房地产良性循环之土地财政改革

关键词：房地产;良性循环;“竞价排名”;土地财政;“招拍挂”

中图分类号：F293.33 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2022）04 — 0089 — 03

2021年国家为了调控房地产市场出台了“三条红线”等政策。由于对房地产商的脆弱性估计不足，导致国内整个房地产市场严重受挫，多家房地产企业经营出现问题。因此12月6日中央明确提出了要“支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求，促进房地产业健康发展和良性循环”。作为房地产市场主导机构的地方政府以及施行多年的土地财政必然是改革重点。土地财政的“招、拍、挂”制度与国内互联网企业百度的“竞价排名”制度颇为相似。本文通过对二者进行类比分析，深入剖析土地财政的弊端并提出相应地改革建议。

百度成立于2000年，2005年在美国纳斯达克（NASDAQ）上市，是全球最大的中文搜索引擎公司，服务10亿互联网用户，每天响应来自100多个国家和地区数十亿次的搜索请求，信息流位居全国第一，是网民获取中文信息的最主要入口。百度的营业收入包括在线营销收入和其他收入，其中在线营销收入主要是指其“竞价排名”制度带来的广告业务收入。所谓“竞价排名”，也称付费搜索，是搜索公司基于搜索技术向客户提供的一种非中立，以同一关键词付费高低决定客户网站链接在搜索结果页面排名顺序，并按效果付费的网络推广方式，目的是为付费公司进行商品或服务的推广宣传[1-3]。通俗地说，就是搜索公司拍卖关键词，购买者出价越高关键词背后关联的网站或者广告链接搜索排名越靠前，越容易被用户在搜索关键词时看到、点击甚至购买推广的商品或服务。通过对百度发展历史和“竞价排名”制度对百度营业收入的影响研究发现，国内地方政府土地财政存在的问题与其极其相似。

（一）资源垄断。国内搜索引擎公司主要有百度、好搜360、神马和搜狗等，百度拥有绝对的优势地位，在广告定价方面拥有更强的话语权和对资源的调配权，即百度可以根据客户对同一关键词的出价高低来决定他们在搜索结果中的排名顺序，诱导客户之间进行价格竞争，而百度坐收渔利。与自然排序相比，这种制度破坏了搜索结果的客观性和公正性，侵犯了用户的知情权，左右了用户的选择，降低了用户体验，甚至损害了用户利益[4]。

百度虽然依靠持有搜索引擎核心技术在同行业中占有很高的市场份额，但也不乏竞争对手。基于中国土地的国有性质，地方政府对土地却拥有绝对的垄断地位，既是土地管理者，又是土地经营者，集“裁判员”与“运动员”于一身，地方政府可以通过在征地过程中压低补偿費用，卖地过程中调节土地供应量和掌控土地出让价格获取巨额土地出让收入的主要根源。土地作为房屋建设的必要条件，房地产开发商没有选择的余地，只能跟地方政府进行交易，把土地成本通过高房价转移到购房者身上，增加普通群众的购房压力和负担。

（二）行为企业化。李彦宏在百度2019年第二季度的财务报告发布之后给公司员工的内部信中说：“搜索是百度的根基，是百度的核心价值，百度要始终坚定地投入，做最好的搜索。”百度之所以如此看重搜索业务，是因为这是百度唯一的“现金牛”业务[2]。百度这几年虽然也试图转型，但是并不成功。

与搜索之于百度重要性的情况类似，地方政府对土地财政也有严重的依赖性。1994年国家实行分税制改革，财权上收、事权下放，造成地方政府收不抵支。2002年4月国土资源部颁布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确要求，出让除工业用地之外的经营性用地必须实施“招拍挂”制度。也就是说，地方政府出让土地，哪家企业出钱多，哪家就能获得拍卖土地的开发权。土地“招拍挂”制度有效的解决了地方财政问题，提供了城市建设的资金，推进了中国的城市化进程，但也让地方政府食髓知味、乐此不疲、难以割舍。这种做法导致的后果，一方面是房价节节攀升和出现炒地行为。土地价格上涨导致房价高企，高房价又促进了高地价，二者互为因果、相互作用，导致地方政府对房地产市场调控的积极性不高。地价上涨也导致有些企业拿地后不开发坐等升值转手，土地利用效率低、结构不合理，造成土地资源浪费和影响城市建设，破坏城市生态环境和居住的舒适性。另一方面是保障性住房建设用地为无偿划拨或者协议出让，地方政府无法从保障性住房建设中获得财政收入，再加上保障性住房的大量增加又会抑制商品房价格，商品房价格又会影响土地价格，地方政府缺乏建设保障性住房的经济激励[5]。保障性住房数量的不足，导致商品房市场“供不应求”、价格攀升和出现投资、投机行为。其中蕴含的金融、财政和社会风险等一旦爆发，将会对经济和社会发展产生严重的损害。

（三）缺乏监管。企业为了自身的生存和发展追逐利润无可厚非，但要讲究“君子爱财、取之有道”，在生产经营过程中履行作为社会公民应当遵守的道德和法律责任[6]。百度“竞价排名”制度的核心是价高者得，百度为了盈利在对关键词进行拍卖时只关注价格而不对竞标客户进行身份审查，导致李鬼大行其道，有些用户在使用百度搜索时被不法企业蒙骗，造成财产损失和人身伤害，其中最典型的就是“魏则西事件”。这一事件把百度推向了舆论的风口浪尖，网民们对其见利忘义的恶行鞭挞谴责。2016年习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上强调，“做搜索的不能仅以给钱的多少作为排位的标准”。

国内房地产是一个“借鸡生蛋”、“空手套白狼”的行业，房地产企业主要通过银行贷款、发行债券等融资方式募集资本和拖欠建筑承包商工程款维持运转。地方政府在土地“招拍挂”过程中只注重竞标价格而忽视对企业资质的要求，导致有些中小企业在取得土地开发权后因为经营管理不善或者资金链断裂造成楼盘烂尾，对购房者的生活产生严重影响。房、财两空的购房者们对房地产开发商进行愤怒地声讨和谴责，但鲜有人认识到这跟地方政府在土地出让过程中对房地产企业缺乏把控有很大关系，地方政府应当为此承担一定的责任。

（四）权力寻租和腐败。百度是国内搜索行业的开拓者。基于百度的知名度和在搜索行业的近乎垄断地位，百度是人们进行信息查询时候的首选甚至唯一渠道。百度利用自身优势，通过“竞价排名”人为干涉搜索结果，甚至通过恶意点击，制造虚假流量效果以向客户攫取更多利益。

土地出让收入作为非税收入和预算外收入对地方政府的诱惑也很难让其进行自我监督，因此产生了很多权力寻租和腐败行为[7]。比如，有些地方政府官员和房地产开发商相互勾结、暗箱操作，以低成本征用土地然后高价拍卖借机敛财;利用手中职权，为房地产企业负责人、建筑工程承包商等在项目建设审批、监督检查、土地“招拍挂”出让、置换、测量和办理手续或者工程监管、验收、工程款支付等各个环节非法收受财物或者以低价购房、投资之名受贿搞权钱交易等。近些年来涉案的贪腐官员遍及国土系统、城建、房管、规划等多个层级多个部门，甚至形成窝案。

（五）形象、声誉受损。“竞价排名”制度给百度带来了巨大利益，却也在社会上产生了十分恶劣且深远的影响，损害了百度的企业形象和声誉。比如，2016年“魏则西事件”发生后百度股价在美国当地时间5月2日一天内暴跌7.92%[8]，投资者以脚投票表明了对百度信任的丧失。百度李彦宏在“魏则西事件”发生后也曾经反思到，百度从管理层到员工对短期KPI的追逐导致百度的价值观被挤压变形，业绩增长凌驾于用户体验之上，简单经营代替了简单可依赖，与用户渐行渐远，与创业初期坚守的“让人们最平等便捷地获取信息找到所求”的使命渐行渐远。

同样，对地方政府进行GDP考核和土地财政下发生的暴力征地、房价上涨、楼盘烂尾、行政不作为和腐败等行为也损害了国家和地方政府在人民群众心中的地位和形象，降低了人民群众对地方政府的信任，疏远了人民群众和地方政府的距离，影响了地方政府的施政效果和公信力。

（一）完善税制。百度曾经是中国市值最大的互联网公司，和阿里巴巴、腾讯并称互联网三巨头，俗称“BAT”。但是这些年百度股票市场表现疲软，市值已经被阿里巴巴和腾讯远远甩在身后。主要原因就在于“竞价排名”制度产生的丰厚的广告业务收入让百度不思进取，缺乏创新动力。“丁吃卯粮”、提前透支后几十年土地出让收入的土地财政注定也难以持久，国家和地方政府必须尽早破局、转变思路，摆脱对土地财政和房地产行业的严重依赖。一是可以完善分税制，使地方政府财权和事权相匹配。二是可以按照中国人民银行行长易钢的提议，完善地方税制，提高直接税占比。但是与很多国外土地私有性质不同，我国土地归国家所有，只出让70年产权。如何在土地出让金和房产税之间取舍和平衡，征收房产税要考虑的因素很多，需要谨慎考虑、稳妥推进。

（二）还原地方政府社会管理者角色和社会公共服务属性。地方政府属于非营利性组织，保障人民群众安居乐业，尤其是保障中低收入者的住房需求是地方政府应当承担的社会责任。保障性住房作為准公共物品，必然要由地方政府主导建设[5]。地方政府提高土地出让价格推升房价和将大多数购房者推向商品房市场，与民争利显然不太合适。新加坡之所以房价控制的好，就是因为新加坡建设了约110多万套组屋（相当于国内的保障性住房），其总量占整个新加坡房屋总量的70%以上，覆盖了80%以上的购房者。新加坡组屋价格与人均收入严格挂钩，充足的供给也让新加坡房地产市场价格稳定，不存在因担心价格上涨而提前购房的现象。我国地方政府可以借鉴新加坡房地产开发模式，以国有房地产企业为主体，建立多层次住房结构和加强保障性住房建设，满足中低收入人群的住房需求，促进房地产市场健康发展。

（三）土地出让“招拍挂”过程中对房地产开发商资质进行严格审核。“魏则西事件”发生后，百度公布与实施了如“修改付费搜索方式和限制展示数量、主动采用严格的白名单”等多项信任修复行为[8]。2016年国家互联网信息办公室发布了《互联网信息搜索服务管理规定》，明确要求互联网信息搜索服务提供者提供付费搜索信息服务时应当依法查验客户资质[4]。同理，地方政府在进行土地出让时，也不应当只以房地产企业举牌价格高低作为中标的标准，而应当根据城市整体规划，对房地产开发商的各种资质，如财务健康状况、房地产开发经验、经营管理能力、企业品牌形象等综合考虑，从源头加强对房地产企业的行为约束，提高房地产企业的质量，保护购房者权益。

（四）建立对地方政府的监管、问责机制。2016年国家工商行政管理总局发布了《互联网广告管理暂行办法》，以规章形式将争论已久的医疗、药品、保健食品等在互联网搜索付费的发布定义为广告。如果再有不良广告侵害用户的行为，百度会成为行政处罚对象和民事责任承担者[2]。为了保证房地产市场的健康发展，中央政府也必须要对地方政府土地出让和与房地产市场相关的工作行为进行监管，将城市规划是否科学、土地价格是否合理、楼盘烂尾现象是否严重以及对楼盘烂尾的处理能力、腐败行为等纳入政绩考核范围，对执行不力的地方政府追究相应责任。

[1]梁远高.论搜索引擎竞价排名的性质及法律规制——从“魏则西事件”谈起[J].社会治理法治前沿年刊，2016（00）：349-363.

[2]王倩.“竞价排名”的殇百度深远的痛[J].商学院，2019（12）：61-63.

[3]孙旭培，邸敬存.魏则西事件“竞价排名”主要法律问题探析[J].青年记者，2016（31）：71-72.

[4]刘兴广.从“魏则西事件”看网络搜索引擎媒介责任的缺失[J].新闻研究导刊，2018，9（24）：69-70.

[5]李勇辉，林森，刘孟鑫.土地财政、地方政府行为激励与保障性住房供给[J].湘潭大学学报（哲学社会科学版），2020，44（04）：85-91.

[6]原志刚.企业到底应当承担哪些社会责任？[J].企业管理，2020（12）：53-55.

[7]刘云.地方政府摆脱过度依赖土地财政的路径分析[J].吉林省经济管理干部学院学报，2015，29（01）：31-33.

[8]李建良，李冬伟，张春婷，沈鹏熠.互联网企业负面事件信任修复策略的市场反应研究——基于百度“魏则西”与“竞价排名”事件的案例分析[J].管理评论，2019，31（09）：291-304.

〔责任编辑：孙玉婷〕

收稿日期：2022 — 04 — 07