学校发展性督导：新时代我国教育督导的着力点

石长林

【摘    要】长期以来，我国教育部门实施的学校鉴定性督导模式越来越不合时宜，新时代我国教育督导的新走向是实施学校发展性督导模式。新时代学校发展性督导模式要取得良好效果，不仅需要教育部门精心施策、全力推动，还需要学校主动参与、积极应对。

【关键词】教育督导    学校发展性督导    学校鉴定性督导    学校自我评估一、学校发展性督导：新时代我国教育督导的新走向

长期以来，我国教育部门在对学校开展教育督导时，强调“以监督为目的、以检查为主要手段”，这是一种比较典型的学校鉴定性督导模式。所谓学校鉴定性督导模式，是指教育部门强调发挥教育督导的监督功能，重视运用行政权力来监督、检查、评估学校是否贯彻党和国家的教育方针与政策法规，是否按照政府及教育部门指示办事的教育督导模式。这种教育督导将重心放在“督”上，着眼于督促学校完成上级提出的各项任务和设置的各项目标，实质上是一种行政视察和工作监督，注重对学校教育工作的监督和考核，在性质上属于鉴定性评价，其首要目的是评判学校是否达到统一的、刚性的量化指标，对教育督导的指导和服务功能并不重视。

事实上，在我国教育事业发展的早期阶段，在教育保障条件薄弱、教育法制不太健全的背景下，教育部门实行学校鉴定性督导模式，更多强调监督功能的发挥，客观来说还是很有必要的。但现在我国教育正从规模发展向內涵发展转变，已经进入新时代，“提高教育质量”已经成为我国教育发展的核心任务，那么教育督导模式就必须发生改变。我国在2012年颁布的《教育督导条例》指出，为“实施素质教育，提高教育质量，促进教育公平，推动教育事业的科学发展”而制定该条例，这表明我国在督导目标上开始强调教育本身的质量，教育部门开展教育督导更多的是为教育事业发展而服务，不再把监督这一行政管理手段作为“目标”来进行强调，同时还把“以提高教育教学质量为中心”作为教育督导的首要原则，把“学校实施素质教育的情况、教育教学水平、教育教学管理等教育教学工作情况”作为教育督导的首要事项;2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》（以下简称《意见》）也规定构建学校督导体制机制的根本目标是“指导学校不断提高教育质量”。这些都充分说明，学校发展性督导开始成为我国教育督导的新走向。

二、学校发展性督导：教育部门精心施策、全力推动

（一）教育部门树立科学的教育督导理念

学校发展性督导与以往督导模式最主要的相区别之处就在于其追求的根本目标是“提高教育质量”。要顺利实现这一目标，教育部门首先需要改变以往那些陈旧、落后于时代的教育督导思想，树立科学的教育督导理念。从我国实践来看，当前尤其需要坚持如下理念。

1. 教育督导必须坚持多元化标准。过去，教育部门开展教育督导时常常采用统一的指标体系，即用“一把尺子”去衡量下级部门的教育工作质量、去评估辖区所有学校的办学水平。采用统一标准和要求在有些教育督导活动中当然是有必要的，如采用统一标准能促进辖区所有学校的教育质量达到国家规定的最低标准。但教育部门开展教育督导活动时忽视学校之间的差异，采用“一把尺子”去衡量所有学校，往往会带来一些负效应：其一，无法对多数学校产生激励性。由于督导标准往往以多数学校状况作为基准，于是基础好的学校不需努力就能得到好评，这种评价不具有挑战性，因而不能激励这部分学校向更高水平发展的积极性;基础差的学校即使经过努力获得一定进步，在这样的教育督导中也得不到应有的肯定和鼓励（学校暂时还处于较低水平），同样会挫伤其积极性。其二，督导的结果是导致“千校一面”。由于教育督导的指标具有很强的导向性，整齐划一的“尺子”很容易把学校“管死”，无形中限制了学校自主发展的空间，因而难以引导本辖区学校办出各自的特色。因此，学校发展性督导就必须避免这种现象的出现，教育部门要推动所有学校得到发展，促使每所学校办学都能够办出特色，必须坚持多元化标准的理念来指导督导标准的制定，使督导评估指标既反映学校发展的共性要求，又考虑学校发展的个性要求，既体现学校之间的横向比较，也体现学校自身的纵向变化。

2. 教育督导过程是平等合作过程。我国教育部门以往开展教育督导时往往坚持“以行政权力为本”，主要依靠行政权力来推动，因而督导方案的制订、督导标准的确定、督导方式的选择等都由教育部门单方面决定，使学校总是处于被动地位。学校发展性督导要求教育部门必须确立“以学校为本”的思想，强化指导、服务功能，淡化监督、检查功能，因此在构建双方关系时必须坚持从“领导”走向“合作”、从“命令”走向“对话”，努力让督导过程成为双方合作的过程，过去那种“督导人员就是钦差大臣”“教育督导就是例行检查”等现象不可再发生。双方以平等合作的关系来推进教育督导过程，这样的转变也有利于改变学校对教育督导的认识，从而为学校在教育督导过程中充分发挥自身主体性创造了良好条件。

（二）坚持监督与指导两种功能有机结合

新时代我国要践行学校发展性督导模式，必须克服以往“重督轻导”的倾向，努力将“督”与“导”有机结合，“寓导于督”，力争实现监督检查与指导服务并重。需要注意的是，学校发展性督导并不是否定“督”，事实上还特别重视“督”，且要以之作为基础。“督”强调教育督导的行政性与法律性，以一种强制性的措施对学校进行监督检查，以确保教育质量达到基本要求;“导”强调教育督导的指导性与服务性，以一种专业性的措施对学校进行指导服务，以促进教育工作，办出学校特色。可见，两种功能之间虽然存在一定的矛盾，但从根本上看又可统一起来。要真正实现两者有机结合，教育部门需要做好两项工作。

1. 高度重视评价环节工作。学校鉴定性督导模式往往只重视检查、验收的教育督导手段，与之不同的是，学校发展性督导强调检查手段与评估手段并用。检查、验收只能作为教育督导职责的一部分，但在学校鉴定性督导模式中却一直成为教育督导机构的基本手段，于是教育督导机构也一直被人们误解为“检查团”“验收组”，使得教育督导的其他职责不能得到有效履行。学校发展性督导要充分实现促进学校发展的目标，必须将评估环节作为教育督导工作开展的基础。这样教育部门在完成监督功能的过程中，同时会认真开展评估工作，在评估过程中加强指导，从而把监督与指导紧密结合起来。

2. 充分发挥督导报告作用。教育督导结果能极大地影响被督导对象——学校的发展，教育部门通过不断强化行政监督以督促学校进行整改，从而在履行监督功能的同时推动学校工作改进。教育部门公开发布教育督导结果，加大社会宣传力度，邀请媒体参与监督，同时为家长增权赋能，让多元主体关注、参与学校的改进工作。最为关键的是，教育部门精心撰写督导报告，突出强调被督导对象——学校的工作经验、主要问题及其改进建议等方面内容，以此作为学校工作的整改依据，并作为教育部门开展复查工作的参照，这样就充分实现了监督与指导的有机结合。

（三）制定科学的教育督导评估指标体系

教育部门要以“多元化督导标准”理念作为指导，采取“一把尺”和“多把尺”相结合原则，坚持“以校为本”为着眼点，在充分关注“学校之间的差异性”和“学校内部的个性”之基础上来制定教育督导评估指标体系。具体来讲，教育部门要充分考虑不同学校之间的差异性和学校个性发展的不同需求，努力促进每所学校在原有水平上提高和发展的独特性，因此制定督导评估标准时要尊重差异和个性，实现标准的分层化。学校发展性督导的常见做法就是将指标体系分为两个层次：基础性指标和发展性指标。基础性指标主要反映教育部门对学校提出的规范性要求，是所有学校必须达到的指令性标准。这部分指标是教育部门“督”的主要内容，是学校“依法治校”的基本要求，其具体内容体现法规性、指令性、合格性。发展性指标主要反映教育部门对学校提出的期待性要求，是所有学校自由选择的指导性标准。这部分指标是教育部门“导”的主要内容，是学校“个性办学”的发挥领域，其具体内容体现选择性、个别性和发展性。前者是后者的基础，后者是前者的发展，从而构成一个完整、严密、系统的教育督导评估标准体系。这样制定出来的教育督导评估指标体系就充分体现了“发展性”，有助于促进所有学校发展。对于任何一所学校来讲，其接受督导评估的标准都属于“法定+自定”，即基础性指标是教育部门规定的，发展性指标则由学校自主确定，最终标准是通过“内外结合”这种方式产生出来。由于督导评估指标的内容既对所有学校提出了办学的基本要求，又与每所学校的发展规划、工作现状相契合，同时还能鼓励不同层次、不同类型学校在自身原有基础上不断发展，因此能够顺利实现学校发展性督导的最终目标。

（四）必须充分发挥评估监测信息的作用

按照《意见》中关于“建立健全各级各类教育監测制度”方面的规定，我国目前初步构建了教育质量评估监测体系，开展的众多教育评估监测项目可以为教育部门开展教育督导活动提供包括学生发展质量状况、教师专业发展素养、学校管理水平等在内的教育质量方面的数据信息。要顺利实现促进学校发展的目标，教育部门需要高度重视这些评估监测项目提供的重要信息并进行科学解读，从而充分正确发挥其在学校发展性督导中的作用。结合我国当前情况来看，各地教育部门特别要做好三项工作。

1. 教育部门要对监测结果进行全面关注。目前，我国有些地方只关注语文、数学、英语等科目的测查成绩，而对学生品德表现、身体素质、心理健康、情感态度、艺术素养等方面的测查结果没有引起重视，这样的做法虽然有助于督促学校改进学科教学，让学生在中高考中获取不错的成绩，却不利于促进学生实现全面发展。教育部门必须对监测结果进行全面关注，并充分发挥评估监测信息的导向、诊断等作用，通过监督和指导功能的实现来推动学校全面贯彻素质教育精神，最终达到提高学校教育质量的目标。

2. 教育部门要重视监测结果的原因分析。有些地方在面对监测结果时主要关注学校“学业成绩”指标和部分“关键指标”的排名而忽视监测结果的其他方面，尤其对监测结果的“原因分析”没有引起足够的重视。学校发展性督导，追求的是辖区所有学校都得到发展，因而评估监测对教育发展的诊断、指导作用就需要引起重视，这要求教育部门不能仅仅关注对学校的监测结果，更要关注学校存在的问题及其原因，所以教育部门不仅需要对教育监测的数据进行全面、系统的了解，更要通过对监测数据的研究找准本区域教育发展存在的主要问题，并结合辖区教育教学实践具体分析其成因，以此作为开展教育督导活动的重要依据，推动学校采取针对性的改进措施，最终达到促进所有学校发展的目标。

3. 教育部门要科学运用评估监测的结果。有些地方在运用监测结果时将工作重心落在对辖区内所有学校、班级，甚至学生、教师进行“名次排队”上，并向所有学校公布其结果。这种做法沿袭以往学校鉴定性督导的思路，深受“教育政绩思维”和“应试教育思想”的影响，必将引导学校走到“片面追求升学率”的老路上来，这是与学校发展性督导倡导的理念背道而驰的。正确的做法是，教育部门在运用评估监测结果时要充分发挥其对学校教育工作的导向作用、对学校教育质量的诊断作用、对学校教育决策的咨询作用、对学校办学整改的督促作用。

（五）开展多种类型结合的教育督导活动

按照不同的标准，教育督导活动可以分为不同的类型。不同类型的督导活动，其优缺点各有不同，因而发挥作用的方式、范围也就有所不同。学校发展性督导强调教育部门要开展多种类型的教育督导活动，不仅要充分发挥每种教育督导活动的作用，还要注意发挥多种督导活动的综合作用，从而顺利实现促进学校发展的目标。比如，坚持综合督导与专项督导有机结合。综合督导的内容具有全面性，但由于教育工作的复杂性，不可能囊括所有内容，往往由教育部门根据需要从总体上有重点地确定督导内容;专项督导的内容具有单一性，但不是每一项具体教育工作都要督导，教育部门往往根据需要从工作重点或薄弱环节等角度来确定专项督导的项目及内容。综合督导通常采取定期督导的方式进行，具有规律性，便于学校做好准备;专项督导可以是定期督导，也可以是随机督导，具体督导方式要根据督导任务的轻重缓急来确定。因此，教育部门既要开展综合督导，也要实施专项督导，努力将综合督导与专项督导两者有机结合起来，这样不仅可以引导学校真正践行素质教育精神、全面提高教育质量，还能促进学校抓好重点工作、加强薄弱环节、发展特色项目。

总之，教育部门需要构建一个完整的教育督导活动体系，采取多种方式来开展不同的督导活动，坚持综合督导与专项督导相结合、过程性督导与结果性督导相结合、日常督导与随机督导相结合、明察与暗访相结合，很多时候还得根据实际情况对教育督导类型、方式进行协调搭配，从而发挥其组合效应。

三、学校发展性督导：学校层面主动参与、积极应对

（一）学校坚持依法办学：确保学校教育质量达到基本要求

为了指导教育督导活动的开展，规范各级政府及教育部门和学校的办学行为，促进教育教学质量的提高，我国先后出台了《中小学（幼儿园）安全工作专项督导暂行办法》《加强中小学生欺凌综合治理方案》《义务教育质量评价指南》等文件。这些文件或者围绕教育领域的热点、难点问题，或者围绕各级各类教育的主要内容，从制度层面提出了针对性的规范，这不仅是教育部门开展教育督导的基本依据，同时也为学校办学提出了基本要求。学校坚持依法办学，就是要以这些规范来指导学校的办学工作，自觉遵守国家教育法律法规，认真贯彻教育方针和教育政策，严格执行国家课程标准，真正做到学校依法治校、教师依法执教，推动学校不断提高规范化管理水平，确保教育质量达到教育督导的基本要求。只有这样，學校在参加教育部门组织的学校发展性督导时才能在“基础性指标”部分获得良好表现，从而为实现“促进学校发展”这一目标奠定坚实的基础。

（二）学校强化个性办学：推动学校教育工作办出本校特色

学校坚持个性办学，实际上就是要其必须按照学校发展规划来开展学校工作。学校发展规划是指校长在学校办学思想指导下，带领学校所有成员共同协商并最终确定的包括本校发展目标、发展内容及其保障措施等在内的学校发展方案。每所学校的发展规划都具有独特性，集中反映了本校教育工作的特殊校情，是实现学校特色办学的突破口。特别需要注意的是，每所学校在确定发展内容时往往会结合本校实际情况确定优先发展项目。优先发展项目一般是从课程开发、课堂教学、德育活动、教育科研等学校主要工作中选择出来。它对落实学校发展目标来说最为重要，也是最能体现本校独特性的一项工作。因此，学校坚持个性办学，就需要制订科学的学校发展规划，尤其要确定最适合本校现状的优先发展项目，这将极大地引领本校实现特色办学，努力做到“人无我有、人有我优、人优我特”，真正实现学校有特色、教师有特点、学生有特长。只有这样，学校在参加教育部门组织的学校发展性督导时才能在“发展性指标”部分获得良好表现，从而为实现“促进学校发展”这一目标提供可靠的保障。

（三）学校开展自我评估：为学校发展性督导奠定坚实基础

学校自我评估是指学校按照教育部门的教育督导方案进行自我检查、自我总结的评价过程。它是学校发展性督导活动的重要阶段，对整个督导过程、结果以及对教育督导工作能否促进学校工作改进都有重大影响。学校发展性督导强调学校自我评估是开展教育督导的基础，是推动学校发展的前提条件。因此，校长要将开展自我评估活动作为学校自我诊断、发现问题以寻求督导机构指导和帮助的良好契机，精心组织校内人员积极参与进来，让自我评估不仅为教育部门开展教育督导奠定坚实的基础，更要成为促进本校发展的过程。

1. 做好宣传动员工作。校长需要和领导班子一起做好宣传动员工作，澄清干部、教师的模糊认识，引导他们认同学校自评的重要价值，进而提高学校工作人员参加自评的自觉性。在此阶段，学校需要成立自我评估领导小组负责学校自评工作。其成员要具有广泛性，主要包括学校领导班子及主要部门的负责人等，并由校长担任领导小组组长。领导小组的主要任务是制订自我评估计划、组织并协调自我评估工作、完成并通过自我评估报告。

2. 认真完成自评工作。自我评估是学校工作人员学习的过程。学校组织大家学习督导评估方案，吃透其主要精神，要注意学习教育督导方案的核心内容——督导评估指标体系，在此基础上制订自我评估工作方案并严格按照方案规范学校自评工作。学校每个部门及其人员对照方案标准逐项自查，并进行初步的资料、数据与评估指标因素的分析，得出各单位部门的初评结果。需要注意的是，自评过程要努力实现与学校的日常管理有机结合起来，使自评结果更有针对性、可信度。

3. 努力改进自身工作。自我评估是学校工作人员的反思过程。根据工作方案的要求，学校工作人员既需要认真总结工作中的成绩和经验，又需要进行深刻反思，发现本部门及个人工作中的缺点;自我评估还是改进工作的过程，要坚持从实际出发，在反思的基础上对工作进行拾遗补缺，做到边评边纠边提高，努力实现改进自身工作、提高工作水平的目的。

4. 学校撰写自评报告。学校要在各个部门自评报告的基础上对本校工作做出自评结论，并据此完成学校自评报告，以此作为教育部门开展学校发展性督导的基础。

（四）学校主动参与督导：充分发挥学校自身的主体性作用

实施学校发展性督导的目的是促进学校发展，这必将唤起学校的主体责任意识，不仅有助于提高学校依法办学、个性办学的自觉性与积极性，同时还能推动学校在教育督导过程中主动参与其中，充分发挥自身的主体性作用。以往教育部门实行学校鉴定性督导模式，将学校置于“被督”的地位，学校在教育督导过程中处于被动、应付的状态，其结果就是：学校在督导之前精心准备，在督导过程中小心翼翼，督导活动“宣判”结果之后如释重负。这些现象的产生往往让教育督导活动的效果大打折扣，其症结在于学校完全成为消极被动的客体，毫无主体性可言。我们都知道，教育督导有主体与客体之分，而督导客体又有事与人之分。教育督导的主客体关系不能仅仅被限定为“人—物”关系，更是一种“人—人”关系。人具有能动性，不应完全处于被动地接受督导的地位，要高度重视和发挥被督导的人在教育督导中的主体作用。学校发展性督导强调，要承认学校处于督导客体的地位，同时更要看到学校具有能动性，是教育督导过程及督导结果的承受方，要积极主动地发挥其主体能动作用，才能真正达成发展性督导的目标。

（责任编辑：王振辉）