新时代乡村治理体系路径研究

王园园

摘要：党的十九届六中全会指出，党始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，实施乡村振兴战略，而乡村有效治理是乡村振兴的重要基石，通过完善乡村治理体系，可以助推乡村振兴战略取得显著成效。

关键词：乡村治理;乡村多元主体;乡村基层组织

新时代，推进乡村振兴战略可以有效全面升级农业、全面发展农民、全面推进农村，可以解决社会主要矛盾，是推进伟大中国梦的必然要求。近年来，依靠精准扶贫、美丽乡村、新农村建设等政策，乡村发展持续发力，乡村的经济、基础设施、公共服务等改善较大，但乡村治理存在较多问题。乡村治理体系是一项涉及政治、经济、文化、社会、环境等多种因素的系统工程，需要多元治理主体平等参与，通过平衡利益、共享资源，使资源合理利用，公共利益实现最大化。新时代，需要以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，以自治、法治和德治相结合的治理模式为基础，不断探索并修正完善。

一、全球化视野中的乡村治理模式

乡村治理是现代化国家为了维护乡村稳定、促进乡村和谐、推进乡村善治，对乡村进行的从上而下的宏观治理与乡村社会自身从下而上推行自我改革相结合的策略。西方发达国家结合自身的发展情况，已逐渐形成了符合自身特点的乡村治理模式。根据区域划分，比较突出的是以日本、韩国为代表的东亚乡村治理模式，以德国、荷兰、瑞士、法国为代表的西欧乡村治理模式，以美国、加拿大为代表的北美乡村治理模式。

（一）东亚乡村治理模式

日本和韩国乡村治理的背景相似，都是因为长期执行城市优先发展、重点发展工业的战略，导致乡村发展落后、农业经济衰退。为了振兴乡村，日本立足乡土、结合各乡村的实际情况，在政府的帮助和扶持下，通过大量资金注入，各个乡村因地制宜培育出了自己的特色，比如菌类产业基地、鱼类产业基地、羊产业基地等，并对这些农产品进行深加工，提高农产品的附加值，从而打造出了各个乡村的品牌产品。韩国也是依靠政府的扶持，全面改善基础设施，提高乡村环境，同时优化农业生产方式，提高农业收入，并通过提高乡民知识水平，让乡民提高能力，逐渐实现自我治理，从而激发乡村振兴的内生动力，实现农业现代化。

（二）西欧乡村治理模式

西欧国家各国人口较少，随着城镇化的发展，留在乡村的人口逐渐减少，为振兴乡村，西欧国家将美化乡村环境，提高乡村的生态价值作为重点。如德国在原有乡村的基础上，融合更多的文化、艺术和生态元素，通过长期的发展，乡村实现了整体有序发展。还有瑞士，为实现乡村社会的繁荣发展，通过政府投资和民间自筹的方式，提高乡村的基础设施和公共服务体系，并将乡村与周围风景融为一体，已经成为休闲娱乐、户外旅行的常去之地。

（三）北美乡村治理模式

北美乡村治理模式包括美国城乡共生性模式和加拿大伙伴协作型两种模式，各有特点。美国的城乡共生型模式主要是因为城市人口膨胀，过于拥挤，因此通过完善小城镇的基础设施，加强小城镇的生态环境建设，分流城市人口。美国的城乡共生型模式主要是在经济高度发达的基础上，通过区位优势来实现乡村发展。而加拿大的伙伴协作型模式改变了其他国家的那种政府主导型，主要通过整合各部门，建立与乡民的新型伙伴关系，通过给乡民提供更好的服务帮助乡村发展，促进乡村繁荣。

经过几十年的完善，针对乡村治理西方发达国家结合本国的实际情况采取了不同的措施和政策，尽管也有一些弯路，但是成效显著，基本都已经实现了城乡一体化。因此，我们应该学习国外乡村治理的几个成功经验：一是要充分尊重乡民的意愿，积极引导他们参与乡村治理。二是保障乡村治理的财政基础。三是明确乡村治理的核心是为以人为中心，为人民服务，这些对推进我国乡村治理能力和治理体系现代化具有重要借鉴意义。

二、乡村治理中政府的职能定位

党的十九大首次提出乡村振兴战略，并写入党章。《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公共参与、社会保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序”，建设和完善乡村治理新体系，作为乡村振兴战略探索的一个重要组成部分，政府必须在其中发挥主导作用，既要从顶层设计，也要各地区因地制宜制定符合地方特色的规划和措施。

（一）制定和完善相关法律法规

法治乡村是乡村治理的基础，但当前针对乡村的法治规范不足，乡村部分领域存在规范空白或修订不及时，乡村不少纠纷的解决缺乏有效的法律法规支撑。这需要政府根据乡村的实际情况，制定和完善各种法律法规。首先要完善选举方面的法律法规，根据公正、公平、公开原则，细化选举流程、监督等方面的法规，保证各环节有法可依。同时要增强村干部和乡民的法治意识，美国法学家玻尔曼认为：“法律必须被信仰，否则它形同虚设”。由于长时间人治思想的影响，人治大于法治的理念已经深深植根于乡民的心中，而要增强村干部和乡民的法治意识，需要从以下几个方面着手：一是专门组织司法机关等有关人员对乡村干部以及乡民进行法律宣传，可以通过电影、戏剧、小品等群众喜闻乐见的形式，让乡村干部和乡民都能够学习更多的法律知识，对法律敬畏，不敢越雷池半步，也学会用法律保护自己的权益，避免被侵犯。二是通过法律实践体验。在法院审理有关乡村的案例，例如土地纠纷、邻里纠纷、打架斗殴案件等，可以将这些案件的审理现场移到乡村，有关乡村干部和乡民都可以到现场旁听，让他们亲身体验什么是法律，怎样是违反法律及违反法律的后果。三是在乡村可以建立法律咨询中心。可以聘请司法部门等有关部门以及律师、法律教师等人员作为兼职人员，为乡民提供有关问题的法律咨询，让乡民学会用法律维护自己的权益。

（二）加强和完善乡村基层制度建设

新时代，随着社会主要矛盾的转化，基层政府需要进一步加快职能转变，进一步提升为人民服务、促进社会发展的能力，理清与村“两委”之间的关系，简政放权、还权于民，逐渐引导村民自我治理，依法实行自治。一方面，完善自治组织建设，创新自治机制。在现有的“两委”以及监委的基础上，建立健全群体组织、社会组织、经济组织、合作社组织等。另一方面，提高乡村基层工作者的待遇和职业发展空间，吸引优秀人才。“为政之要，莫先于用人”，千百年来的历史告诉我们，政治之中最核心的就是人。乡村治理中，基层工作者发挥着重要的引领和支撑作用，而要激发他们的工作热情。为更好地激发他们的工作热情，必须建立一套完善的激励机制。首先可以借鉴经济发达地区的经验，選择一些村两委班子团结、集体经济收入高、乡村发展稳定的乡村试行村干部职业化。参照当前的公务员管理办法，村干部岗位职业化，享受与公务员相似的薪酬、社会保险等。对于工作特别突出的人员可以选拔到基层政府单位进入领导班子。破解了职业发展的天花板，保证了收入的提高，对于吸引更多优秀人才参与到乡村治理提供了良好的基础，也会激发他们干事创业的热情。同时提高乡村干部的收入水平，并给予完善的社会保障和福利，解决后顾之忧。其次，完善相关政策，吸引城市精英回乡或下乡竞选乡村干部。目前，按照我国法律有关规定，不是本村的人要参与选举必须在本村居住一年以上，且经过全体村民或代表同意。

（三）加大政府投入，引入社会资本

为了给乡村治理提供更加稳定的财政基础，必须完善目前以竞争性为主导的项目制乡村治理资金提供模式，应以均等化、普惠制标准提供乡村治理的资金，也就是说既要注重项目的竞争性经费，同时普惠性提供乡村治理经费，这是发达国家和地区的普遍做法。而对于能够获取利润的项目，应以政府资金加社会资金，或全部引入社会资金的模式为主。政府的资金有限，而社会资金是庞大且追逐利润的，乡村和政府应加大宣传，吸引更多社会资本参与到乡村治理中来。

（四）正确引导新乡贤，整合乡村社会资本，充分发挥传统文化治理和引领作用

新乡贤，是新时代拥有丰富的资金、人脉、技术等资源，并愿意为乡村经济政治社会发展贡献自己力量的人士。从来源而言，新乡贤主要是政府、企事业单位人员。如何使他们能回来、干得好、留下来，是当前乡村治理中的一项重要人才工作。

首先，政府主导。目前，虽然人才流动是市场的指挥棒在发挥作用，但政府可以通过实施一系列政策，为新乡贤的回归、发展提供帮助。一是加强人才引进。结合地方特色，制定符合实际需要的新乡贤标准，通过配套的物质、精神等激励方式，吸引更多愿意参与乡村建设的新乡贤人才回故乡建设。二是完善创新创业政策。政府应将利益作为吸引新乡贤的一个重要着力点，不断优化创新创业政策，在税费、用地、金融保险等具体领域给予照顾，让这些新乡贤能够充分发挥其积累的财富和经验，服务于乡村建设。三是建立完善保障体系。为给新乡贤提供更好的工作环境，消除后顾之忧，应与当地的与社会保障有关的各部门结合，为他们提供医疗、交通、住房等福利，避免因为流通造成福利障碍的不便。

其次，社会培育。新乡贤不仅需要引进，同时也要做好培育工作。一是将基层政府工作中具有丰富治理经验的退休人员聘到乡村，既可以充分发挥他们的余热，也可以让他们老带新，将其工作的经验和知识传授给工作在乡村的新人，助力新乡贤的成长。二是定期邀请工作在各领域的在外新乡贤回乡，让他们对乡村的各项工作给予指导，或者召开培训班，让他们将其先进的观念和技术传授给村干部和广大村民，为乡村培育一批新乡贤。三是与有关机构合作，如科研机构、企业、高校等与乡村有关的机构，可以将乡村作为实训基地，定期回乡从事相关的研究工作，以此为契机，为乡村社会培育更多的新乡贤人才。

最后，文化涵育。新乡贤文化来源于传统文化，代表着崇德向善、见贤思齐等内涵，是乡村文化建设的重要组成部分。通过营造和礼敬新乡贤文化，塑造新乡贤的文化涵育机制。一是充分挖掘传统乡贤文化中的积极因素。在传统社会，乡贤在乡村治理中发挥了重要作用，长期形成的乡贤文化已经深深地融入村民的生活习惯，如其中的“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”。结合各乡村特点，继承传统乡贤文化中的积极因素，通过开展寻找新乡贤等活动，形成一种礼敬乡贤的文化氛围。二是创新乡贤文化，增强乡村凝聚力。新时代，学习和弘扬社会主义核心价值观是时代主旋律。新乡贤文化就是要将社会主义核心价值观与传统的乡村民俗、家风、村规等结合起来，向乡民展现更加积极健康的价值观，消除过去那种铺张浪费、封建迷信等价值观，塑造风清气正的乡风，增强新乡贤在乡村的文化号召力，增强乡村的凝聚力。三是通过文化建设增强新乡贤参与乡村治理的氛围。随着市场经济的深入，人在生产关系中逐渐的作用逐渐增大。通过营造浓烈的文化氛围，加强文化传播，提升新乡贤积极参与乡村治理的积极性和效能。

三、提高社会组织化程度，实现乡村多元主体治理

（一）维护乡民在乡村治理中的主体地位

在经济社会发展的过程中，乡村逐渐成为各种利益的交织点，社会矛盾的多发地，乡民作为公共政策和公共服务的接受者，将他们作为治理的主体是乡村善治的重要渠道。而信息公开是乡民参与乡村治理的前提。掌握更加全面真实的信息是乡民在乡村治理中拥有话语权的基础。有关乡民利益的各种信息必须以乡民能够了解的形式展开，比如面对面的沟通，而不是书面的报表，让乡民真实了解资金的来源和使用情况、项目的建设情况以及为乡民带来的福利，不仅让乡民的知情权得到保障，更加愿意参与乡村治理，也避免了谣言的产生和传播。同时，基层政府在治理中应充分重视乡民的作用，给予他们更多的信任，鼓励他们参与到乡村治理的各个环节，鼓励他们主动提出自己的意见和建议。最后，建立制度化平台回应乡民的诉求。通过积极反馈乡民的合理诉求，让乡民感受到自己的见解能够被听到、自己的问题能够被解决、自己的利益被维护，从而吸引更多的乡民通过法治化平台参与到乡村治理中，避免了乡村的不稳。

（二）重视合作社组织在乡村治理中的重要作用

乡村合作社组织是一种农业经营性主体，代表着乡村经济发展的新兴势力，他们拥有更多的资金和更先进的技术。通过合作社组织参与乡村治理，可以建立良好的信任平台，为乡村建设筹措更多的资金，推动产业振兴，保障乡民的各种权益，充分带动乡民参与的积极性。同时通过合作社组织将乡民组织起来，提高乡民的话语权，壮大乡村社会力量，提高乡村治理的公共性，构建国家与乡民之间的平衡点。

（三）调动城市、学校、企业及乡村金融机构参与乡村治理的积极性

乡村治理的动力分为内生动力和外源动力，在充分激发内生动力的同时也要扩展外源动力。因为乡村发展缺乏工业化阶段，动力不足问题长期存在，外部来源仅依靠政府的力量是远远不够的，因此，当前主要任务就是拉动社会力量与乡村资源相结合。例如城市、学校、企业以及乡村金融机构都属于外生动力但又嵌于乡村社会为乡村提供专业化服务。一方面，通过自身拥有的各种资源推动乡村发展。另一方面，通过发挥自身优势拉动内生动力成长。比如，学校、企业等机构可以利用自身拥有的技术、管理经验、人才等优势加强对乡村乡民、村干部、新乡贤的培训，提高乡村内生动力能力。城市、金融机构可以通过服务外包等形式，帮助发展乡村集体经济。基层政府可以将村级活动、纠纷化解等事务交给乡民自组织，提高乡民自组织的存在价值，发挥其更多的社会功能。企业作为乡民直接服务的对象，一方面通过工资性收入帮助乡民提高收入，同时可以通过开展文化建设帮助乡民学习文化、法制、道德等各种教育知识，提高各种能力，提升他们对企业、对乡村、对社会的认同感。

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（作者单位：中共济源市委党校）