，政府资助的R&D合作项目、创新直接补贴和间接税收激励等政策旨在增加企业合作研发项目，以及支持企业战略联盟以促进企业之间的合作和创新网络的形成。又如，“创新券”是欧洲部分国家政府为中小企业提供的科技创新经费或资助，用于鼓励其向公共知识提供者（高校、公共研究机构）购买服务，以促进合作，并刺激企业层面小规模创新的一项政策方案。

针对企业与学研机构合作的政策最具代表性的是产学研政策，产学研合作网络是建立以企业为中心、共同承担风险的创新网络[13]153-154，而产学研政策解决的是企业（短期、应用研发）和高校（长期、基础研发）的研究导向不匹配、信息不对称、交易成本较高及合作伙伴之间的利益冲突等问题。政策干预还可以刺激产学研网络中的知识流动，促进科学与产业的结合，一方面为企业提供新知识，另一方面促进科研成果的转化。例如，英国政府的联系计划（LINK），重点支持高校、科研院所和企业在科研成果商业化方面的合作并为其提供资金;加拿大、瑞士等国家鼓励科研院所、高校和企业之间合作，以促进技术成果的商业化转换[14]。

（二）区域创新网络政策

区域创新网络政策包括自主创新示范区政策、高新技术区政策及集群政策等。在欧洲的创新政策注重促进区域集群和区域氛围形成的背景下，集群就等同于区域协作网络，而政策的作用是促进网络形成，以刺激区域内以及与跨越区域边界的行为主体的知识互动[15]，并通过集群内外部的知识流动，促进组织嵌入本地或非本地知识网络，通过影响知识网络，间接地支持集群发展[16]。因此，集群政策促进了创新网络的生成和深化，在一定程度上是跨越产业、学科及政治的所有政策措施组合[17]，以促进企业间知识互动与创新网络的发展。对此，一些西方国家政府会以创新网络为载体，促进集群中行为主体的知识互动，以集群政策为工具刺激集群所在地区的创新发展和经济增长，如联合国工业发展组织的集群政策、美国“硅谷”的计算机集群政策与生物技术集群政策等。

（三）产业创新网络政策

产业创新网络指的是同一或相关产业链中的创新主体基于协同创新等活动形成的合作网络，常常内嵌于某个区域[18]，主要有企业层面的产业联盟网络、产业层面的集群联动网络、区域层面的共生产业网络。因此，产业创新网络政策更聚焦于网络的建立和发展，注重创新主体之间的互动以及创新链、金融链、服务链、价值链之间的衔接。例如，高技术产业创新政策致力突破技术瓶颈，形成高技术产业链，加快技术成果商业化[19]304-305。此外，“集成电路产业创新政策”“机器人产业创新政策”等也属于产业创新网络政策。例如，丹麦的“产业网络协作项目”和美国的“国家制造业创新网络”，美国是由政府首先设立先进制造合作伙伴计划，联合高校及科研院所等创新主体，形成初步网络，而后发布相关政策如《国家制造创新网络初步设计》《美国制造与创新复兴法案》等进一步巩固创新网络。

（四）全球创新网络政策

在开放式创新模式下，受研发全球化影响，企业越来越多地将其创新活动国际化，同时开放其创新流程，与其他企业、学研机构、政府机构等连接成全球创新网络[20]，从而促进全球范围的知识共享和技术互补，获取国际竞争优势。因此，各国的创新政策趋向于积极地建设更加开放的全球创新网络，如对全球研发合作项目或国际战略联盟的制度支持，对包括技术转移、技术购买、合资等交易的国际技术交易市场的制度完善。以德国为例，德国政府采取优先资助措施来支持企业、研发机构等开展国际合作，并鼓励其制定全球合作创新的发展战略规划，提高其创新力，将德国打造成国际研究创新基地[21]。

（五）创新网络环境政策

创新网络环境政策主要是为形成各类型的创新网络并提高创新网络效率提供支持，主要包括基础设施政策、社会文化政策、相关法律法规等。由于企业、学研机构等属于创新网络中的行为主体，因此创新主体政策（企业创新政策、科研机构创新政策等）及创新要素政策（科技人才政策、科技资源配置等）也为创新网络提供了支持，属于创新网络环境政策的一部分。例如，美国的《竞争者合作的反托拉斯法准则》及各个国家的税收减免政策、知识产权保护政策等，都在一定程度上保障了各类创新网络的良性发展。

二、创新网络政策目标

（一）克服市场失灵和系统失灵

市场对于创新网络的形成具有促进作用，但同时也存在着风险，具体表现为制度不完善、信息不对称、技术和市场的不确定性及R&D 竞争的外部性等，由此造成企业之间的恶性竞争、企业“搭便车”行为，网络中的各个行为主体缺乏合作意识和使命感，特别是中小企业与大企业之间由于资源分配不均导致的不平等市场竞争等问题。此时，需要政府发挥特定的职能来改善市场失灵状况。另外，网络作为一种制度安排和组织系统，也会出现失灵，这是由于网络内的制度设计不合理或系统失调而导致难以发挥创新网络的整体效益。这些情况下，单纯依靠网络自身的调节远远不够，需要政府制定相应的规则以进行适当的干预，改善不平等竞争状况，完善交易制度和知识产权保护制度，强化各主体之间的网络关系。

（二）促进网络的形成与发展及创建良好的环境

政策針对创新网络的目标通常是促进网络形成与发展，使之发挥最大优势与功能并促进创新，包括支持联合研发、技术转让活动等，甚至是将构建创新网络作为目标。具体而言，一是触发和最大化合作伙伴之间的知识流动，丰富共同知识，加速企业创新;二是促进同一地点组织之间的研发互动，旨在促进组织嵌入本地和非本地知识网络;三是将参与者（高校、企业等）推向网络互动模式，并为此提供公共投资，促进高校与企业合作网络的形成;四是通过形成产业链、产业创新网络促进关键产业技术进步，提升国际产业竞争力;五是促进军民融合，推进技术转移与技术成果转化;六是发展创新型经济，参与全球技术市场，融入全球创新网络。

创新网络政策的另一个重要目标是创建良好的环境：提供基础设施、信息服务;调整制度改革措施和税收;完善知识产权制度和市场交易制度;培养积极合作的创新文化，吸引并激励新企业、新机构的加入;促进金融机构、信息咨询与服务机构、技术培训机构等中介组织的建立与发展以及人才激励政策;等等。

三、创新网络政策工具

本文在借鉴BORRAS 和EDQUIST[22]对创新政策工具分类的基础上，结合创新网络政策目标，总结有关创新网络政策的政策工具（见表1）。由于参与者、网络类型及政策目标不同，各个国家在引导方向和方法上存在差异[23]，因此，表1中只列出了政策工具主要的措施。政策工具是政策主体为实现政策目的所采取的措施[24]，一种政策类型目标的实现往往需要借助不同的政策工具，如产学研政策目标的实现，可能需要财政科技支出、税收优惠、制度改革及基础设施和平台建设等工具的配合使用，而集群政策则更多使用的是科学园、技术园区等平台建设方面的政策工具。

四、国内外创新网络政策分析

（一）国外创新网络政策分析

美国硅谷作为世界顶尖的高新技术产业集群，其发展离不开美国政府营造的公平自由的竞争环境[25]，尤其是对创新网络提供的相关支持措施（见表2）。美国形成了健全的科技政策体系和完善的法律保障体系，从而促进了创新网络的发展，增强了国家的经济实力。虽然硅谷是基于市场机制的企业聚集区，并不是政府计划的产物，但它是在美国政府放宽创业政策、明确产权的自由宽松的环境下发展起来的，其成功除了文化、资本及高校等因素的作用，也离不开政府的支持[19]309-314。在美国完善的政策体系支持背景下，硅谷的创新网络得到了持续良好的发展，其地方政府针对硅谷创新网络的具体措施如下：提供政府采购渠道和企业低息贷款;对高校投入大量资金进行基础研究;建立风险投资基金;划拨研发经费直接支持;完善知识产权保护制度;建立税收激励制度;增加教育投资，培养世界一流科技人才等。而硅谷相关地方政府也通过提供服务平台、建设基础设施、进行职业与技术教育以培养人才等措施，支持硅谷创新网络的良性发展。

国外常用来支持创新网络的政策类型主要包括经合组织国家提倡的以集群为基础的创新网络政策（见表3）、产业创新网络政策和全球创新网络政策;主要政策工具包括协作研发资助（侧重于特定行为者之间的合作或关注不同类型的研发合作）、创新券（欧洲国家的政府向中小企业提供的用于向高校或研究机构等购买科技服务的创新经费额度，以促进合作，并刺激企业层面的创新）、技术平台和论坛（汇集研究资助组织、政策制定和监管组织、公共研究机构等多种组织，为地区和国家确定并协调战略技术领域的研究重点和行动计划）以及提供信息和技术服务等政策。有些国家如阿根廷、比利时、法国和葡萄牙将集群政策作为其国家创新战略或计划的组成部分[26]，还通过软性政策工具如网络平台和协作政策来支持集群协作，并努力促进技术发展为集群发展提供动力。

（二）中国创新网络政策分析

目前，中国已经建立具有系统性、多样性和層次性的国家创新政策体系，但在创新网络建设方面，还未形成具有针对性、完善的政策体系。现有的创新网络政策主要来自科技创新政策体系中的产业创新政策、区域创新政策等，包括创新网络平台政策、科技成果转化政策、军民融合政策及相关的针对创新网络主体、要素和环境的政策。它们主要以促进产学研深度融合，深度融入全球创新网络，构建“一带一路”创新共同体，完善科技成果转移机制等为政策目标，所采用的政策措施主要如下：支持企业牵头组建创新联合体，设立国家重大科技项目，推进产学研深度融合;实施《推进“一带一路”建设科技创新合作专项规划》，与沿线国家共建科研合作、技术转移与资源共享平台;实施《“十三五”国家科技创新规划》和《促进科技成果转移转化行动方案》，完善科技成果转化机制，提升科技成果转化成效;建设众创空间，深化创业板改革，实施军民融合政策以及完善知识产权保护政策;等等。

对比美国创新网络政策及经合组织国家的集群政策发现，美国不仅积极优化技术转移的流程，加快技术商业化以促进创新主体之间的交流与优化资源配置，而且在营造创新网络环境方面具有优势。美国还形成了较为成熟的风险投资市场，且注重中小企业融入创新网络，同时具有完善的创新人才培养机制和知识产权保护制度。经合组织国家在创建与整合集群、促进集群专业化、国际化方面的政策较为突出。中国虽侧重于促进科技成果的转化和产学研合作等，但融通创新效率不高，高效支持创新的机制和环境尚未形成，如中国创新网络中创新主体联系较弱，尤其是中小企业缺乏与学研机构和大企业之间的交流;创新科技成果较多仅停留在专利或论文阶段，未能满足市场需求;风险投资市场尚未发展健全[27];政府虽然加快了知识产权立法，但是一些地区和部门还缺乏对政策重要性的认识和有效的实施[13]155-156。而美国技术转移与商业化机制的设计、创新环境的构建以及经合组织国家创建整合集群和构建创新网络平台等政策仍然可为我国创新网络政策的完善提供参考。

五、结论与启示

创新网络已被认为是成功创新集群和创新城市的主要推动力，对国家和地区的财富创造和竞争力至关重要，各国政府也制定了各种政策以促进创新网络的构建和有效运作。从政策类型来看，主要有创新关联政策、区域创新网络政策、产业创新网络政策、全球创新网络政策及创新网络环境政策五个方面;从政策目的来看，创新网络政策以克服市场与系统失灵、促进网络形成与发展及创造良好的环境为主要目的;从政策工具来看，创新网络政策工具形式多样，主要涉及经济工具、规制工具和软性工具三种。本文通过对创新网络的政策类型、使用工具及其政策目的和作用的总结，结合国内外创新网络政策经验，认为政府支持创新网络的关键政策维度应从以下方面展开。

一是均衡政府和市场作用，制定贴合国家创新实践的创新网络政策。无论是美国的创新网络政策还是经合组织国家的集群政策，政府对于创新网络的形成与发展都起着重要作用，相对于美国“自下而上”的政策设计，我国政府既不能放任自由也不能全权干预。我国影响网络创建和发展的政策制定通常涉及国家和区域两个地理层面，所以中央政府最重要的任务是做到完善的创新网络政策顶层设计，完善法律保障体系，创造有利的基本条件;而地方政府则需要因地制宜地制定政策，根据各行为主体的特点有针对性地调配资源，并保证公平公正的竞争环境。

二是完善创新网络政策体系。我国虽然在促进产学研融合、提升技术转移效率与构建良好的创新环境方面实施了相关举措，但是针对创新网络建设中存在的问题，仍然可以参考美国与经合组织国家的创新网络政策，取长补短，完善创新政策体系。在促进创新主体有效交流与资源优化配置方面，首先，政策应通过资助R&D合作项目，调动个人或机构私有资源，支持创新商品和服务的合作开发;发展信息通信技术，改善知识交流平台，传播合作创新文化，鼓励企业通过参与多伙伴网络获得互补的知识与技能;为缺乏网络相关资源的中小企业或初创企业提供特别支持，促进大中小企业协同创新。其次，发挥企业、高等教育机构与科研机构及公共与私营组织的地理集中优势，促进互补经济活动的合作，完善基础设施和进行知识投资，促进集群网络活动和主体培训行为，增加集群中的知识溢出效应，提高创新产出和竞争力。在提升技术转移效率方面，由于我国学研机构基础研究经费大都来自财政支出，相应政策应明确合作成果的权利归属，保障各方的合法利益，优化产学研基础研究合作的财税支撑体系，利用研发补助等提供财政支持[28]。同时，搭建资本与技术连接平台，支持组建创新联合体，形成学研机构提供新知识、企业进行科研成果的应用与商业化的网络模式，促进研究成果与市场的对接。另外，支持技术转移中介服务机构的发展，对科技成果进行评价、认定及合法转移。

三是构建包容的创新网络建设发展环境。在完善风险投资市场制度，构建良好的金融环境和营商环境方面，应通过税收优惠、设立政府引导基金等政策引导风险投资，支持技术创新成果商业化;促进融资机构等中介服务机构的发展，完善市场交易制度，助力风险投资行业;通过促进国际技术转让、资助建立海外研发中心、支持相关地区建立国际科技创新中心，完善国际技术交易市场等措施加强国际创新联系。另外，借鉴美国和经合组织国家的经验，政府除了利用金融、财税、法规等工具完善创新网络环境，也应加强知识产权保护管理，保护合作各方在合作期间不受非自愿知识泄漏的影响。同时，注重科研人才与创新服务人才的培养，重视高端人才培养与引进。最后，加强创新网络文化宣传引导，形成有利于创新合作的文化氛围。