政策“空转”的产生逻辑、现实呈现与治理对策

黄洪凯 卢媛

摘要：基层治理是国家治理的基石。然而多年来，基层治理任务重、压力大，遇到不少难点、堵点。其中，上级政策和决策部署在层层传递过程中呈现的“空转”现象成为基层治理的痛与殇。诱发政策“空转”的根源在于基层政府结构精细化下的职责重叠、权能有限下的实践性偏差、考核监督频繁下的效率逆转以及政策制定偏差下的失真性执行。政策“空转”在基层治理实践中出现了替代性执行、象征性执行、选择性执行等错误行为，需要从强化政策协调、规范政策制定、优化考核制度、赋权基层政府等方面，化解政策“空转”的困境，推进基层治理体系和治理能力现代化。

关键词：基层治理；政策“空转”；基层政府

基金项目：2020年国家社会科学基金一般项目“推进基层政府减负的机制和路径研究”（20BZZ038）；2021年国家社会科学基金一般项目“基层信访者的决策选择、行动逻辑及其引导机制研究”（21BZZ092）；2022年西安市社会科学规划基金一般项目“网络政治空间数据爬取的合法性边界与法律规制研究”（22FZ81）。

作者简介：黄洪凯，西南政法大学政治与公共管理学院，《西南法律评论》编辑部副主任；卢媛，西南政法大学政治与公共管理学院。（重庆401120）

中圖分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）08-0094-04

基层治理是推进国家治理体系和治理能力现代化、将制度优势转化为治理效能的重要一环。党中央多次强调，要打通政策落地的“最后一公里”，然而现实中，公共政策的执行梗阻是困扰我国政府的长期难题[1]。其中，上级政策在被承接和执行的过程中有时呈现出“空转”的情境。政策“空转”通常是指中央的政策没有落实到基层地方，或是被变通诠释而偏离初衷的情况，其本质是形式主义、官僚主义，体现在部分干部不作为、不愿为、不敢为，致使好政策不能发挥大作用，既浪费治理资源，又不利于调动基层干部的积极性，严重损害了党和政府的形象。中央出台的政策是经过反复讨论、多方论证得出的以提升人民群众幸福感和治理效能为目标的正确指引。然而作为政策的承接者，少数地方政府对中央大政方针没有认真学习和深入领会，在具体实践中存在对文件的断章取义和照搬全抄，或者没有经过充分调研，忽视基层实际情况，简单地将中央文件下发给基层，以会议落实会议，以文件落实文件。政策层层传递，但政策内容却难以真正落实，有限的治理资源被浪费消耗，不仅耽误了解决问题的最佳时期，更违背了政策出台的初衷，阻碍了基层治理效能的提升。

一、产生逻辑：政策“空转”生成原因

基层政府各部门职责清晰且能通力合作，就易形成上级决策科学、基层执行坚决、上下贯通、部门协同、条块畅达的局面。反之，基层政府各部门分工不明、协调不畅，就易出现管理权威缺失、基层缺乏活力、条块矛盾突出等现象，致使政策呈现“空转”样态而难以发挥预期效能。

（一）基层政府结构精细化下的职责重叠

从纵向和横向两个角度分析，少数地方政府出现政策“空转”的原因之一在于僵化同构的行政科层运行逻辑。从纵向看，基层政府各层级的职能和机构设置高度一致，一些上级部门没有认真领会文件精神和要求，也没有结合地方实际情况，而是直接照搬照抄给下级单位，呈现出“上下简单对口”的样态。从横向看，基层政府之间在机构设置和职责归属上也高度一致，通常都按部门划定职责、各司其职，缺乏综合协调平台，呈现出“左右简单对齐”的样态。由于基层各部门职能侧重点、政绩评价标准和归口不同，在缺乏综合性统一调度的内设平台时，基层治理过程容易存在“叠床架屋”现象。行政重叠、力量分散、资源有限等治理壁垒使得基层既有结构存量功能难以有效发挥。

（二）权能有限下的实践性偏差

由于基层权能有限，基层干部在工作中经常面对想做事和难做事的现实矛盾，进而导致一些基层政府在执行上级政策过程中出现“偏差”和“走样”的现象。基层是应对各种突发事件的第一线，从自然灾害、疾病传播、生产安全到群体性事件、舆情热点等都需要基层工作人员处理。这就要求基层政府和干部一方面要以高度的责任心积极直面问题和解决问题；另一方面要具有突发事件应变能力，能够对不断出现的新风险和新挑战作出准确判断和正确应对。然而，在现实中，部分基层干部拘囿于专业知识的缺失和实践经验的不足，较难深刻解读、领会上级的政策方针，难以精准地根据指导性政策妥善应对纷繁复杂的治理事项和及时回应公众诉求。在面临一些重大突发事件时，部分基层干部往往难以第一时间调动和协调相关资源，化解突发危机事件的能力较弱。

（三）考核监督频繁下的效率逆转

上级政府对基层政府的政绩考核方式通常将工作材料、开会记录、文件资料等作为依据，多以静态评估和组织部门专项任务测评为主[2]64。考核指标通常呈现正向指标多、反向指标少，共性指标多、个性指标少的模糊样态，不少考核流于形式而忽视实际，重视“迹”而忽视“绩”。一方面，压力型体制下的功绩晋升因其正激励性质在很大程度上调动了各级领导干部工作的积极性，尤其对于基层干部，资源的有限性和政治晋升渠道的单一性更加凸显政绩考核的重要意义。另一方面，压力型体制所蕴含的正向激励效果是有限度的，超过最佳临界点后，其负向结果可能导致少数基层干部为求政绩合格而出现“乱作为”“不作为”“假作为”等行为，严重影响基层工作落实、落细的成效。

（四）政策制定偏差下的失真性执行

上级政府在制定政策时若对政策任务以及涉及部门缺乏充分了解，就难以在政策制定阶段准确预期政策效能。政策科学化、合理化程度不高时，在实施阶段容易产生执行偏差的风险。政策执行过程中出现的与政策内容不符、偏离政策目标和违背政策精神现象的失真性执行[3]，容易导致基层政府动员多方力量参与并在投入大量资源情境下，治理结果未能实现有效增益，预期治理回报并没有达成，进而呈现有限资源投入的边际效用递减和资源内耗加剧，导致政策“空转”。

二、现实呈现：政策“空转”的外在表现

作为指导性政策输出端，中央政府根据国家实际情况制定具有方向性、原则性意义的方针政策，有着明确的目标要求；各级地方政府作为政策的诠释主体，连接着中央和基层政府，起着“连接器”的作用。基层事项的高度不确定性、复杂性和多变性共同构成了基层治理的模糊性。现实中，少数基层政府基于地方利益保护动机，在政策的具体执行过程中出现替代性执行、象征性执行、选择性执行等错误行为。

（一）替代性执行：变通性诠释导致的政策“空转”

在我国现行行政体制下，遵循行政科层体制专业性分工原则的基层政府部门有着明确的任务归属和职责分工[4]125。一般而言，中央制定的政策文件和规章制度多是总体性、方向性、宏观性、原则性的，坚持党中央集中统一领导的工作方式保证了政策自上而下层层传递，为上下级之间的服从关系和同级之间的合作关系提供了制度保证。同时，上级政府部门为了赋予基层政府更多的政策解释权，以更好适应属地情况，通常会给基层政府的自主性治理留下行动空间[5]。此时，基层政府往往根据政策实施的难易程度、预期成效以及可能带来的政策福利采取不同的策略。能给基层政府带来更多利益的政策，往往会被很好实施；反之，具有较高模糊性和较低回报率的政策，往往不被基层政府“看好”。现实中，若上級政策存在与基层实践不符而难以有效执行时，少数基层政府可能会“灵活”地将政策进行变通性诠释，制定出与原政策形式上相同、但实质上却存在一定差异的执行方案，就出现了政策“替代性执行”现象。

（二）象征性执行：形式化治理导致的政策“空转”

现实中，一些基层干部队伍存在懒政、怠政等不敢作为、不愿担当、不主动干事等现象，面对基层复杂的矛盾事项能拖就拖、能甩就甩，不敢迎难而上化解问题。同时，少数上级决策部署没有经过充分调查研究，“拍脑袋决策、拍桌子定调”导致政策不符合基层实际，基层干部难以落实政策要求，从而出现象征性治理的虚假样态。2019年被确立为“基层减负年”，中央数次发文为基层政府减负松绑。然而，在“上面千把锤、下面一根钉”的现实情境下，一些工作通过监督考核机制逐渐转化成政治任务，极大增加了政策刚性，一旦出现偏差就会被“一票否决”。比如环境保护等问题涉及面域广，难以实地调研获取数据，上级对基层政府部门的考核更多是看报表、查数据、听报告，例如辖区的森林覆盖率、周边工业厂房情况、整改措施及成效等。因此，针对上级部门定期或不定期的环保督察，少数基层干部出于自身政治前途的考虑，花费大量时间和精力整理报表，以过度留痕工作应对上级的考核评估。长此以往，一些基层政府该管的事情没有时间及时管，不该开的会却开了一系列，看起来忙忙碌碌，实则没有任何意义。这些象征性执行的无效治理行为，难以实现上级政府政策制定的预期治理效果，进而造成政策文件和决策部署的“空转”。

（三）选择性执行：趋利避责态度导致的政策“空转”

在治理重心下移和为基层政府减负的政策背景下，基层政府逐渐获得上级赋予的更多职权和资源，有较大的自由裁量空间，在面对模糊且具有较大自主选择空间的事项时，基于趋利避责的行政态度，通常偏向于选择更可实现、更有利于个人和组织的任务。一般而言，若是投入较少的治理资源而能获得较高的治理效能和治理回报，基层政府便将会选择性地提高对这些问题的关注度；反之，如果投入的治理资源所取得的治理成果同预期目标相差过大，基层政府极有可能采取敷衍态度，降低政策的执行力度。由此可见，从邀功到避责[6]态度的转变，表明避责和不出事逐渐成为当下主导一些基层政府行政的关键。较高的治理成效和上级政府的认可通常会减少不确定性系数，使基层政府最大程度发挥治理优势。因此当预期治理回报较低而治理资源投入较大时，二者间的非均衡状态可能会让基层政府暂缓对该政策的执行，进而造成政策“空转”。

三、治理对策：政策“空转”的破解之道

在政策“空转”样态下，政策初衷难以实现，人民群众的诉求难以得到及时有效的回应，不仅虚耗基层政府有限的治理资源，还会贻误化解治理难题的时间节点，严重影响治理成效。因此，需要从强化政策协调、规范政策制定、优化考核制度、赋权基层政府等方面，化解政策“空转”的困境。

（一）强化政策协调，明晰职责归属

强化政策协调，是有效应对基层治理碎片化、资源分散化、确保政策执行效能的关键。针对某一事项，在坚持党中央制定的指导原则和路线方针的基础上，地方政府要结合当地实际情况整合同类事项，出台数量少、有针对性的政策为基层提供遵循，防止“政策打架”。同时，条块部门要就事项形成合作共识关系，打破“九龙治水、各管一段”的分割性格局，引导条块合作互嵌，将“块块”地方性优势同“条条”专业性指导相结合，避免对接机制失调不畅下“各唱各的调，各吹各的号”，最大程度发挥政策效能，体现政策制定初衷。

（二）规范政策制定，发挥政策效能

破解政策“空转”要提升政策供给质量，增强政策的科学性、合理性和适应性。有效的政策供给是良好政策执行的前提。地方政府在政策制定阶段要充分了解政策面向部门的相关情况，开展对基层社会的调研工作，对政策执行效果进行科学评估，确保基层政府有能力承接和执行；基层政府在执行阶段发现问题时要反馈给上级，并通过及时纠偏发挥政策效能。新政策制定出台的同时要及时清理旧政策，并加强对政策落实情况的常态化监管。

（三）优化考核制度，实现精准问责

压实责任有助于提升基层干部的紧迫感和责任感，但问责要有度，不能一味念“紧箍咒”，考核评估也不可简单化、片面化、公式化、随意化和形式化。“快餐式考核”压力下容易诱发一些基层政府的形式主义行为，因而必须创新基层考核机制，使其能够对不同类型、不同层级的考核对象实行个性化、多样化的考核指标及权重赋分。要对应创新、协调、绿色、开放、共享发展要求，精准设置关键性、引领性指标，实行分级分类考核。在实际考核中，要坚持定性和定量相结合的原则，对政治素质、道德品质等主观性指标，可通过设置二、三级指标细化评价标准，并借助量化分级等方式辅助直观评价，强化考核主体对该类指标的理解与把握，弱化其主观偏好对考核客观性、公正性的影响。此外，要增强政绩考核群众参与度，在政绩考核中充分反映群众感受、体现群众评价。

（四）赋权基层政府，重视社会力量

在基层治理过程中，应当充分发挥基层政府主体地位的统筹规划功能，坚持重心下移、力量下沉、保障下倾，加强下放给基层事权的人才、技术、资金、网络端口等方面的保障，使基层有人有物有权，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办[7]。同时，重视社会力量，实现多元主体的合作共治。首先，要把党总揽全局、协调各方的政治优势同基层政府的资源整合优势、企业的市场竞争优势、社会组织的群众动员优势有机结合起来，打造全民参与的开放治理体系，充分调动社会群众、企事业单位、社会组织自主自治的积极性。其次，基层干部要树立正确的政绩观和政治观，提升治理能力，“要提高政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力，勇于直面问题，想干事、能干事、干成事，不断解决问题、破解难题”[8]，在复杂多变的基层治理活动中敏锐地发现问题，及时地制定决策，精準地开展治理活动。最后，要完善群众参与基层治理的制度化渠道，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径。要创新基层政府与社会组织、社会工作者、社会志愿者等的联动机制，尊重民意、汇集民智、凝聚民力，注重对社会组织培育和引导，改革社会组织管理制度，推动社会组织明确权责、规范自律、依法自治，积极参与社会治理全过程。

参考文献：

[1]吴少微，杨忠.中国情境下的政策执行问题研究[J].管理世界，2017（2）.

[2]叶俊东.直击痛点！大变局中的基层治理突围[M].北京：新华出版社，2019.

[3]贺东航，孔繁斌.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学，2011（5）.

[4]李瑞昌.行政逻辑：当代中国政府治理原理[M].上海：上海人民出版社，2021.

[5]周振超，黄洪凯.象限治理：应对基层治理模糊性和碎片化难题的策略选择[J].理论与改革，2022（3）.

[6]倪星，王锐.从邀功到避责：基层政府官员行为变化研究[J].政治学研究，2017（2）.

[7]中办国办印发关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见[N].人民日报，2019-02-01（2）.

[8]习近平在中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班式上发表重要讲话强调：年轻干部要提高解决实际问题能力想干事能干事干成事[N].人民日报，2020-10-11（1）.

责任编辑：钟雪