财政支持农业机械化的现状、问题与建议

李淑一 李政

摘要：农业机械化是建设现代农业的重要物质基础，也是实现农业现代化的重要标志与内容。本文通过梳理2004年以来财政支持农业机械化发展系列政策，从直接效应和间接效应两个方面分析了财政支持农业机械化的政策效果，探寻影响农业机械化发展政策存在的问题，并在此基础上提出建立健全财政支持农业机械化综合体系、促进农机政策切实落地见效、精准科学施行农机补贴政策、理顺财政支持农业机械化的管理机制等政策建议，以期为财政支持农业机械化相关现实问题提供决策参考。

关键词：农业机械化 政策梳理 现有成效 政策建议

一、财政支持农业机械化的政策沿革与成效

（一）财政支持农业机械化的政策沿革

财政政策支持农业机械化发展，是农业支持政策体系的重要部分。新中国成立后至改革开放前是财政支持农业机械化发展的起步阶段，我国开始出现以机耕定额亏损补贴、农业基础设施建设补贴、农业用电补贴等财政补贴政策，在一定范围内促进了农业机械化发展；改革开放后，财政政策侧重于主要农产品的购销差价补贴，直到2004年前，财政支持农业机械化政策都处于形成阶段。

2004年以《农业机械化促进法》（以下简称促进法）为标志，财政支持农业机械化政策进入新阶段，形成了以促进法、各年中央一号文件、各年农业机械购置补贴实施方案为主的财政支持农业机械化政策基础。其中，促进法将财政支持政策作为支持农业机械化发展的重要举措，明确可采取农业机械研发税收优惠、农业机械购买补贴、农业机械生产作业服务收入税收优惠等扶持措施，是财政促进农业机械化发展的法律基础。各年的中央一号文件及农业机械购置补贴实施方案，是在促进法基础上、结合当年农业机械的补贴调整规划出台的具体文件/方案，对财政支持的对象、内容、方式等作出了具体的规范。具体财政支持农业机械化的政策历程如表1所示。

2004年，我国颁布了农业机械化促进法，宣布实施粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴等政策，且支持地区、支持对象无差异，政策由间接补贴开始转向直补；2005年，除在上年基础上扩大支持范围外，首次对约800个产粮大县给予专门的财政奖励；2006年，农机购置补贴的规模由原来的500个县扩大为 1126个，且增加了农机购置的资金规模、完善了资金监管的使用规范；2007年则在原有基础上进行购机补贴扩大，具体包括实施地区、补贴机具种类、补贴范围、县均投入、单机补贴额度等五方面；2009年，农机购置补贴范围扩大为全国的农牧县，购机补贴资金由2008的44.9亿元增至129.2亿元，基于此，此后年份也增加了农机购置补贴政策信息公开、实施监管等措施，保障了财政资金的有效使用；2012年重点关注农机、农艺、农业的均衡发展，包括农机的社会化服务、农机的工业创新制造能力，强调农机工业的快好发展；2015-2017年，强调农机发展的市场机制作用，认为要在市场思维下实现补贴双方对接；2018- 2020年，推出了农机装备产业转型升级的专项政策；2021-2023年，重点强调了支持农机的科技自主创新。

从2004年促进法颁布后，农机购置补贴作为财政支持农业机械化发展的重要手段之一，发挥了积极的政策作用。在2004-2020年间，中央财政累计投入购机补贴2385亿元，受益农户逾3800多萬，补贴购置各类农机具逾4864万台（套），为我国由人力畜力为主的农业生产向机械为主的农业生产提供了资金支持，具体农机购置补贴情况如表2所示。可以看出，中央农机购置补贴在2015年前呈不断增长态势， 2016年农业农村部提出，新阶段农机购置补贴“缩范围、控定额”的新思路，中央农机购置补贴有所减少，但整体稳定在较高的扶持数额。

（二）财政支持农业机械化的政策效果

1.财政支持农业机械化政策效应的分析框架

本文从直接效应和间接效应两个方面分析财政支持农业机械化的政策效果，具体分析思路如图1所示。直接效应主要是分析政策对农机装备、农业机械化发展的直接影响，具体包括农用拖拉机（台）、联合收割机（台）、农业耕种收综合机械化率（%）、农业机械总动力（亿千瓦）等指标。间接效应主要是分析政策对农业结构、经济社会效益的间接影响，具体包括粮食作物总产量（万吨）、农业劳动力（万人）、粮食作物劳均播种面积（公顷/人）、农作物劳均播种面积（公顷/人）、农民人均可支配收入（元）、农村居民人均消费支出（元）、农机规模以上企业（家）、农机企业主营业务收入（亿元）等指标。

2.财政支持农业机械化的政策效应

2004—2020年，财政在对农机购置方面的扶持，表现为既兼顾了普通农机的补贴，我国农用拖拉机购置台数在增长中逐渐趋于稳定，近十年均保持在2000多万台的水平；又鼓励了具有多功能性的智能化农机的发展，例如联合收割机的台数不断增长。农业机械总动力的发展在增长中趋于稳定。财政对农业机械化发展的成效显著，据我国农业农村部发布的以农业耕种收综合机械化率为标准的农业机械化水平评价标准，目前农业耕种收综合机械化率由2004年的34.3%增至2007年的42.5%、2019年的70.0%，我国农业机械化于2007年跨入中级阶段（超40%）、2019年后跨入高级阶段（超70%），财政支持下的农业机械化水平不断提高。全国农业机械化基本情况具体如图2所示。

2004—2020年，财政对农业机械化中农业结构的影响表现为粮食作物产出效应和劳动力转移效应，具体的劳均播种、农户及农机企业基本情况如表3、图3所示。期间，粮食作物总产量不断增加，由2004年的46946.9万吨逐渐增加至2020年的66949.2万吨，由于农业机械化水平的不断提高，粮食作物劳均播种面积与农作物劳均播种面积也在不断增加。农业劳动力人口呈降低趋势，农业的机械化使得更多农民从田地中解放出来，有利于农村劳动力转移。

2004—2020年，财政对农业机械化的经济社会效益表现为农民的收入效应、农机企业的规模与营收增长效应，具体的财政支持农业机械化的经济社会效益情况如图4所示。农村居民人均可支配收入持续增长，由2004年的2936.4元增至2020年的17131.5元，人均可支配收入增长幅度近六倍，农村居民人均消费支出也不断增长，增幅略低于人均可支配收入。可见，财政支持农业机械化的农民增收效应明显，为农民生活、生产经营提供了有益的资金支持。

2011—2020年，农机规模以上企业的规模与主营业务收入呈阶段式变化，2011—2017年，农机规模以上企业数量不断增加，农机企业的主营业务收入也呈增长态势，2018年农机规模以上企业的规模和主营业务收入骤降，随后有逐渐缓和趋势。值得注意的是，2018年及以后由于我国农业机械化发展开始由中级阶段开始跨入高级阶段，农机产业出现“空窗期”，基础的农机产品趋于饱和、产品同质化现象普遍，亟须提高农机研发水平，以适应高级阶段农机市场需求。国务院随即出台了2018年国发42号文，指出要加快推进农业机械化和农机装备产业转型升级，财政部等部门在落实农机购置补贴最新政策的基础上，不断加强农业相关转移支付资金管理，确保资金能够及时到达农民账户。

二、财政支持农业机械化现存的问题

近年来，农业机械化领域的财政投入力度有所加强，农业机械化领域的良性态势显著，但相对于财政支持农业机械化相关政策而言，存在着财政支持补贴来源单一、各地对于农机财政支持机制有待优化、对于农机的财政投入在结构和投入方式及监管方面等一系列问题，都在一定程度地影响了农业机械化领域财政投入的效率。

（一）财政支持补贴来源单一

当前，在全球新冠疫情的背景下，伴随着经济下行压力的增大，部分地方的财政存在困难，财政吃紧信号频发，导致中央与地方农机购置补贴不均，产生了地方政府财政配套补贴资金不足，用于支持农业机械化的资金逐步呈现出过分依赖于中央财政的局面。自2004年以来，中央农机购置补贴总额为2385亿元，是地方补贴的近13倍，事实上，2014年后，各级政府在全面贯彻执行上级财政支持农业机械化政策时，常常面临因地方财政困难导致的配套资金不到位的情况，仅依靠中央财政补贴，直接影响到财政支持农业机械化发展的资金使用效率。中央配套资金及时性与结构的科学性有待加强，相关政策的有效落地亟待基层政府保障，补助方面力度疲软、手段单一，一定程度上降低了农民购买农机的积极性。

（二）财政支持农业机械化模式有待优化

财政支持农业机械化的现行模式存在规范性欠缺。一方面，部分地方财政给予农机的补貼被涨价部分稀释，同款产品补贴价普遍高于市场价，同类产品各省市之间价格差异明显，易造成农机倒卖现象。在农机的购置中一定程度上存在“挤出效应”，大中型农机具价格普遍较高且是农机补贴主要覆盖机型，因而经济能力较强的农业企业、合作组织更容易享受到政策补贴，相关购置农机补贴减少了这部分企业或组织购置成本，起到“锦上添花”的作用；普通农户在经济实力上无法与规模性企业或组织竞争抗衡，无力负担高昂的购机价格，常常会被挤出补贴的门槛，且大部分农户因经济原因或实际需求亟需购置的小型机具未在补贴名单中，未能享受购置补贴；此外，农户由于自身议价能力低，也同时面临着由于供应商垄断导致的购机选择范围缩小问题。另一方面，现行补贴政策允许各地方在中央补贴的基础上另外累加补贴额，定额补贴造成高性能农业机械无法普及推广，部分地区累加补贴额过高，部分机型依据享受国家农机购置补贴的同类型机具补贴额的1.6倍进行补贴，农业生产经营组织享受补贴最高可达20万元，再加之地方补贴资金的限制，各地政府对产品范围及补贴标准的制定往往具有指标性，且部分市县级补贴操作规范性欠缺，降低了补贴的使用效率，也易存在企业倾向于分配更多的资源用于政府寻租，企业较少承担相应的社会责任，消极影响农业机械化良性发展。

（三）财政支持农业机械化的精准性及指向性不强

目前，国家及省级政府制定的农机购置补贴产品名录对于发展水平和自然条件的情况考虑不甚全面，补贴重点不突出。一方面补贴机型少，范围不够宽泛，可选机型单一，对主要示范推广农机拉动力存在不足。例如个别北方粮食种植大省，作物收获机械、小型农产品加工机械也是农机推广工作的重点，但由于补贴力度小，国家农机购置补贴产品目录内的农机主要以大中型为主，如农业排灌机械等，农民购机投入大且获取收益周期长，使得农民购置大中型农业机械存在实际困难；又如山地丘陵地带，果园耕种需要的履带式农机需求较大，但因补贴目录受限、补贴相对较低，使得农机推广工作难以落到实处。另一方面，同类同档统一额度的补贴标准难以实现产品优质优价，现行政策中补贴机具的范围较为宽泛，精准性及指向性欠缺，很多低端及非重点的产品仍然享有补贴资质，造成低价格、低质量的产品比同类同档中的其他优质产品更受到销售市场的青睐，优质优价的市场机制失灵，较难对农机制造企业技术创新产生激励，企业农机的研究与试验发展支出减少。以上市公司威马农机股份有限公司为例，2019年至2021年，威马农机的公司研发费用率分别为1.94%、1.42%和1.76%，主要为研发人员职工薪酬、物料消耗、研发用长期资产折旧摊销等，大幅低于同行业可比公司平均水平3.95%、3.82%和3.35%，而从整体来看，全行业研发与技术创新投入比例下行的问题也不容小视。

（四）财政支持农业机械化的监管机制有待健全

由于缺乏有效的监督机制，统计也往往存在着滞后性，加之财政支持农业机械化的投资效益要求较低，导致了相关资金的使用效益较低。一方面，财政支持农业机械化资金信息公开不全面，基层不能有效、及时且全面地获得相关补贴政策及信息公开情况，仍然存在政策多头与信息分散现象，部分财政支持农业机械化资金信息资料共享度低，导致政策执行存在相关进度情况不明、补贴数据难以获取与信息公开较为滞后等问题，例如中央财政支持农业机械化的相关补贴资金，由地方基层汇总完成情况时，多以完成补贴的形式名单进行上报，对于已申报但未审批通过的人员及组织，未有梳理统计及上报，一定程度上导致了管理低效，未能对于农户及涉农组织的需求进行及时有效的评估。另一方面，对于农业机械化的政策补贴资金的监管力度亟待加强，在各地补贴程序仍存在不尽透明的情况下，资金高效地应用到农业机械化和发展中存在现实壁垒，农机市场监管执法力度不大，难以真正让农民受益。

三、优化财政支持农业机械化的政策建议

农业机械化是建设现代农业的重要物质基础，也是实现农业现代化的重要标志与内容。针对影响农业机械化发展政策存在的问题，需对症下药、明晰路径，积极完善相关政策措施，为农业机械化布局打开通道，切实有效推进支持农业机械化的相关财政政策。

（一）科学引领，建立健全财政支持农业机械化综合体系

支持落实农机化扶持政策，稳定的财政投入是关键。一是要建立健全支持农业机械化资金投入的长效机制，制定公平公正、覆盖面广的普惠性补贴政策，适度调整农机购置补贴政策，科学调整财政支持农业机械化资金在财政总支出中所占的比重，可从土地出让金中划拨适当比例向农业机械化相关补贴倾斜。二是对现行的补贴政策进行调整，由目前依据农机目录确定补贴农机具种类和受益农户，转为以农民的购置行为为主体，指导性政策依据农民实际购置的农机具类型确定补贴标准、金额，科学制定农机购置目录，充分考虑农民的购机意向。三是完善财政支持农业机械化法律法规及相关规章制度，通过开展具体的政策研究，完善农业机械化投入的长效发展机制，使支持农业机械化政策的执行有章可循、有法可依。四是下放审批权限，减少由于信息不对称导致的政策问题，进一步解决支持农业机械化资金管理中兑付时间较长、兑付批次较少、购机户不能及时获取补贴等基础问题，提高财政资金使用效益和支持农业机械化政策效果。

（二）优化布局，促进农机政策切实落地见效

在制定农机补贴政策时，应加大农机补贴的力度和范圍，合理优化现有布局，弥补短板。一是提高农机政策分配的公平性，扩大农机补贴范围，实行农用机械购置补贴、邮差补贴政策的同时，完善补贴工作的后续工作和售后工作，加大农业机械管理力度和队伍建设。二是建立健全农民购置各类型农机具信贷政策，同时应投入充足专项资金，扶持农户与相关经营主体发展农业机械化，增加部分机型的政府补贴额度，促使新型机械推广覆盖广度和深度增加，最大限度地实现技术革新的经济效益；针对各地区差异，在欠发达地区可给予更大比例的财政支持，增加财政留成比例，针对税收增加部分，可以考虑给予地方更高的自留比例，给予欠发达地区财政资金倾斜，提高县级财政资金在省以下财政资金的分配比重。三是优化农机补贴投入靶向，鼓励发展农机租赁市场，号召企业设立相关部门和分公司，开展县域内农机租赁业务，构建租赁平台网络，采取市场化的农机租赁服务，将补贴重心从农户购机补贴转移到农机租赁补贴上，让农机租赁主动走到田间地头，开展多层次的农业合作经营等，降低农户寻找农机、购买农机、使用农机的成本，提高农机的使用效率和农业增产增收幅度，从而实现“小补贴发挥大作用”。

（三）因地制宜，精准科学施行农机补贴政策

政策不能以一刀切为主，需要精准施策，因地制宜地开展针对农业机械化的财政补贴。一是需扩大农机补贴范围，覆盖大中小型可适用于各种地势作业的多功能机具，同时，补贴品目增设具有区域性特点的中小型机械，并对部分地区特有农机如微耕、排灌等特殊区域使用的小型机械进行补贴，以适应个性化农民需求；有关部门按照不同季节、各立地条件和地域特征对纳入补贴范围的机械进行有所侧重地调整，做到适销对路，优化农机配置，避免区域内农机结构不合理以及存量过剩等现象发生。二是根据不同产品确定多种梯级的补贴比例，减少中间环节在市场中泛滥提价，提高农机相关资金使用效率，并抓好补贴政策的宣传引导，调动农民购买农机的积极性。三是适当提高科技含量高、性能先进的机械单机补贴额上限，鼓励技术进步和产品创新，积极推广并引导农民购置高性能、多功能农机具。四是在县域明确所能承载的机械动力数量的前提下，做好摸排工作，定量化、指标化解决农机购置补贴问题，从而更有效率地弥补该地区机械化覆盖率的缺口，更有指向性地制定地方考核指标及补贴方向。

（四）加强监管，理顺财政支持农业机械化的管理机制

发挥财政支持农业机械化资金的作用，保证农业机械化资金的使用效率，需要加大支持农业机械化发展的财政资金监管力度，加强监督和规范农机购置补贴专项资金的使用。一是财政部门要做到与农机主体部门密切配合，加强对补贴资金使用的日常管理与常态化检查，杜绝挤占、截留和挪用补贴资金现象发生，确保购机补贴落到实处。二是要加强管理，统筹谋划，厘清事权与支出责任相匹配，把财政支持政策与发展农业机械化具体目标密切结合，重点推进省级任务整合，形成各部门、各层级协同配合、上下联动的财政支持农业机械化的管理体系。三是积极推进地方立法，完善补贴农机具的监管措施，对农机补贴程序、方式，补贴农机具的管理、处置，相关管理部门的权责与执法规定等予以明确，提高农民购机、用机积极性，严肃查处借补贴之机肆意涨价收费、倒卖补贴指标与补贴产品、套取补贴资金等违规行为。四是完善地方汇总上报体系，地方向上级汇总年度补贴情况时，应既包含成功补贴的相关信息，亦涉及已申请的集体及个人台账，对于已申请但未审批通过之情况宜安排专职人员进行调查回访，全面了解其不可获得农机补贴的原因，持续推进补贴覆盖面，助推农业机械化发展。

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（作者单位：中国财政科学研究院研究生院中国财政科学研究院）

责任编辑：宗宇翔