推进基层治理法治化的思考

傅睿 李弘雯

摘要：推进基层治理法治化是实现全面依法治国的重要途径，同时还是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。当前，我国基层群众法治思想根基正不断夯实，乡镇综合执法改革扎实开展，矛盾纠纷多元化解机制逐渐建立。但是，基层治理法治化也存在着一系列现实困境，文章通过辩证分析当前基层治理法治化的现实困境，进而从发挥基层党组织战斗堡垒作用、健全基层法律制度体系、完善三治融合的城乡基层治理体系、完善矛盾纠纷多元化解机制、完善矛盾纠纷多元化解机制、加强基层法治工作队伍建设、提高基层群众的法律素养等方面提出解决路径。

关键词：基层治理；法治化；现实困境；路径思考

基金项目：2021年江西省社科基金“十四五”地区项目“探索在全面依法治市中推进基层治理法治化研究”（21DQ17）。

作者简介：傅睿，江西省新余市司法局党组书记、局长；李弘雯，中共新余市委党校讲师。（江西新余338000）

中图分类号：D920文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）07-0102-05

党的十八届四中全会指出：“推进基层治理法治化。全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”党的十九届五中全会又提出，“十四五”期间要努力实现社会治理特别是基层治理水平明显提高的目标，这对实现基层治理体系和治理能力现代化又提出了更高要求，需要我们坚持运用法治思维和法治方式，把问题解决在基层，把矛盾化解在基层。基层法治建设水平的高低，直接影响到国家治理体系和治理能力现代化，影响法治中国建设进程。当前基层群众法治思想根基不断夯实，乡镇综合行政执法改革扎实开展，矛盾纠纷多元化解机制逐渐建立，这些都是我国基层治理法治化的具体体现。

一、基层治理法治化的现实成就

基层治理法治化是基层治理的重要环节，基层法治建设水平的高低影响国家治理体系和治理能力现代化能否顺利实现。

（一）基层群众法治思想根基不断夯实

基层群众的法治思想直接影响到基层治理法治化的进程。当前，基层群众的法治思想根基不断夯实，具体体现在以下几个方面。一是“法律明白人”不断涌现。现如今，多地在培养“法律明白人”，尤其是在广大农村，大量农村“法律明白人”涌现。农村“法律明白人”一般由村干部、老党员、村民组成，他们生活在村中，对邻里情况也较为了解，在矛盾纠纷排查、重大纠纷调解等方面发挥重大作用。多地通过开展《宪法》《民法典》等法律知识讲座，加大对“法律明白人”的培养，以提升他们在处理农村矛盾纠纷方面的能力和水平。以江西省新余市为例，截至2021年底，全市共遴选农村“法律明白人”119452名，“法律明白人”积极参与基层社会治理，化解矛盾纠纷5715件次，参与社会事务管理5356件次，引导法律事务4899件。二是大力开展普法宣传。普法宣传的开展，对于提升广大基层百姓法律素养，减少矛盾纠纷的发生，营造浓厚的法治氛围起着十分重要的作用。当前，很多乡村、社区通过开展“流动普法站”、播放宣传片的形式向村民宣传法律法规。通过一系列普法宣传，广大百姓的法律意识有所提高，办事依法、遇事找法的观念大大增强。

（二）乡镇综合执法改革扎实开展

乡镇街道是国家治理的基础单元，基层执法队伍的建设是承接下放职能和完善基层治理的重要环节。当前，多地根据新修订的《行政处罚法》第24条的规定，扎实开展乡镇综合执法改革，充分整合现有乡镇（街道）站所执法力量和资源，并将行政执法权限和力量向基层延伸，不断强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责，使乡镇对辖区存在的违法行为由“看得见，管不着”转变为“看得见，就管得着”。比如，有的乡镇对现有执法力量和资源进行整合，组建了综合行政执法机构；有的地方将县级审批服务执法事项权限下放，多地县区所辖乡镇认领了部分或全部权限，这些都是推进乡镇综合执法改革的重要之举。乡镇综合执法改革扎实开展，有利于推进基层社会治理法治化。

（三）矛盾纠纷多元化解机制逐渐建立

近年来，伴随着人民群众多层次，差异化的需求，社会矛盾纠纷也呈现出主体多元化、纠纷类型多样化、利益诉求复杂化的特点。为畅通矛盾纠纷的化解渠道、构建社会矛盾综合治理机制，多地坚持发展新时代“枫桥经验”，不断建立仲裁、人民调解、公证、行政裁决、行政复议等方式相互衔接的矛盾纠纷多元化解体系。有的地方将医疗纠纷人民调解与人民法院的“社会矛盾纠纷多元化解E平台”对接，既形成了调解的“大合力”，又达到了诉调对接的目的。有的地方出台了关于矛盾纠纷多元化解的相关规定，对矛盾纠纷排查制度、矛盾风险预警机制等进行了明确的规定，比如，山东省出台了《山东省多元化解纠纷促进条例》、江西省出台了《江西省矛盾纠纷多元化解条例》。当前，构建矛盾纠纷多元化处理机制，是坚定不移深入推进基层法治建设，努力把矛盾化解在基层、问题解决在当地、隐患消除在萌芽等重要举措。

二、基层治理法治化的现实困境

当前基层治理法治化取到了一定成效，但仍面临着一系列现实困境，制约了基层治理的效果和水平。

（一）基层法律制度体系有待健全

近些年，我国基层法律制度不断推进，已有《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》《乡村振兴法》《人民调解法》等法律法规，但当前基层法治建设还存在以下不足。一是部分领域存在立法真空。例如，自改革开放以来，我国经济社会快速发展，众多社会组织不断涌现并发挥了巨大的作用。然而，现行有关社会组织的法律较为匮乏，不利于社會组织的发展，这一情况迫切需要出台相关法律制度以规范社会组织发展。二是部分法律没有及时更新。有些领域虽然有相关条款，但随着经济社会的发展，一些法律法规中的具体条款没有及时进行“立、改、废”，早已不适应发展要求。例如，《村民委员会组织法》第24条规定村集体经济所得收益的使用、征地补偿费的使用，必须要经过村民会议讨论决定，但是该条文却没有规定违反本条规定所受的惩罚，这就造成部分村干部不依法办事，侵犯村民利益，大大加剧了农村基层治理的不稳定性[1]。

（二）基层治理法治人才有待充实

法治人才是推进基层治理法治化的主力军，但当前基层治理法治人才紧缺。一是基层司法人才匮乏。基层法院派出法庭普遍存在“案多人少”的矛盾。伴随着基层百姓的诉求日益增多，基层案件的数量、复杂性也加大，但基层常常出现人手不够的窘境。比如很多基层派出法庭一线法官较少，且年龄偏大。基层司法人才的匮乏给基层案件的审理带来了难度。二是乡镇执法人才紧缺。调研发现，有的乡镇现有执法人员法律素养和业务水平无法满足现有执法需要。例如，在林业执法方面，乡镇执法人员缺乏对林业法方面知识的了解，当前大部分林业行政处罚案件仍为公安机关移送，乡镇自行调查取证并进行处罚的案件很少。同时，乡镇人员流动频繁，还存在人才“进不来、学不了、留不住”的现象。再如，乡镇执法部门日常事务繁杂，往往是一人身兼数职，有的执法人员多岗位运转，一个执法人员可能对接多个部门的数十项业务，执法人员分身乏术，导致部分执法权限下放了但是案件处理效率低下。三是城乡社区法治队伍素质不高。城乡社区治理领域缺少正规化、专业化、职业化的法治专门人才。城乡社区工作者的来源大部分来自社会招录，并没有要求法律专业，也很难招到专业的法治人才，招录的工作者也很少参加法律方面的学习培训。法治队伍素质不高已成为制约新时代城乡社区治理的重要因素[2]。

（三）基层干部群众法治意识有待提升

从“一五”普法到“八五”普法，随着普法工作持续深入地开展，基层干部群众法治观念有所增强，但仍有部分基层干部，依法办事和运用法治化解社会矛盾纠纷的能力不足，部分群众的法治观念也有所欠缺，原因有以下几方面。一是法律意识不足。比如，有的干部依法治理的观念不强，忽视了自身法律知识的学习，没有树立牢固的法治思维，这就造成执法程序不规范、重大行政处罚决定未进行法制审核等问题；有的居民法律意识还不够，导致其表达诉求和维权的方式不合法规。二是普法教育针对性、实效性不强。有的地方在普法过程中并没有根据干部群众的具体需求进行有针对性的宣传，普法形式也较为单一。例如，债权债务、房屋买卖、婚姻关系、土地征收等方面的纠纷在基层较普遍发生，群众对学习《民法典》《农村土地承包法》等相关法律法规的需求较大，但有些乡镇、社区却很少宣讲这些与群众生产生活息息相关的法律，或仅是照本宣科，很少采用三句半、小品等百姓喜闻乐见的形式开展宣传，这就导致部分群众参加普法教育的积极性不高，学习法律的意识不强，基层法治宣传教育难以取得预期的效果[3]。

三、推进基层治理法治化的实践路径

（一）发挥基层党组织战斗堡垒作用

党的领导是基层社会治理的最大优势和根本保证，基层党组织是基层治理的领导核心，因而要不断加强党的领导，充分发挥基层党组织在基层社会治理中的战斗堡垒作用，牢牢把握依法治国的总体要求，才能真正把治理法治化落在基层、落在实处。要坚持以党建为引领，强化基层“两委”班子建设，发挥核心堡垒作用，抓好党员队伍建设，严格执行学习制度，依托“学习强国”APP等学习载体，激励全体党员履职尽责，切实发挥党员先锋模范作用[4]。比如，要建立起乡镇党委统一领导，各部门齐抓共管的法治乡村建设工作体系，构建涉农立法、基层执法、司法保障、农村普法“四位一体”工作机制。再如，广大社区要加强基层党组织的政治功能，应充分发挥基层党组织坚强战斗堡垒作用，将居民群众紧密团结在党组织周围，不断激发社区居民参与社区治理的积极性，从而凝聚起社区治理的合力。

（二）不断健全基层治理法治体系

不断健全的法律法规能够为基层治理提供重要的依据，同时也是基层治理法治化的源泉，不断健全基層治理法治体系要做好以下两个方面。一是加强重点领域地方立法。打破立法真空，针对部分领域无法可依的情况，尽快出台相关法律。针对当前一些重点领域不仅要加强立法，还要加强立法的可行性和可操作性[5]。二是及时更新相关法律。有的领域虽然有相关的条款，但却没有根据发展要求予以修订。比如，对一些颁布时间较长的基层法律进行梳理，与时俱进地修改完善，以适应现阶段及未来发展的需要。

（三）完善三治融合的城乡基层治理体系

党的十九届五中全会强调：“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。”要建构自治、法治、德治“三治融合”的城乡基层治理体系。在自治方面，要不断探索创新乡村群众自治的有效实现形式，赋予村级组织更多的自治管理权力，保障村民对公共事务实现共商共建共享。同时还要搭建村民参与村级公共事务管理平台，充分发挥村民委员会等群防群治力量在公共事务、民间纠纷调解、治安维护协助等方面的作用。探索创新村组协商议事形式与活动载体，完善村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会运行管理制度机制。规划建设村组事务“阳光公开”监管平台，建立“村民微信群”，充分发挥好村民督促作用。在德治方面，通过开展道德小讲堂、评选模范示范家庭等方式营造出诚实守信、文明礼让的良好道德风气。在法治方面，通过开展法治宣传，培训“法治明白人”等形式，不断提高百姓的法治水平，营造良好的法治氛围。通过基层自治、法治、德治“三治融合”的良性互动，提高城乡基层治理水平。

（四）完善矛盾纠纷多元化解机制

伴随着我国经济社会步入新发展阶段，社会结构和利益格局也发生着深刻调整，导致出现新的社会矛盾，化解基层矛盾难度加大，基层治理日益复杂。要解决好基层治理众多矛盾纠纷，关键是要完善矛盾纠纷多元化解机制，建立乡镇、社区依法治理长效机制。一是要在广大社区中建立以党的领导为核心，社区主导、居民参与、多部门联动的矛盾预防、发现、化解、反馈的多元综合治理机制。同时，还应规范、完善社区网格化管理，切实发挥网格辅助员作用，做到及时发现矛盾、及时报告矛盾。在广大社区中还要发挥好各类志愿服务组织的作用，诸如“金牌调解队”“敲门嫂”等。在矛盾纠纷发生时，及时进行沟通调解，尽早化解矛盾纠纷，以减少矛盾的激化。再者，还要大力引导广大居民群众依法参与“自我管理、自我服务、自我教育”，真正将矛盾处理在前端，化解在萌芽状态。二是在广大乡村中探索建立乡村矛盾纠纷网格化管理工作机制。规划搭建乡村矛盾纠纷动态监测、快速处置、规范管理平台和信息互通、联动调处机制，探索建立“互联网+网格管理”服务模式。探索推动公检法服务向乡村延伸，提高服务基层群众诉求水平。建立健全完善乡村人民调解员队伍建设管理制度机制，推动构建调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等相互协调、相互衔接的多元化纠纷解决工作格局。推动落实乡村平安建设领导责任制，推动构建乡村社会治安齐抓共管、联防联控工作格局[6]。

（五）加强基层法治工作队伍建设

推进基层治理法治化，必须配备法律人才，形成一支专业的基层治理工作队伍，从而保障基层治理向有序化、法治化稳步推进。一是加大法律知识培训力度。开展乡镇（街道）、村（社区）两级基层干部法律知识培训班，培训内容包括学习《民法典》《人民调解法》《行政处罚法》等法律法规，以及参观禁毒教育基地、廉政教育基地、旁听庭审等法治实践活动，通过一系列有针对性的培训，切实提高基层法治工作队伍的法律素养和法治能力。二是探索增加基层法治人员的数量。当前，不论是在乡镇还是社区，基层法治人员都大量缺乏。比如，随着乡镇综合执法改革工作的开展，许多乡镇出现执法队伍人员配备不足、法律专业人才匮乏等情况。为了更好地吸引人才并留住人才，可以探索增加基层执法人员编制数量，完善工资待遇增长保障机制，整合部分执法人员或下沉到乡镇综合执法队伍等方式，加强和充实基层法治队伍力量[7]。

（六）提高基层群众的法律素养

基层治理法治化离不开群众的积极参与，因此要不断提高基层群众的法治意识和法律素养，营造“遇事靠法、办事寻法”的法治氛围。一是打造基层法治文化阵地。建设基层法治文化阵地，有助于传播法治精神，各地可以因地制宜的建设法治文化阵地。比如，一些乡村中将法治元素融入园地围栏、景观绿化等设施中，将宪法、廉政、孝文化等元素巧妙融合，以主题鲜明、通俗易懂的卡通画、油墨画等新颖形式呈现在指定的宣传墙上，吸引村民感知法治精神，感悟法治氛围；有的乡村可以通过对古村落改造，挖掘本地历史名人，将古屋打造成“廉政法治教育基地”等[8]。二是持续推进普法宣传教育。普法教育是加快群众法律意识形成，提升法律素养的有效途径。通过小品、三句半、情景剧等百姓喜闻乐见的形式以及充分利用“互联网+普法”以及“三微一端”（微博、微信、微视频和客户端）等新媒体平台宣讲《民法典》《土地管理法》，将这些百姓日常生活中较为关注的法律法规，以调动其学习法律、参与法治宣传的积极性。三是开展法治文化活动。通过开展诸如民法典法治文化作品征集、“防控疫情·法治同行”法治文化作品征集等法治文化活动，让老百姓参与其中，有助于其將法律精神内化于心、外化于行[9]。

四、结语

基层法治建设水平的高低影响国家治理体系和治理能力现代化。当前，基层治理法治化取得了一些成效，但也存在着不少挑战。针对当前基层治理法治化的现实困境，应从发挥基层党组织战斗堡垒作用、健全基层法律制度体系、完善三治融合的城乡基层治理体系、完善矛盾纠纷多元化解机制、加强基层法治工作队伍建设、提高基层群众的法律素养等方面加以解决和完善。

参考文献：

[1]王思怡.农村基层治理法治化研究[J].河北企业，2019（9）.

[2]余倩.城市社区治理法治化：背景、要义及其困境超越[J].荆楚学刊，2021，22（1）.

[3]陈晨.全面依法治国视角下我国基层治理法治化建设探析[J].广西科技师范学院学报，2017，32（6）.

[4]叶蕾.加强基层社会治理法治化路径初探[N].孝感日报，2020-11-21（4）.

[5]胡春雷.加强基层法治建设的着力点[J].中国党政干部论坛，2021（5）.

[6]上海市黄浦区依法治区办、区司法局课题组，吕南停，刘辉.基层社会治理法治化研究[J].中国司法，2019（4）.

[7]麻永晶.基层治理法治化的推进及问题研究——以东营市东营区为例[D].济南：山东师范大学，2019.

[8]冯自保.基层治理视角下司法所职能作用发挥研究[J].中国司法，2021（3）.

[9]陈安东.创新基层法治实践提升社会治理水平[J].山东人大工作，2020（12）.

责任编辑：周玉婷