财政支农资金股权量化的实践与思考
2022-05-30尚合慧
尚合慧
摘要:本文结合四川省成都市新津区探索财政支农资金形成资产股权量化的实践,总结了新津区提高财政支农资金使用效率、促进农村集体经济发展、破解农村资产长效管护难等经验。针对目前存在的问题,提出加快推进农村集体产权制度改革,形成组织基础和管理基础;在合作项目的选择上,优先选择高质量项目,重点扶持特色产业;在建设内容上的确定上,适当考虑经营性项目;在制度保障上,需要进一步完善监管机制等建议。
关键词:支农资金 股权量化 农村集体资产 对策建议
农业的发展离不开政府的支持,财政支农是十分重要的政府行为。2020年中央一号文件指出,要加大中央和地方财政“三农”投入力度,千方百计拓宽资金来源。2017年,财政部、农业部、国务院扶贫办印发的《关于做好财政支农资金支持资产收益扶贫工作的通知》提出,健全农户与实施主体间的利益联结机制,发挥村集体和农民合作社的纽带作用,鼓励将资产折股量化给村集体、合作社或其他村集体经济组织。按照这些要求,各地近年来进行了大量探索。财政资金形成资产股权量化是指,在不改变支农资金用途的前提下,以支农资金投入项目所形成的资产股权量化为载体,形成财政支农资金助推农业农村发展、农民富裕的财政支农新方式。围绕财政支农资金形成资产股权量化,重庆市、浙江省温州市、贵州省六盘水市,以及四川省广元市等多地结合当地实际进行了探索,并且各自形成了自己的模式,以期通过探索,达到撬动社会资本、提高使用效益这样一个目的。
一、财政支农资金股权量化的新津探索
四川省成都市新津区在天府农博园的建设中,结合当地实际,着力探索了引入市场机制、有效利用财政支农资金形成资产股权量化的路径。课题组在与农博园管委会、区财政局、区审计局、区发改局、兴义镇、波尔村、蓝城集团等各方沟通交流的基础上,以波尔社区特色镇项目为例,展示了新津区探索财政支农资金形成资产股权量化的实践,具体分析操作的过程、面对的难点、产生问题的根源等,以期找到财政支农资金形成资产折股量化的有效路径。
(一)优势条件
波尔村地处兴义镇,西临先寺村,北接崇州三江镇,位于农博园核心区。全村辖区面积2.4平方公里,辖21个村民小组、1110户,总人口2615人。依托土地整理项目,规划修建了占地118亩的波尔社区,集中农户257户(统规自建127户、统规统建130户)。村集体仅有少量公田和1所村小,近三年集体经济年收入为0,是典型的“空壳村”。2017年,四川省委、省政府决定在新津区建设“中国天府农业博览园”,作为四川农博会的永久会址。波尔村正好位于农博园核心区,随着各类产业项目的引入,为波尔村发展集体经济提供了可能。
1.组织基础。2017年12月,波尔村顺利完成改革,组建了集体经济股份合作社、土地股份合作社、劳务合作社等3个合作社,作为村集体经济组织,专门用来发展经济。其中,波尔村集体经济股份合作社是村集体以集体货币资产、固定资产、资源性资产等可经营性资产入股组建,主要功能是经营管理集体资产。它具有规章制度比较健全、组织机构运转有效、民主管理水平较高、财务社务公开透明、收益分配公平合理的特点,这为财政支农资金形成资产折股量化打下了组织基础。
2.政策支持。四川省、成都市大力支持探索财政支农资金形成资产股权量化的工作。2015年1月,四川省政府办公厅下发了《关于推进财政支农资金形成资产股权量化改革试点的意见》,从2015年开始,四川省在广元等8地开展财政支农资金形成资产股权量化改革试点工作。2018年,《四川省人民政府关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的实施意见》再次明确,“要深入推进财政支农资金形成资产股权量化改革试点,大力推广资产收益扶贫模式。”2019年,成都市特色镇(街道)建设领导小组办公室下发的《关于报送2019年、2020年特色镇(街区)建设和川西林盘保护修复项目实施方案通知》明确要求:“专项资金优先支持有策划规划、有土地整理项目、已引入社会资本投入、县财政安排专项资金的特色镇(街区)建设和川西林盘保护修复重点项目配套的道路、网络通信等基础设施建设、生态环境保护项目。”实际上是通过明确补助方向,引导鼓励各区市县探索财政支农资金形成资产股权量化的实践,这些都为本次探索打下了政策基础。
3.规划基础。2018年兴义镇控规编制完成,同年农博园总体规划规编制完成,2019年波尔村村庄规划修编完成,这三个规划对波尔村的定位、产业发展、人口转移、用地布局,特别是道路、沟渠等基础设施和幼儿园、卫生服务站等公共服务设施进行了详细的规划。同时,蓝城集团完成了蓝城农旅融合发展示范项目规划,明确了产业定位、产业布局、运营模式,为后来利用财政支农资金,共建农业园区、策划包装项目提供了科学性和可行性。
4.资本进入。2019年4月,蓝城集团入驻新津,投资2.5亿元,在波尔村实施集共享农庄、大地景观展示、绿色农业等于一體的农旅融合发展示范项目,项目总面积570亩。蓝城集团成立于1995年,品牌价值162亿元,不仅是一家具有丰富的运营管理经验的企业,而且是一家具有强烈愿望致力于乡村振兴的优质产业化企业。企业从资金使用效率角度出发,希望能在当前全面开工的形势下,适当减轻当期资金硬投入压力。这些为合作社与蓝城集团合作社共同建设农旅互动产业园提供了基础。
综上,股份化改革、政策支持、相关规划为折股量化提供了基础,而资本进入、企业需求使得折股量化的最终实现成为可能。
(二)具体做法
波尔村财政支农资金形成资产股权量化的基本思路是:发展壮大集体经济为出发点,以合作社为纽带,以产业项目为依托,以折股量化为手段,通过村集体经济股份合作社(以下简称“合作社”)与蓝城集团合作,共同建设农旅互动产业园,其中合作社负责产业园内基础设施建设、蓝城集团负责经营性设施建设。合作社通过项目策划包装,向上申请财政支农资金来推进项目实施,将财政资金形成资产股份量化到具有成员资格的农户,由合作社按照形成资产的比例获得产业项目分红,集体利用获得的分红再用于发展集体经济,形成良性循环,最终形成集体资产,促进农民增收、农村发展(见图1)。
1.项目包装。按照波尔村村庄规划、蓝城农商文旅融合发展项目运营方案、特色镇(街区)建设和川西林盘保护修复项目申报要求,合作社从满足项目运营出发,在与蓝城集团充分沟通的基础上,形成了初步的项目建议。随后,农博园管委会召集区农业农村局、区住建局、兴义镇等单位,召开部门沟通会,帮助合作社细化方案,确保符合资金申报要求和资金使用要求,最终形成了申报的项目,具体包括产业景观道路建设项目、园区沟渠生态化提升项目、农业产业园区配套设施建设项目(见表1)。
2.业主确定。根据部门座谈会沟通结果,由于项目使用的是财政专项资金,财政部门要求项目结算必须经审计部门审计。为了依法顺利实施项目,将原计划由波尔村合作社作为项目业主实施的项目调整为由兴义镇政府作为项目业主,项目竣工验收后,由兴义镇出具委托书,将资产委托给合作社进行管理,以解决合作社资产来源合法性问题。
3.资金来源。项目总投资620万元,其中申请市级特色镇项目资金460万元。上级资金投资按照中央财政专项资金管理办法的有关规定执行,采取报账制管理,不得用于策划、规划、宣传等工作投入,不得用于平衡预算、偿还债务等与项目建设无关的支出。自筹资金由项目业主负责筹集,主要用于项目前期相关费用支出。
4.收益分配模式。在农博园管委会的指导下,合作社与蓝城集团围绕分红年限的长短、分红额度的多少进行协商,确保提出的方案符合项目实际。合作社、蓝城集团通过协商谈判,根据蓝城运营方案,项目总运营时间预计为40年,按照年分红利率2.5%分红;40年期满,如果蓝城集团继续使用,则不必再支付使用维护费。为保障集体的利益,在项目正式申报前,双方签订资产使用协议,对分红基数、分红年限等进行了固化。
5.品质保障。为确保建设项目达标,一是项目业主公开聘请了专业规划设计单位,获取了蓝城项目的全部设计方案,在蓝城集团的共同参与下,规划设计单位与蓝城项目设计团队无缝对接,就方案进行充分讨论,确保项目风格、标准与蓝城项目相协调。同时,在清单评审前,由蓝城集团对建设内容进行再次确认,保证按照双方约定的内容和标准进行招标。二是各相关部门和蓝城集团组建了专班,多次组织专业人员到蓝城集团对项目的规划设计进行会审,确保项目建设符合上位规划、符合蓝城规划。三是充分给予蓝城集团监管权力,通过协议授予蓝城集团要求施工单位调整或整改的权力,确保项目建设进度和项目建设质量。
6.运营管理方式。项目建成后,农旅互动产业园建设形成的资产就成为蓝城农商文旅融合项目运营设施之一。双方秉持“专业的人做专业的事”理念,由波尔村集体经济股份合作社负责,对资产进行监管,确保资产的功能和正常运行。同时,负责将资产折股量化到集体经济组织成员,确保农民的利益,但合作社不参与企业经营决策、管理,也不承担企业债权债务。由蓝城集团负责,对资产进行运营,做到合理使用资产,除对资产进行优化提升外,不得改变资产现状。
(三)探索效果
通过探索,提高了财政支农资金的使用效益和精准度,为没有集体资产的波尔村集体经济注入了启动资金,将企业利益、集体利益、农民利益有机连接起来,促进企业的盈利能力,调动了集体、农民参与项目的积极性,落实了财政支农资金形成资产的管护责任,呈现出农民、集体、企业多方共赢局面。
1.破解了资产的长效管护问题。长期以来,财政支农资金形成资产特别是公益性资产的管护是一个“老大难”的问题,究其原因,主要是无法产生直接的经济效益。比如建设的乡村道路,作为公益性设施,虽然在对外交通连接、便利群众出行等方面发挥着基础作用,但道路无法经营,且维护需要长期投入,因此集体、农民没有管护的积极性。波尔村通过探索,以企业需求为导向,依托项目本身的商业逻辑来解决资产的管护问题,集体获得了收益,对项目管理情况更加关注;农民获得了分红,对项目的认同度更高,对项目形成的资产更加爱护;企业降低了投资、带来了经济效益,对资产经营管理更加细心,形成了“有人管、有人用、有人修、”的长效机制。
2.提升了财政项目的建设品质。印象中,利用财政支农资金建设的项目几乎都是沟渠“三面光”、道路“白+黑”,项目标准、项目品质都不高。项目的实施,有利于打响农博园农旅融合发展品牌效应,能带动当地土地规模经营企业向绿色农业方向迅猛发展,有利于深化农业结构侧改革,提高土地集约化经营水平,促进农村剩余劳动力转移,带动其他产业发展;有利于农博園打造农业休闲观光旅游基地、农旅互动产业园区,促进农村剩余劳动力转移,带动其他产业发展;有利于农博园打造农业休闲观光旅游基地、农旅互动产业园区,促进当地一二三产业互融发展。因此,项目建设就不能按照原有标准进行建设,这不符合园区发展旅游的实际,波尔村项目采取的多种举措,不仅保证了项目按照景区标准建设,满足了企业的经营需求,而且强化了农业的景观化效果,提高农业综合效益。
3.为集体经济发展解决了启动资金。通过创新财政支农资金投入方式,为波尔村形成了道路、沟渠等价值620万的集体资产,通过集体资产股权量化,波尔村参与到蓝城农旅产业项目的发展中去,并且每年从蓝城集团产业项目中得到一笔稳定分红,解决了集体经济发展最大的难题——启动资金在哪里。随着天府农博园的发展,目前波尔村已经聚集了蓝城农旅、陶然农业等一批涉农企业,波尔村以财政支农资金折股量化模式为基础,利用获得的分红资金,逐步盘活农村集体建设用地、农用地、闲置房产(房间),比如用蓝城项目获得的分红,在符合规划的区域建设停车场为农博园配套,从而激活集体经济的发展,实现集体经济从无到有。从这个意义上讲,财政支农资金形成资产的股权量化改革,为波尔村发展集体经济的发展提供了启动资金。
4.满足了参与各方的不同诉求。农博园管委会以及興义镇通过试点,探索了财政支农资金使用管理的新方式,提高了财政支农资金使用效益,并将其推广到园区内的其他村(社区),带动园区甚至是新津的村(社区)增加农村集体经济收入,为全省、全国提供可借鉴、可复制的模式奠定了基础。波尔村集体通过试点,获得了持续稳定的集体经济收入,为下一步逐步壮大集体资产,形成自我造血能力,以此提升党组织的凝聚力和向心力奠定了基础。蓝城集团通过试点,降低了资金压力,维护了企业利益,实现了利润最大化,并借此与波尔村集体、农民形成了稳定的利益共同体,促进了项目的顺利实施。
二、复制推广新津探索模式的建议
财政支农资金量大但是分散,如何找到一个资金使用的切入点,值得我们推敲和思考。波尔特色镇项目,实现了对财政资金分配和使用方式的一次创新和变革,呈现出良好的效果,具有在新津区全域复制推广的可行性。在复制过程中需要重点解决以下几个问题。
(一)加快推进农村集体产权制度改革,形成组织基础和管理基础
在未完成农村集体产权制度改革的镇,要加速推进农村产权制度改革,组建土地股份合作社、集体经济股份合作社、劳务合作社,形成财政支农资金转化为农村集体资产的组织基础和管理基础。在已完成产权改革的镇,梳理产业项目,整合财政支农资金,形成农村集体资产,通过集体经济股份合作社与企业合作,采用“合作社+农户+龙头企业”等模式,鼓励引导土地、资金、劳动力等要素集聚,培育发展新型农业经营主体,促进农业产业化发展,推进农村一二三产业融合发展。
(二)在合作项目的选择上,优先选择高质量项目,重点扶持特色产业
一是优先扶持龙头企业。择优选择具有较高的品牌知名度、较强研发能力、健全的经营管理制度、完善的法人治理结构、合理的股权结构的涉农龙头企业进行扶持。二是重点扶持特色优势产业。以各个镇以重点村(社区)为单位,把资源禀赋好、辐射带动力强、帮助农民显著增收的优势特色产业,着力打造成优势特色产业集群,确保扶持的农业项目有较好的产业发展基础和市场前景。比如,以兴义镇为核心的猕猴桃、韭黄,以宝墩镇为核心的粮食,以安西镇为核心的葡萄、稻田综合种养、蔬菜等。三是重视扶持新乡村产业。园区要优先大力扶持农业博览和农商文旅体为主导产业的新乡村产业,注重扶持与高科技农业、会展农业、生态农业、“互联网+农业”等新兴业态关联度高的新乡村产业发展。
(三)在建设内容上的确定上,适当考虑经营性项目
财政支农资金侧重于基础设施建设,对由集体经济组织实施的如租赁性住房、集体市场等经营性项目,几乎没有补贴,这些项目恰好是投资比较大、能够为集体带来实际收益的项目,若引进社会资本投入,大部分集体经济组织只能以土地资产入股,但土地成本在产业化项目中的占比很小,容易被大企业、大投资者所捆绑,集体分得的利益很少。可考虑在尊重上位规划以及由集体经济组织自行实施并自持资产的基础上,结合财政支农资金的要求和企业的需求,对集体的经营性项目予以适当考虑。
(四)在制度保障上,完善监管机制,加强制度建设
一是规范立项、实施、竣工验收机制。完善项目的筛选、论证、评审、组织实施、竣工验收机制。对项目可行性进行严格审核,上报项目考虑细致全面,符合当地实际情况,提高项目科学性和品质,确保项目按计划实施。在向上级部门申请财政支农项目立项之前,要先和合作企业签订好合作协议。二是完善资金监管机制。建立财政、审计部门全程参与的机制,严格监管和审计项目资金到位和使用情况,保证资金合法合规使用。三是建立完善服务保障机制。企业、管委会、部门、农村集体经济组织及成员建立信息沟通和问题协商机制,发挥合作共赢优势;政府、农村集体经济组织建立服务保障和分红督促机制,强化全程服务监督。
参考文献:
[1]《四川省人民政府关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的实施意见》川政发【2018】31号,[EB/ OL].四川省人民政府网站.
(作者单位:四川省成都市新津区委党校)
责任编辑:欣文