失能老年人家庭养老面临的风险及其法律治理

摘要：近年来，失能老年人口规模伴随着人口老龄化程度加深而迅速增长。让每一位失能老年人都能安享晚年是全社会共同的责任。失能老年人因身体、情感等原因，更加倾向于选择家庭养老，但是家庭养老也面临着多重风险。法律是规避风险的重要手段，应在家庭养老支持政策、失能老年人长期照护保障制度、失能老年人权益保障法律法规、养老服务体系立法等方面构筑牢固的法律体系，增强失能老年人家庭抗风险能力，实现失能老年人家庭养老功能的强化。

关键词：失能老年人；家庭养老；风险；法律治理

作者简介：张海峰，大连海洋大学海洋法律与人文学院（辽宁大连116023）。

中图分类号：D92文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）07-0099-03

近年来，伴随着人口老龄化程度的加深，我国老年人口高龄化趋势增强，失能老年人口规模迅速增长。国际上通常把失能老年人定义为因年迈虚弱、残疾、生病、智障等需要外部的帮助才能完成如吃饭、穿衣、洗澡、上厕所、购物等日常活动的老年人，即失去独立日常生活自理能力而需要他人帮助的老人[1]。在不同养老方式中，失能老年人绝大多数倾向于选择家庭养老，承担日常照护责任的也多是其家庭成员，家庭养老对失能老年人而言至关重要。人口老龄化日趋严峻的形势下，“十四五”规划纲要提出“支持家庭承担养老功能”的新要求，再次赋予了家庭养老的重要地位。家庭养老功能重要性凸显的同时，家庭养老所面临的风险同样不容忽视。家庭养老风险指的是在核心家庭成为主流家庭、“4-2-1”家庭结构成为典型家庭结构的背景下，照料老年人所面临的经济、健康成本及相關机会成本增大，以及由此导致的家庭子女所面临的赡养老人心有余而力不足的状态[2]。开展失能老年人家庭养老风险研究，针对风险提出具有针对性的法律治理方案，具有重要的政策价值和实践意义。

一、失能老年人家庭养老面临的风险

家庭养老是中国传统社会的主要养老方式，九成以上老年人选择在自己家或子女家养老，而农村老年人选择在子女家养老的比例更高[3]。家庭养老固然对老年人的晚年生活有着重要的支撑作用，但是家庭结构、居住格局的改变，生活方式的变迁，国家支持政策的匮乏，老年人养老保障体系的不足等因素，都对失能老年人家庭养老构成风险，具体包括如下方面。

（一）经济支持风险

家庭养老的健康运行需要一定的经济基础，失能老年人身体健康状况的特殊性，使得其对必要的经济保障有着更加现实而紧迫的需求。老年人的收入来源主要包括离退休金或养老金、自己劳动所得以及子女资助。但是随着年龄增加，老年人对子女资助的依赖性逐渐增强，而农村老年人更加需要子女的经济帮助。老年人能否获得家庭的经济支持，主要取决于家庭占有经济资源的多寡、子女创造财富的机会与能力，以及家庭整体的发展策略，这些因素的不确定性增加了家庭养老的经济保障风险[4]。通常而言，家庭是失能老年人重要的依靠，但是老年人的失能将会对家庭带来极大的冲击，首当其冲的就是经济负担的加重。家庭将会面临财力只消不涨的困局，尤其对于子女外出务工的城乡老年人贫困家庭，“因失能致贫”成为新贫困的主要形式[5]。研究表明，老年人失能对家庭经济冲击的影响力度随失能程度的加深而增大，中度失能会显著增加家人的照顾时长，降低家人的劳动力市场参与，间接冲击家庭经济收入，而老年人重度失能将显著增加子女的照料费用，显著地增加老年人家庭的直接经济负担[6]。与此同时，生活成本的上升、孩子的教育投入等也会挤压子女对失能老年人的经济投入，家庭面临着巨大的经济压力，失能老年人家庭养老的经济支持风险巨大。

（二）照料护理风险

随着年龄的增长，老年人对生活照护的需求逐渐增多，尤其对于家庭养老而言，家庭成员对老年人的照护起到了关键性甚至唯一性的作用。失能老年人由于慢性疾病、躯体损伤、心理功能障碍等造成了功能缺失，需要长期、甚至终生的连续性照护[7]。在有人照料的失能老年人中，超过九成的老年人的主要照料者是其配偶或子女。失能老年人对照护护理的专业性有着较高的要求，失能程度越高，对照护需求的质量和数量要求越高，但是家庭成员的照护水平显然不能满足失能老年人的需要。计划生育政策的实施使得家庭结构小型化，造成家庭照料功能弱化，老年人失能导致独生子女的照料负担加重。随着照料时间的持续投入，子女对失能老年人照料的意愿程度和照料效果都在不断下降，失能老年人的照料需求无法得到充分满足。此外，子女照护失能老年人需要承担工作时间减少、照护支出增加等经济成本，因而家庭经济支持对失能老年人照护的效果具有很大影响，可以预见，失能老年人面临着一定的照护风险。

（三）精神慰藉风险

失能老年人随着年龄增长，躯体功能逐渐衰退，慢性病种类增加、病情加重，活动范围受限、社交圈子缩小，其孤独、无助感不断增强，对缓解孤独感、陪伴等方面的心理关爱也有较大需求。满足家庭成员的情感需求是家庭的重要功能，老年人对子女的情感依赖较深，需要子女对其关心与陪伴。与子女关系和睦、经常交流的失能老年人，其身心健康状况会更好，情感上的关心与爱护，能够减少消极情绪的产生，进而促进身心健康。但是对于独生子女家庭，其工作压力大、事业繁忙、教育子女任务重，对于老年人的精神赡养往往是心有余而力不足[8]。对于多子女家庭，过重的照护负担可能使得儿女们相互推诿赡养责任，这反而会对失能老年人的心理产生影响。而且失能老年人的配偶及其子女往往会忽视其情感需求，仅仅关注其生理上的健康状况，殊不知心理健康与生理健康是相互促进的。家庭成员对老年人心理健康问题的忽视是失能老年人所面临的精神慰藉风险。

（四）伦理道德风险

尽管现代社会人们的道德素质显著提升，法治观念深入人心，但是据调查，我国仍有一些老年人受到了子女虐待。同时，中国老年人健康长寿影响因素调查（CLHLS）的数据推测，我国约有不到50万的失能老年人面临无人照料的困境。倘若子女对失能老年人失去了照护的耐心，对其晚年生活不管不顾，不愿承担赡养义务，甚至对老年人施行虐待行为，这不仅仅是伦理道德问题，更是法律问题。

二、失能老年人家庭养老风险的法律治理

（一）构建家庭养老支持政策机制体系

失能老年人家庭养老面临的风险来自家庭内部的矛盾，化解矛盾除家庭成员的调剂外，还需要从外部加强对家庭养老的支持，构筑家庭养老的安全防线。家庭养老支持政策是指支持家庭成员为老年人履行经济供养、照料护理和精神慰藉等赡养扶养责任的社会政策，其目的在于提升老年人的家庭福祉、促进家庭和谐幸福与社会良性发展[9]。《中华人民共和国老年人权益保障法》提出“国家建立健全家庭养老支持政策”，保障家庭承担老年人的赡养责任。但是，当前我国的家庭养老支持政策呈现政策条款碎片化、政策目标不明确、缺乏可操作性等问题。构建家庭养老支持政策体系需要提前布局、先行试点、考察评估、总结经验，进而通过全国性的立法修订，以完善老年人权益保障法或制定家庭养老促进法等法律法规的形式，明确家庭养老支持政策的目标群体、政策内容、支持主体与支持方式等内容，通过规定税收调节政策、住房保障政策、经济支持政策、医疗照护政策、公共服务促进政策等，兼顾城乡之间的公平性，搭建家庭养老支持政策实施机制，以执法、司法、法律监督等方式全过程保障家庭养老支持政策贯彻实施，明确家庭养老的国家支持责任，从而提升家庭养老支持政策的针对性与可行性，着力增强对家庭养老的经济支持、人力支持、技术支持等，缓解老年人失能给家庭带来的巨大压力，增强家庭养老的抗风险能力，强化家庭养老功能。构建家庭养老支持政策机制体系，要通过正式的制度安排实现对家庭赡养老人责任承担的支持和协助，通过投资家庭而增强家庭能力，在充分发挥中国家庭养老传统优势的同时，使家庭成为促进经济社会发展的动力，实现经济与社会的协调发展[10]。

（二）建立健全失能老年人长期照护保障制度

当前家庭规模日益小型化，能够为失能老年人提供照护的家庭人力资源匮乏，亟待建立健全失能老年人长期照护保障制度，以法律保障制度的长久稳健运行。首先，完善长期照护领域相关法律法规，将已经制定的可行的政策上升为法律，进一步明确责任护体、供给主体，规范长期照护的内容、标准，明确筹资方式等，确保长期照护制度的稳定运行。其次，强化对失能老年人长期照护的保障措施和考核监督机制，加强对长期照护过程的执法与监督检查，保障失能老年人长期照护的质量，促进失能老年人长期照护水平提升。再次，严厉打击违法犯罪行为，保护失能老年人合法权益，确保失能老年人接受到正规、安全的长期照护服务。最后，探索建立失能老年人长期照护保险制度，分散失能老年人的经济风险。通过试点，总结经验，逐步形成一套完善可行的制度体系，并适时出台长期照护保险法等相关法律进一步规范长期照护保险制度，明晰各参与主体的责任，厘定各参与主体的法律义务，切实保障失能老年人的身体健康。通过构建失能老年人长期照护保障制度，减轻失能老年人家庭养老的负担，提高失能老年人的生活质量。

（三）完善失能老年人权益保障法律法规

法律是权益保障的逻辑起点，失能老年人作为社会中的弱势群体，其合法权益遭受侵害的可能性增加，需要构筑严密的法律保障体系，让失能老年人实现老有颐养。首先，进一步完善老年人权益保障法律法规，增强对失能老年人的权益保障，将老年人的健康、经济、家庭等原则性规定明晰化、细则化，增强法律法规的可操作性。其次，建立失能老年人生活与护理津贴制度，形成一套明确的制度规范，依据经济状况、失能评级分类发放，缓解失能老年人的经济压力。推进社会救助法的立法进程，加强对生活困难失能老年人的救助，提高失能老年人生活水平，保障其基本生活与医疗待遇。再次，完善失能老年人权益救济制度，在立法、执法与司法过程中，加强对失能老年人权益的保护。针对家庭、医疗机构等虐待老年人行为，给予严厉的打击与惩治措施，对犯罪行为依法追究刑事责任。拓宽失能老年人维权渠道，方便老年人维权求助，相关群团组织、社会公益组织等积极参与失能老年人权益维护工作，提高失能老年人维权意识。最后，加强法律引导，鼓励子女对失能老年人的关心与照顾，倡导共同居住或就近居住，通过配套性的法律法规对失能老年人的子女尽孝道行为给予支持与规制。从完善失能老年人权益保障法律法规入手，在加强对失能老年人自身权益保护的同时，规避家庭养老的风险因素，保证失能老年人安享晚年。

（四）积极推进养老服务体系立法进程

失能老年人倾向于家庭养老，但不意味着其在家庭养老的同时不能融入社会养老服务体系。失能老年人家庭养老负担过重，面临着多重风险，因而有必要鼓励失能老年人参与社区居家养老、乡村幸福院养老等养老服务项目，缓解家庭对失能老年人的照护压力。同时，要积极探索更加适合失能老年人的养老服务项目，加强社会化养老服务对失能老年人的针对性。当前，应推进养老服务法律法规的制定，构建多元协同的养老服务体系，明确多元主体协同参与的责任与义务，加强对养老服务参与主体的监管。此外，通过设立失能老年人参与社会化养老服务补贴，鼓励失能老年人参与，减轻失能老年人的经济压力。

老年人失能给家庭带来了沉重的负担，非常容易陷入“一人失能，全家失衡”的窘境，家庭养老的风险被放大。强化家庭养老功能，提升失能老年人晚年生活的质量至关重要。法律是规避风险的重要工具，以法律治理规避家庭养老的风险，运用法治方式促进失能老年人养老权益的实现，补齐家庭在养老功能中的短板，强化外部保障，可以增强失能老年人家庭抗风险能力，提升失能老年人的安全感，让失能老年人颐享晚年生活。

参考文献：

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[2]穆光宗，吴金晶，常青松.我国养老风险研究[J].华中科技大学学报（社会科学版），2014，28（6）.

[3]杜鹏，孙鹃娟，张文娟，王雪辉.中国老年人的养老需求及家庭和社会养老资源现状——基于2014年中国老年社会追踪调查的分析[J].人口研究，2016，40（6）.

[4]白维军.家庭养老的风险标识及其治理[J].社会保障评论，2021，5（4）.

[5]杨团.中国长期照护的政策选择[J].中国社会科学，2016（11）.

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[8]于长永，乐章.城市独生子女家庭的养老风险及其规避[J].社会科学管理与评论，2009（2）.

[9]覃李慧.论家庭养老支持政策的探索实践与机制建构[J].老龄科学研究，2021，9（4）.

[10]魏彦彦.中国现行家庭养老支持政策分析与评估[J].中国老年学杂志，2014，34（22）.

责任编辑：朱婧婧