新时代人民银行经济责任审计思考与探索

马晓晨

摘要：文章追溯了经济责任审计思想来源，在阐述新时代经济责任审计内涵和特征的基础上，分析人民银行经济责任审计面临的挑战，总结介绍人民银行应对上述挑战的有益实践探索，并就如何更好发展新时代人民银行经济责任审计提出意见建议。

关键词：新时代;经济责任审计;思考;探索

一、引言

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视审计工作，组建中央审计委员会，深化审计管理体制改革，把审计工作提升到了党和国家事业全局的新高度。经济责任审计是审计工作的重要内容，也是中国特色社会主义实践下的重大审计创新。2019年7月，两办印发了修订后的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称规定），为经济责任审计新时代发展指明了新方向，提出了新要求。探索思考如何在本系统、本单位、本专业领域贯彻落实好《规定》部署要求，充分发挥经济责任审计在新时代的功能作用，具有非常重要的理论价值和现实意义。

二、经济责任审计思想基础

（一）以“吏治清明”为目标的权力制衡和约束思想

自夏商周以降，直至秦汉，随着国家控制的土地、人口的增多，以及王朝更替、战争兼并中国家统治经验的积累，国家官僚体系逐步完备，建立了统一的中央封建专制制度，丞相、御史大夫、太尉三者相互制约的三公九卿制也应运而生，其中御史大夫是中国最早的监察官职。自此，历代统治者为了维护自身的政治与经济利益，不断完善官吏监察、考核、拣选机制，促使吏治清明，以达到江山一系、国祚绵长的目标。

（二）履行公共受托责任的客观要求

公共受托责任是指受托管理并有权使用公共资源的机构就其管理、使用公共资源的全部活动情况向公众或其他委托人解释说明的义务和责任。公共受托责任来源于公共治理中的委托代理关系，包括政府与人民、行政机构与立法机构、上级与下级等委托代理關系。委托代理关系中存在双方目标差异、信息不对称以及自利动机下的代理人道德风险和逆向选择，客观要求委托人对代理人进行监督约束。

（三）推动国家金融治理体系和治理能力现代化的重要途径

党的十九大提出全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。审计作为国家治理体系的基础环节和重要组成部分，党中央要求构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更加充分发挥审计在保障国家重大决策部署贯彻落实、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设中的作用。新时代对审计监督有了更高的要求，进一步加强经济责任审计力度、拓展广度和挖掘深度，是推动提升国家治理能力的重要安排。

三、新时代经济责任审计的内涵

（一）涵义

经济责任审计是伴随中国四十余年改革开放而发展起来的极具中国特色社会主义的审计类型。按照新《规定》，新时代经济责任审计是指：审计部门对领导干部在任职期间管辖范围内贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，推动经济和社会事业发展，管理公共资金、国有资产、国有资源，防控重大经济风险等有关经济活动应当履行的职责进行监督、评价和鉴证的行为。

（二）特征

从性质来看，政治性更加突出。政治属性是国家审计体系的天然属性，党的十九大报告将改革审计管理体制写进党的建设部分，同时新《规定》也提出经济责任审计目标是加强党的集中统一领导，促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉，推进国家治理体系和治理能力现代化，经济责任审计的政治功能不断增强。

从审计对象来看，呈现多元性。实体（如：资产、资金）、行为（决策、决定）、信息（财务数据、会议记录）、人员（履职者）都是审计对象，通过整体到具体、宏观到微观、客观到主观的转换衔接及贯穿式监督、评价和鉴证，最终归结于对人的评价和鉴证，实现多维度全景式扫描画像。

从审计内容来看，宏观性、效果性要求凸显。审计内容从单一的财政收支方面提升到宏观的政策制定实施方面，审计关注重点从财务收支、财政收支的真实性、合法性以及领导干部守法、守纪、守规的情况转向执行、制定重大政策、决策的情况及效果。

四、新时代人民银行经济责任审计面临的挑战

（一）审计定位与审计资源失衡

经济责任审计是人民银行贯彻落实党中央全面从严治党基本方略，推动系统内反腐倡廉向纵深发展，提升央行治理能力和治理水平的重要抓手。推进领导干部履行经济责任情况审计全覆盖符合《规定》要求和现实需求，但审计覆盖面与审计资源之间的失衡问题严重制约着这一目标的达成。一是审计人员数量有限，年龄、知识结构老化，难以在短时间内兼顾经济责任审计的广度和深度;二是大区分行和省会中心支行审计管理权责交叉，影响审计组织管理和资源统筹调配;三是经济责任审计项目计划还不够科学，出现经济责任审计跟不上领导干部调整的现象。

（二）审计质量控制难度加大

经济责任审计的审计对象多元，审计内容宏观、覆盖面广泛构成了对原有的审计质量控制体系的挑战。审计对象多元性需要审前准备和调查更充分、更有针对性，防止审计实施阶段重点不明、思路不清;审计内容宏观性和广泛性要求审计计划更有协调性、权威性，增强与其他审计的统筹衔接和计划执行刚性;审计实施阶段需要投入更长的时间，防止现场取证不够充分，同时选人用人的拣选功能要求时效性要更强，多功能目标以及强约束下审计质量控制更为困难。

（三）责任界定和审计评价较难把握

经济责任审计政治功能的增强及审计更加关注效果性，使得全面、客观、准确的审计评价目标较难达成。一是经济责任审计评价内容、角度和方式没有明确要求，审计评价易受审计人员主观判断影响，评价笼统、泛化、缺乏全面性等;二是经济责任缺乏具体细化、审计操作性强的考核指标和评价指标，且岗位、层级差异使得审计评价标准难以统一;三是重大政策措施、决策的影响和成效具有一定的滞后性，影响责任界定和评价。

（四）审计成果运用机制缺失

审计成果运用是审计成效的最终体现，也是实现审计目标的重要渠道，目前审计成果运用机制尚未建成，审计成果运用实效有待提高。一是审计发现问题整改率和整改力度不足。缺乏审计整改责任追究制度，被审計单位自查自改动力不足，审计部门受审计资源限制跟踪监督不足且无有效整改追责手段，存在“重审计、轻整改”现象。二是经济责任审计结果对领导干部的拣选功能尚未真正实现。一方面审计评价不准、质量不高影响人事部门审计结果使用，另一方面在干部选拔任用中如何使用经济责任审计结果，缺乏明确组织程序规定，且存在“先任后审、先离后审”现象。三是尚未构建与纪委、组织、监察等部门高效衔接的协调机制，未能发挥监督合力。

五、新时代人民银行经济责任审计探索

（一）理顺审计管理体系，创新审计组织方式

认真审视审计管理体系，发文明确了授权省会中心支行分省管理审计业务，理顺管理链条，明晰权责边界，确保各级审计部门权责统一。加强审计部门垂直领导，强化审计资源整合和统筹调配能力，统筹完善经济责任审计“同级审”、“上审下”、“交叉审”相互补充的多层次监督模式，解决经济责任审计中“不敢审”“选择审”“不敢报”等问题，保障审计的独立性和有效性。积极探索融合式、“1+N”等审计组织方式，特别是与预算管理审计、重大政策措施贯彻落实情况审计融合开展，努力做到“一审多项”“一审多果”“一审多用”。

（二）坚持风险导向，推进全面覆盖与突出重点相结合

总结近年经济责任审计发现问题、对标外部监督检查基础上，按照各类单位性质，认真梳理风险突出和问题高发的重点领域，向全系统制定印发分支机构、所属企业、所属事业单位、所属社团主要负责人经济责任风险提示清单。充分运用“人民银行内审部门风险评估管理系统”，开展经济责任风险评估，重点识别影响履职目标实现的高风险和新形势、新业务开展带来的新风险，加强对风险的分析评估，并根据风险评估结果科学制定审计计划、合理配置审计资源、有效确定审计重点，真正实现风险引导审计、审计关注风险，推动经济责任审计全覆盖，做到应审尽审，不断拓展审计的广度和深度。

（三）创新计划管理机制，科学安排经济责任审计

要求各级审计部门主动与人事部门沟通，对经济责任审计对象实施分类管理，摸清底数，突出重点，确定频次，科学合理制定经济责任审计三年中长期规划。充分考虑被审计单位接受内外部监督检查情况，主要负责人年龄和任职时间，以及审计资源等因素，结合当年审计项目安排，加强与其他专项审计的统筹，制订年度经济责任审计计划，经济责任年度计划会签人事与纪检监察部门，并经本级行党委批准报上级行备案。推进领导干部履行经济责任情况的审计全覆盖，逐步前移监督关口，由离任审计为主转向以任中经济责任审计为主，切实提高经济责任审计工作的主动性和时效性，有效发挥经济责任审计的预防和警示作用。

（四）持续更新审计方案，规范问题评价定性

总结审计经验，每年持续完善、补充、更新印发《人民银行分支机构领导干部经济责任审计方案》和《经济责任审计目标清单》（表2示例），并要求各级行参照该方案和目标清单，结合被审计机构工作实际对审计范围和内容进行细化和调整，制定各自辖区的经济责任审计方案。审计方案明确了审计目的、对象、期限、内容、要求等具体内容。目标清单审计对可能发现的问题按照分类分级的词条模式，共分7大类、55个一级词条、287个二级词条进行了归纳整理和规范评价，提高了评价准确性和评价质量。统一性和灵活性相协调的原则，既加强了对各级行的指导监督，又使得方案和目标清单能够与各级行业务实际相适应，确保审计质量。

（五）强化审计整改，建立健全审计发现问题的整改机制

推动各级审计部门建立健全与纪检监察、组织人事、会计财务、办公室等部门的大监督机制，实现信息共享、结果共用、重要事项共同实施、问题整改问责共同落实。明确被审计单位主要负责人为整改第一责任人，对审计发现的违纪违法问题线索，要按照管辖权限依法依规及时移送纪检监察机关、司法机关。依托内审业务综合管理系统，对审计发现问题整改和审计建议落实情况实施分级动态管理，加强审计整改跟踪监督力度。积极开展后续审计、年度审计综合分析、专项审计通报、审计案例通报，对审计发现的典型性、普遍性、倾向性问题，及时研究分析和提炼总结，督促被审计单位履行整改责任，完善内部控制，堵塞管理漏洞。

六、未来发展方向

（一）制定、修订、完善顶层制度设计

实践证明，顶层设计是做好审计工作的基础，制定和完善顶层制度框架，则纲举目张、事半功倍。修订完善《中国人民银行内审工作制度》和《中国人民银行内审操作程序》，制定《中国人民银行领导干部经济责任审计制度》和《中国人民银行审计整改办法》，持续优化人民银行内审工作顶层制度设计，建立健全经济责任审计制度规范，为充分发挥经济责任审计监督作用提供制度保障。

（二）探索建立经济责任审计评价指标体系

经济责任的界定和评价是做好经济责任审计的关键，按照全面性和差异性、定量指标与定性指标相结合、可比性、效果性、可操作性的要求，会同人事组织部门探索建立不同领域、岗位、层级的领导干部经济责任评价指标体系，提高责任界定和责任评价质量。把经济责任审计评价同认真落实“三个区分开来”结合起来，全面辩证地看待审计发现的问题，建立容错纠错机制，积极发挥审计对干部干事创业的激励作用。

（三）努力推动审计信息化发展

信息化是未来审计发展的必然方向，也是解决审计业务量和审计资源失衡，真正实现审计监督全覆盖的根本之策。根据人民银行信息化发展情况，持续修订和完善《信息技术审计规范》，促进计算机辅助审计技术的推广应用，深耕数据分析挖掘，丰富审计模型，畅通审计数据获取渠道，拓展非现场审计业务领域，并探索建立连续监督与审计核查相结合的审计工作新模式。积极探索大数据、云计算和人工智能等新技术在审计中的应用，密切关注人民银行大数据应用进展情况，关注新技术带来的新风险，顺应审计发展趋势，不断提高审计的规范化、标准化、信息化水平。

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（作者单位：中国人民银行兰州中心支行）