强化国家审计监督 推进营商环境优化

王俊锋 孔琳琳 苏孜

[摘要] 优化营商环境就是解放生产力、提高竞争力。营商环境的优化需要各政府相关部门和审计机关的分工合作，为了避免监督缺位和重复监督的情况出现，需要明确审计机关在营商环境优化情况审计工作中的着力点及主要方法。一般情况下，审计机关主要针对政府部门惠企政策落实情况、“放管服”改革情况、中小企业资金环境情况和财政支持资金使用情况等几个方面进行审计。在审计过程中除采用基本的审计方法外，还经常结合采用问卷调查法与实地访谈法、政策梳理法与专家咨询法等。只有准确把握审计着力点，创新审计技术方法，才能更好地发挥审计对优化营商环境工作的监督保障作用。

[关键词] 国家审计   营商环境   着力点   审计方法

一、背景回顾

营商环境是在一个国家或地区从事经营活动的企业或组织赖以生存和发展的基础，主要包括企业或组织按照当地政策法规在开立、经营以及缴税等方面需花费的成本和时间。它决定了一个国家或地区在国际上进行有效交流合作的竞争水平高低，较好的营商环境也反映了该国或地区具备较强的经济软实力。

党中央、国务院高度重视营商环境建设，2019年10月出台《优化营商环境条例》，以政府立法的形式为各类市场主体投资兴业提供制度保障。国家发展改革委先后组织调研并发布了《中国营商环境报告2020》和《中国营商环境报告2021》两部营商环境评价领域的国家报告，为各级政府部门、各类公共企事业单位、行业协会商会推进优化营商环境工作提供重要参考，充分发挥示范引领作用。但是，在各地积极推进落实营商环境优化政策措施过程中，也存在很多问题，如政策落实不到位、落实过程中遇到阻塞、落实效果欠佳等，要解决这些问题并加以改进就离不开国家审计的监督与保障。

二、国家审计促进营商环境优化的理论与现实意义

營商环境存在问题与乱象是阻碍一个地区营商环境优化工作推进的根源，影响当地招商引资，进而影响当地经济发展。截至目前，国内各省区市为了吸引资金的流入，提高地区竞争力，已经制定出台了一系列改革、鼓励和扶持的政策措施，但是这些政策措施的实施效果是否达到预期，是否需要随着市场不断变化而进行修正，都需要监督机制作用的有效发挥。

（一）开展营商环境审计是审计理论发展的必然要求

理论是指人们对实践活动中的经验和发现加以归纳总结并形成某一领域内的一种知识体系，理论源于实践，却又指导着实践，对于目前我国审计机关开展的有关营商环境情况的审计工作也是如此。自“营商环境”一词提出以来，各地有关部门都在为优化营商环境努力，制定了一系列改善营商环境的政策措施，实施了营商环境优化情况审计，提出了许多建设性意见和建议，积累了丰富的经验，但尚未形成一套完善的营商环境审计理论体系。缺乏理论的支撑和指导，可能会造成后续实践工作的开展出现偏差，不利于最大程度地发挥审计在营商环境优化工作中的监督和保障作用，进而在一定程度上影响营商环境优化工作的推进。开展营商环境审计，是审计理论发展到一定阶段，为适应和指导实践工作而必然出现的，是审计理论完善发展的必然要求。

（二）开展营商环境审计是实践工作的需要

近几年，各地审计机关多次尝试开展了营商环境审计实践。例如，2020年8月起，内蒙古自治区包头市审计局组织市县两级审计机关按季度开展优化营商环境情况审计，助力本市打造硬环境更好、软环境更优、政策环境更实的一流营商环境。广东省惠东县审计局派出审计组自2020年10月中旬起对全县各地各有关单位“促进优化营商环境”相关政策落实情况进行专项审计，并对重要事项进行了必要的延伸审计。近日，广西壮族自治区北海市审计局在对优化营商环境专项审计调查中，因地制宜，坚持“审精、审重点”原则，重点问题重点关注，不断提升审计质效。由此可见，审计机关在营商环境优化工作推进过程中扮演着非常重要的角色，不仅对相关部门的政策措施落实过程和实施效果进行监督和评价，也对审计过程中发现的问题深入分析，并建言献策，保障营商环境优化工作持续健康进行。因此，开展营商环境审计是现实工作对审计机关的要求，也是确保营商环境优化工作能够顺利进行的监督机制和保障机制。

三、立足审计着力点，推动问题的发现与整改

根据各地审计机关围绕营商环境开展工作的内容可以看到，目前营商环境审计重点路径主要集中在优惠政策的落实情况、政府部门“放管服”改革的情况、中小企业资金环境情况和财政支持资金使用情况等几个方面。

（一）优惠政策落实情况审计

当前，我国一部分省份经济总量相对较小，以2021年全国各省GDP总量情况来看，当年GDP总量在10万亿元以上的省份仅有2个，GDP总量5万亿元以上的只有7个省份，不足1万亿元的有4个省份，2万亿元以内的多达10个省份。由此可见，我国仍有很多省份经济发展缓慢，各省份之间发展差距较大，很多省份内缺少经济能力和带动能力强的大型企业和项目。吸引一些大型企业和优质项目落户这些省份，就需要加大力度落实优惠政策。比如，在不违背国家相关法律法规的基础上给予部分企业大幅减免税收等优惠措施，同时注意结合本地实际情况制定和出台更有利的优惠政策。但是，目前我国很多省份及地区仍然普遍存在优惠政策在前后任领导之间衔接协同不到位、配套举措跟进不及时、很多政策措施未完全落实到细微之处，以及下级部门工作方式死板僵化，政策落实不结合当地市县实情等问题，这些都严重阻碍了营商环境优化工作的推进，非常不利于招商引资和当地经济的发展。

解决这些问题和推进当地营商环境的优化，需要审计机关对当地优惠政策的落实情况进行审计。审计机关通过对已执行优惠政策开展跟踪审计和对拟出台的优惠政策进行专项审计调查，及时发现当地优惠政策落实过程中存在的问题和企业的诉求，并与相关部门进行沟通，提出建设性意见，敦促优惠政策的落实和推进，这样才能让企业感受到当地政府对它们的重视，才能吸引更多优质的企业来此发展，从而带动本地经济的快速稳定发展。

（二）“放管服”改革情况审计

“放管服”是指简政放权、放管结合和优化服务。“放”即一些政府部门行政权的简化和下放，放权能够降低企业办理很多事项的准入门槛和缩短企业办理项目审批、税收减免申请等事项的时间，提高效率。地方政府部门要和中央的步伐一致，避免表面放权而实际未放。比如，国家税务总局规定，企业办理土地契税减免业务仅仅需要备案即可，但在实际工作中，部分地区仍存在审批流程繁琐的问题，给企业带来了很大的不便。“管”即要求政府部门在下放行政权的同时加强监管职能，推进监管体制创新，强化信用监管，确保企业之间公平竞争，使企业的各项权利得到法治保障。同时，要注意避免出现执法人员重监管、轻服务，资质要求等同监管，培训代替监管，把监管误认为是取消下放行政权等问题。“管”能够形成企业间公平竞争的良好市场环境，确保“放”的有序和公正进行，是对“放”的保障。“服”则要求政府部门不仅要为企业和群众提供高效便利的服务，同时还要有热情服务的认识和态度。各地已经相继出台了诸多优化服务的措施，如“四办”改革、“最多跑一次”改革、“证照分离”改革以及“一个窗口一张表”改革等，都在很大程度上为群众和企业办理各种事项提供了便利、节省了时间、提高了效率。但也还是存在一些问题，比如，少数部门和工作人员甘当“店小二”的主动服务意识不够强，“上热中温下冷”现象和推、托、绕情况以及门好进、脸好看、事难办的问题依然存在等。高效热情的服务能够让企业感受到尊重和重视，有利于提高本地企业的忠诚度，有利于吸引更多企业入驻和项目的引进。

因此，审计机关在对政府部门“放管服”改革情况进行审计时要覆盖到“放”“管”和“服”三方面，主要包括行政审批事项的权力下放衔接落实情况、“四办”及“最多跑一次”改革的落实情况和政府部门工作人员的服务意识等。一方面，审计机关可通过对正在实行的改革措施执行跟踪审计，对执行过程中不作为等行为进行监督，并督促相关部门加以整改，同时对严重违反相关措施规定的人员和行为进行上报处理，加强工作人员的思想认识，推进“放管服”改革工作的高效进行。另一方面，审计机关也需要对企业和基层反映的相关热点问题开展专项审计调查，深入分析原因并向有关部门提出相应建议，促使新政策措施的出台，进一步深化“放管服”改革，打造优质的营商环境，服务群众和企业。

（三）中小企业资金环境情况审计

国有企业及国有控股企业是社会主义市场经济的主要参与者，主导着社会主义市场经济的繁荣发展。中小民营企业作为我国社会主义市场经济的主体之一，在国民经济的发展中发挥了巨大作用。然而，资金一直是中小民营企业规模化发展的重大阻碍，也是它们能持续运行和创造价值的基础，没有资金的支持它们就无法完成规模化发展所需的建设活动和生产经营活动，无法扛过经济收缩时期。一般而言，它们的资金主要依赖于国有银行等金融机构的贷款以及自身经营产生的回款。但是，目前我国很多地区的中小民营企业在融资方面还存在“融资难、融资贵”的问题，以及政府部门、国有大中型企业拖欠中小民营企业账款的情况。比如，一些国有银行通常将小微企业的贷款期限控制在一年以内;对小微企业贷款的门槛设置过高、程序繁琐、审批周期较长，导致企业生产建设资金短缺问题严重;国有大中型企业或政府部门以退付手续繁琐为名拖欠中小民营企业已确认无分歧欠款;部分政府部门甚至出现“新官不理旧账”的现象等。

当前“融资难、融资贵”等问题仍然突出，账款被拖欠就有可能成为压倒中小民营企业的最后一根稻草。因此，各地审计机关必须强化抽查督促和专项审计，对推进相关工作不力的地方和部门予以通报，对本地中小民营企业在国有银行融资时遇到的问题开展专项审计调查，要深入到基层企业中去，通过问卷调查和实地走访等方式了解掌握中小民营企业融资的现状、存在的问题和关心的热点，并及时向相关部门报告，推进政府部门与当地金融机构有针对性地制定应对方案和改善措施。同时，审计机关还需要针对当地国有大中型企业或政府部门清理中小民营企业欠款情况进行跟踪审计，采取措施稳步推进账款清理工作，督促欠款单位做好清偿计划和清欠台账，建立防范拖欠长效机制，加大整改力度。

（四）财政支持资金的使用情况审计

良好的营商环境不仅依赖于好的政策环境，更离不开政府部门财政专项资金的支持，包括用于招商引资的重大项目建设、产业结构优化升级、人才引进及招才引智、优化经济发展环境和企业扶持奖励等方面的资金，涵盖了企业所需的人力资源、工业用电、物流运输和科技创新等很多方面，这些对于企业发展和生产经营而言都是非常重要的。但是目前很多地区或多或少存在部分专项资金使用率不高和“撒胡椒面”现象，以及引导基金放大作用不明显、财政资金补助政策执行不规范等问题。

因此，审计机关需要围绕这些问题对政府财政等相关部门用于有关政策或项目上的扶持资金进行专项审计调查，重点关注资金安排的规范性、资金拨付的时效性和资金使用的效益性等三个方面。其中，资金安排的规范性审计是指审计机关要审查有关部门是否按政策或法规程序要求规范地执行资金的使用，是否存在将扶持资金挪用他途的行为等;资金拨付的时效性审计是指要审查财政部门是否及时地将相关用途的资金拨付给有关部门或企业，是否存在故意拖延拨付、少拨付或不拨付的行为等;资金使用的效益性审计是三方面中最重要的，审计机关要关注扶持资金的使用效益，是否存在浪费资金的现象，扶持资金是否发挥了应有的作用和价值等。

四、改进审计方法，充分发挥审计职能

本文第二部分详细分析了开展营商环境审计的必要性，主要解决了“为什么”的问题;本文第三部分通过对国家审计在优化营商环境工作中的着力点进行分析，確定审计内容，不仅解决了国家审计机关“做什么”的问题，同时通过紧紧把握这一具有导向作用的审计主线，也明确了“审哪里”的问题;接下来就是要解决怎么审的问题，以及用什么方法开展审计工作，即“怎么做”的问题。

基于营商环境优化工作的特点，本文认为审计机关在针对营商环境优化情况开展的审计工作中除了采取一般审计模式所共有的方法外，如核对账簿、盘存法、抽查法及数据分析等方法，还应针对性的采取其特有的审计方法：

1.问卷调查法与实地访谈法相结合。问卷调查法是进行社会调查常用的一种方法，是指通过设置问题的方式，将需研究的问题以问卷的方式发放给研究对象，以搜集资料获取研究数据，并进行统计分析，从而形成一定的研究结论。问卷调查法的优点在于成本相对较低，且研究的问题可量化，能够通过统计的方法较为精准地识别出一些问题，增强了研究结论的科学性。

实地访谈法是指审计机关在确定审计内容之后，前往审计对象所在地面对面地与审计对象进行交谈，以此来获取更多的审计资料，一般包括询问和自由谈话等方式。其优点在于既能调查实际情况，又能征询相关人员的意见，且一般来说，通过对基层审计对象进行实地访谈更有可能获取到较为真实的审计资料，对于提高审计证据的质量非常重要。营商环境优化政策措施的落实情况是审计机关关注的重点，通过对受众人群进行实地访谈能够真实地了解情况，作出合理的判断。

因此，审计机关在对政府部门制定和出台的一系列优化营商环境的政策措施实施效果等进行审计时，可以采用问卷调查和实地访谈结合的方法获取一些其它方式无法获得的数据。因为问卷调查法一般是匿名的，对研究对象的信息严格保密，这样就能避免企业在实地调查和访谈中因“不惹麻烦”的心理而编造或变造不真实的数据，更能获得相对可信度较高的数据，但是也要关注是否存在企业故意作假或抵抗政策的行为，这需要审计机关综合企业的信用等各方面信息加以甄别。通过这种方法，审计机关不仅可以了解一些政策措施落实的情况及效果，及时发现政策落实过程中存在的问题和违规行为，与有关部门进行沟通，并敦促整改落实;同时，审计机关还可以应政府部门的要求，通过问卷调查和实地访谈的方式了解企业和民众关心的热点问题，根据统计结果形成调查结论，向政府部门报告，有利于政府部门制定和出台更有针对性的、更贴合实情的政策措施，为营商环境的优化工作提供坚实基础和保障。

2.政策梳理法与专家咨询法相结合。政策梳理法主要应用于对政府部门制定和出台的政策项目进行审计，它是指审计机关在对政府部门制定和出台的政策项目进行审计时，通过详细和逐一的梳理与政策项目相关的制度办法，全面、深入地了解与被审项目相关的政策贯彻、落实情况，并以此为标准开展审计工作。该方法客观性和专业性强，可依据政策标准进行全面的审计工作，避免了审计过程的主观性。当然，该方法使用过程中需要对相关政策进行全面梳理和深度剖析，一旦在梳理和剖析环节出现漏洞，就会降低审计质量。

专家咨询法主要适用于在审计人员自身专业领域之外或需要本领域更加专业指导的情况，它主要是指将专家分别设定为审计人员和审计对象，利用其知识、经验和分析判断能力对审计全过程进行指导、把控的一种方法。该方法简单易行、应用方便，能对审计过程中的问题进行预判，提高政策跟踪审计的专业性、权威性。当然，该方法在使用过程中要注意评判专家的专业水平、心理状态及其对政策跟踪审计的兴趣等，以降低主观因素的影响。如在某省政策跟踪审计的前中后期，审计小组举行了多次工作会议。会议邀请了多位审计研究领域的教授、基金公司的业务骨干和经验丰富的审计实务专家，以便审计组成员进行经常性的专业咨询，确保审计的顺利开展。

政策梳理法和专家咨询法两种方法的结合使用，对营商环境优化情况的审计工作开展具有一定的优势。一方面，这两种方法将主观和客观结合起来。专家咨询法虽相对于政策梳理法主观性较强，但能反映出政府部门制定的与政策相关的制度办法可能存在的问题和不足，审计机关仅仅依赖于将已出台的制度办法作为审计标准缺乏灵活性，并不全面、合理，因此，专家咨询法弥补了政策梳理法审计标准的缺陷，使得审计结果更加准确切合实际。另一方面，这两种方法将理论与实务有效地结合起来。众所周知，审计机关长期从事各种审计工作，审计实务方面的能力和水平毋庸置疑，但是他们对于新的审计理论知识的更新掌握并不及时，为了避免审计理论与实务的脱节，需要审计理论方面的专家（如高校审计专业学者及审计理论研究领域的教授等）进行专业的指导，方便审计人员进行专业咨询，促进审计工作的顺利开展。

五、启示

针对营商环境优化情况开展的审计工作，在传统审计模式的基础上，有着自己独特的审计着力点及方法。一般情况下，审计机关除了会采用核对账簿、盘存法、抽查法及数据分析等方法外，更多地会采用问卷调查法和实地访谈法、政策梳理法和专家咨询法。且在审计过程中重点关注优惠政策的落实情况、政府部门“放管服”改革的情况、中小企业资金环境情况和财政支持资金使用情况等几个方面，从政策和具体实际情况两个方面入手，根据审计过程中发现的问题和不足之处，向有关部门提出整改意见和建设性的对策建议，并监督整改落实，为当地的营商环境优化发挥重要的保障作用。

（作者单位：金川集团工程建设有限公司   兰州财经大学 ，邮政编码：737100，电子邮箱：1655635625@qq.com）

主要参考文献

[1]陈耘.优化营商环境的审计思考[J].宁波通讯， 2021（3）：43-45

[2]孙鹏程.优化营商环境政策措施落实情况跟踪审计研究：以L市为例[J].审计与理财， 2020（3）：21-23

[3]王景东.优化营商环境促进经济高质量发展的审计思考[J].审计观察， 2020（1）：16-23

[4]王彦东，马一先，乔光华.国家审计能促进区域营商环境优化吗？——基于2008～2016年省級面板数据的证据[J].审计研究， 2021（1）：31-39

[5]叶陈刚，吴永民，张琦.新时代中央审计委员会主导下我国审计治理体制研究[J].航空财会， 2020（2）：13-20