网络视频行业的利益分配风险及其治理策略

【摘要】在万物网络视频互联社会的全新文明景观和社会风险治理的新型阵地中，新型金融资本对网络视频行业的介入及其诱发的利益分配失当风险、网络视频行业技术和业务融合发展态势及其诱发的过度扩张风险、网络视频公共政策利益调节功能的部分失灵等多维风险的频发，直接加剧了该行业利益分配风险的严重性。究其原因，不仅在于网络视频属性的变化对该行业利益分配格局的影响、网络视频行业的优势富集效应及其对利益分配话语权的影响，而且在于公共政策产品供给侧与需求侧的矛盾及其对利益分配导向的影响。因此，采取诸如以融合治理模式提升利益分配效能、以政策共同体来优化公共政策产品的供需契合度等治理策略，将有利于持续优化网络视频行业利益分配的公平格局并探索契合网络视频强国进程的善治之道。

【关键词】网络视频平台治理 新型金融资本 公共政策供给侧与需求侧 优势富集效应 政策共同体 协同治理

【中图分类号】G206 【文献标识码】A 【文章编号】1003-6687（2022）9-061-10

【DOI】 10.13786/j.cnki.cn14-1066/g2.2022.9.008

早在2020年6月，短视频应用便以人均单日110分钟的使用时长超过即时通信应用的使用时长，而这也标志着文本表达和内容消费进入视频时代，且各类互联网应用都在布局视频业务。[1]（166）中国互联网络信息中心（CNNIC）相关数据显示，截至2021年12月，我国网络视频用户规模达9.75亿，较2020年12月增长4 794万，占网民整体的94.5%，[2]“中国处于世界第一的网络视听大国的地位继续保持不变”[3]（1）。由此数据可知，随着移动通信技术、物联网、人工智能等技术的迅猛发展，全民视频表达的热潮已经涌现，而网络视频也已成为信息传播的重要基石和主流内容呈现的重要载体。同时，随着万物网络视频互联社会的崛起、网络视频信息转场能量的持续增强，现实社会的诸多生活场景也逐渐与网络视频生态深度融合，而现实社会也逐渐向网络视频虚拟社会位移。然而，新型金融资本与网络视频行业结合的独特性及其诱发的利益分配失衡的多维风险，会持续通过网络视频媒体的公共属性溢散到公共领域并直接影响行业发展和社会福祉。因此，在民众日常生活的新型空间和社会风险治理的新型阵地中，如何系统而深入地探索与其契合的善治之道，已成为该行业风险治理的关键节点。

一、网络视频行业利益分配的三重风险

我国网络视频行业的发展不仅经历了多阶段、多层次的复杂变革历程，而且“网络视频治理在政府规制下，由于多主体的参与，具备了利益相关者的典型特性”。[4]由此可知，作为网络视频行业的重要主体，行业协会、企业平台等各利益相关者可能会因其不同利益诉求的表现方式、达成策略等差异而诱发多维风险。

1. 资本力量对网络视频行业的介入及其诱发的利益分配失当风险

基于自身行业属性的制约，资本力量对于网络视频行业的发展更具有某种特殊意义。这是因为，与报纸等对资本需求较小的传媒行业相比，网络视频平台在孕育、初创、运营、盈利等过程中，不仅要面对制作风险、市场运作风险、盗版风险、政策风险、道德风险等诸多风险的袭击，而且在网络带宽成本、服务器成本、智能算法开发和推广成本、企业正常运营等方面也需要更大的资金支持，故其对商业资本、产业资本等资本力量有天然需求。相关数据显示，“网络电影基本告别‘低成本时代，前期投入成本大大增加，投资成本在300万元以下的影片占比由51%缩减至40%，投资成本在600万元以上的影片占比达34%”。[3]（5）然而，“经历十几年的发展，网络视频行业仍然处于‘烧钱阶段，绝大部分企业处于亏损状态，平均利润率非常低……尤其是服务同质化引发的各大平台在版权内容上的过度竞争，使得行业利润更加微薄”。[5]由此可知，对于多数网络视频企业而言，在自身盈利水平较为有限的情况下，本行业正常运作所需承担的巨大的风险属性、快速“烧钱”属性和盈利能力受限等多重压力，使其常对能提供大额资本支持的银行资本和可以分担风险的保险金融资本有额外的需求。在此需求引导下，部分头部企业常通过股市、并购、重组等方式来进行大规模融资，以试图获得市场竞争优势。相关数据显示，“西瓜视频作为字节跳动在中视频领域的重要平台……能够整合利用头条系的算法和产品资源，大力扶持用户的中视频创作。西瓜视频总裁任利峰在2020年西瓜好奇心大会上宣布，在未来一年中至少投入10亿元资金用于扶持优秀视频创作者……2020年7月，微博启动视频号计划，以5亿元现金分成扶持创作者”。[1]（170）不仅如此，“产业巨头在成功打造核心平台和业务的基础上，不断通过投资、收购等方式来扩大自身的新媒体版图，补足自身的短板和不足，打造行为更为完整，用户、规模更为巨大的生态系统……2020年，腾讯共投资了157家公司……腾讯大约对1 200家上市公司持股，市值达到2 800亿美元……B站投资了24家文娱公司……字节跳动投资了14家公司……阿里巴巴投资了4家新媒体公司……快手投资了9家新媒体公司……百度投资了4家新媒体，其中，以36亿美元收购欢聚集团的YY直播是百度史上最大手笔的一笔收购”。[1]（343-347）由此数据可知，相关网络视频企业试图以资本力量来整合相关力量并获取竞争优势，而资本力量的浸入及其提供的相关金融保障也正在驱动其发展。在此情况下，“从2012年开始，网络视频行业频繁出现出人意料的兼并、重组和收购，人们不禁感叹这已经不是业务的逻辑而是资本的逻辑”。[6]然而，网络视频借资本之力发展，亦可能会受资本的制约，并进而诱发富有该行业特色的风险。换言之，网络视频行业的发展自有其特殊性，而当以提供优质内容为立身之本的網络视频平台被天然追求超额利润的资本力量主导后，则其内容生产逻辑和行业格局的演化便需服从资本力量的需要——在资本的运作逻辑中，视频内容仅是促使资本增值的一种生产资料而已，而行业垄断格局的演化也应符合自身的获利需求。同时，由于网络视频资本在生产过程中一边生产社会财富，另一边则生产社会关系，故其本质是包括劳动关系在内的诸多社会关系的体现;但是，它对经济利润过度的功利化追逐，以及由此导致的社会关系的新变化，将可能诱发该领域利益分配的多重风险。

首先，资本力量不仅通过对网络视频企业员工的人力资源价值开发而获取利润，而且还可能与相关网络视频企业之间存在利益冲突。具体而言，资本力量的加持虽会让部分网络视频企业获得竞争优势，但两者之间也可能会因利益目标、实现途径等差异而产生冲突。“以优酷土豆为例，合并初期两者确实取得了较好的协同效应，但业务、广告模式的高度重叠性使得优酷土豆内耗严重，再加上上市公司为追求盈利，在内容成本上相对保守，这就给了爱奇艺、腾讯等竞争企业迅速壮大的机会，也迫使优酷土豆在2016年退市，重新私有化。”[5]由此可知，资本力量、网络视频平台虽均将经济利益视为主要目标，但却会优先选择自身利益最大化的运作路径，并可能会导致彼此之间的核心利益发生冲突等问题的出现。

其次，网络视频行业组织内部也会存在利益分配层面的公平风险。具体而言，资本力量对超额利润有迫切的追求，故姑且不论其所投资的企业能否实现盈利，仅该企业的盈利能力不如市场预期状况的发生，便可能会导致该企业股票震荡并遭受重创。同时，对于以追求利润为优先且把持企业决策话语权的大股东而言，如果意图在与其他资本支持的组织竞争中赢得压倒性优势，则需要更多的投资;如果双方之间的竞争达到白热化的程度，则意味着彼此均要投入巨大的资本，并可能因自身力量的损耗而陷入困境，或给其他竞争者以追赶、超越的机会。在此情况下，不同竞争对手为了实现利益最大化，常会在博弈中寻求合作，以巩固其共同的市场垄断地位并结成某种利益共同体。然而，此种具有行业垄断性质的利益共同体，可能会在实质上影响其他行业组织或个体的利益，并在事实上造成利益分配的不公平。例如，作为由部分企业自行发起的行业组织，“（中国网络视频反盗版联盟）的组织宗旨、行动目的和行动方式缺少系统性和全局性，在实践中变成企业之间的竞争工具，没有发挥其作为行业协会在研究问题、制定规则、统一行动等方面的作用……很容易引发企业间的恶性竞争……因为它并没有兼顾行业中每个企业的利益，形成了多个企业对少数企业的‘专制”。[7]此种阐述虽有些夸张，但也在一定程度上反映了部分网络视频行业组织内部的强势力量可能会对少数弱势群体实施“专制”行为，而此种行为也是相关行业组织内部利益分配失当风险的部分呈现。

2. 网络视频行业的融合发展态势及其诱发的垄断风险

头部网络视频平台可以通过并购等资本运作来优化资源配置、降低运营成本，并进一步拉开与其他缺乏资本扶持或游离于行业组织的企业的距离。通过此种资本运作，网络视频行业的市场集中度得以不断提升，并逐渐向由少数头部平台分润大部分市场份额的相对稳定的格局转变。相关数据显示，“从2011年第一季度到2012年第三季度的网络视频广告市场收入份额来看，网络视频市场的集中度在进一步提升，加之后来跟进的腾讯视频，市场前8家企业的广告收入份额的总和已达到75.55%……寡头垄断已经形成，并在往更大的寡头前进”。[8]到2020年，“网络视听巨头‘头部玩家地位稳固……行业市场格局进一步清晰。作为综合视频平台的爱奇艺、腾讯视频、优酷以79.1%的月均活跃用户规模获得大部分流量红利”，“短视频方面……‘头部平台抖音和快手的‘两超格局持续强化，其活跃用户规模占整体的56.7%”。[3]（11-15）同时，“2020年，头条系和快手系双寡头牢牢占据短视频行业的头部流量，平臺马太效应初显……2020年12月，短视频行业月活用户TOP5均被头条和快手两寡头瓜分”。[1]（186）由上述数据可知，从2012年发展至今，该行业的马太效应逐渐显著，行业集中程度不断提升，发展格局较稳定，而寡头垄断现象在较大程度也已存在。不仅如此，在技术融合、业务融合等力量的驱动下，垄断着亿级消费者的部分超级网络视频平台已将触角延伸至社会各领域，并已成为网络社会的基础设施、信息传播的重要枢纽和民众基本文化产品的直接提供者。以技术融合为例，网络视频本身蕴含着浓厚的网络技术基因，故该行业发展易受到网络技术更新换代的影响，并在较大程度上保持与其同步演化的状态;同时，5G网络、网络IP技术等的发展、衍变，常会呈现向该领域主导技术靠拢或集聚的态势。上述双重态势，使得网络视频为其他相关技术应用提供了多样化的接入方式和服务途径，也容易因市场“虹吸效应”而吸引更多的资源并推动内容供应商、平台运营商和市场营销商等不同主体之间的业务融合进程。当然，面对此种技术集聚及其诱发的产业融合优势，其他企业除非掌握某种颠覆性的技术或力量，否则很难动摇该主导技术及其附加技术融合而成的技术、产业利益共同体的优势地位。

然而，头部网络视频企业、平台可能会在产品和业务边界上凭借其技术、业务等优势持续突破其传统地域和业务范围的限制，进而形成无序扩张并诱发各主体之间的利益分配风险。具体而言，头部网络视频企业在产业链价值传输、行业组织规章制定等方面，拥有较大的竞争话语权。凭借此种话语权，头部网络视频企业在行业标准制定等方面易获得主导性优势，并进而以此提升其在该领域生产关系中的垄断优势;同时，由此垄断优势获得的超额利润，又会强化相关企业对其市场支配地位的滥用冲动，以及对从事“专、精、特、新”等创新活动的其他新兴群体的排外冲动。以网络视频著作权为例，尽管中国网络视频反盗版联盟的主要成员因投入庞大资源来购入正版资源而成为网络视频著作权保护的天然支持者，但由此引发的“网络视频影视作品版权费暴涨……乱象，开始影响视频网站行业的正常发展，其涨速之快、价位之高，已经超出版权合法垄断的界限，属于对市场支配地位的滥用”。[9]由此可知，部分网络视频企业对其市场支配地位的滥用及其溢出效应，不仅构成了对其他利益主体的不正当竞争，而且意味着网络视频头部企业之间的资本竞争和利益博弈将在较大程度上决定该行业的整体市场格局。

同时，相关头部网络视频企业对行业整体格局的掌控及其诱发的不正当竞争风险，不仅会持续削弱该行业早期呈现的多元竞争的主体格局，使得普通行业主体的相关正当权益有被侵犯的可能，而且可能会因影响市场竞争的公平性而增加不同行业组织之间，以及行业组织与其他游离成员之间的裂痕。具体而言，即便是中国网络视频反盗版联盟的部分头部企业，在其发展和成长期也曾从当时尚未完备的相关制度规范中获益。当凭借此种先发优势建构起竞争优势后，部分头部企业反而试图通过市场下沉等战略手段，或通过垄断高价、市场差别待遇等滥用市场支配地位的行为，来提升行业进入门槛、限制后来者的发展空间或削弱其他竞争者的市场地位，因而可能损害“长尾市场”中非头部企业的正当利益，也将直接恶化彼此之间的关系并刺激后者采取更激烈的对抗行为。特别是在网络视频（含短视频）用户规模已占网民整体94.5%的情况下，用户增长空间趋于饱和，以量取胜的流量红利模式向存量竞争模式转变。在更加激烈的存量竞争生态中，“有限的市场资源让不同网络视频平台展开激烈的竞争，甚至通过炒作、蹭热点、高价挖角等方式层出不穷……烧钱经营导致两败俱伤……为了抢夺更多的受众关注度，一些平台就不得不采用极端的手段，陷入恶性竞争的漩涡”。[4]此种情况的出现及其对行业生态的侵蚀，也将直接削弱该市场竞争的公平程度，并可能加剧该领域相关风险的爆发烈度。

3. 网络视频公共政策利益调节功能的部分失灵风险

随着网络视频领域竞争的加剧，该行业的相关赛道可能会变得更加拥挤，且可能会更容易被资本力量影响。然而，网络视频的技术研发、数据资源、产品内容和传播价值等方面的公共性，使其重要性已经超出该行业发展的狭隘范畴，并已广泛涉及公共政策层面。由于公共政策是对一个社会进行的权威性价值分配，[10]故政府可以充分发挥公共政策对金钱、权力、荣誉等利益价值的调节、分配等功能，来系统引导、规范相关行业主体的行为，维护良好的市场竞争秩序。但是，我国网络视频公共政策产品供给侧与需求侧之间的部分失衡风险，直接影响了相关公共政策的资源调控及其利益分配风险的治理效能。

首先，从网络视频公共政策产品的需求侧来看，网络视频领域内各种利益关系的变化具有冲击性、交互性、多元化和动态性特征，故由各主体关系互动引发的诸多问题也可能使公共政策的供给不能有效满足其需求而导致不确定性风险。《2020中国网络短视频版权监测报告》数据显示，“2019年1月至2020年10月……该中心接受权利人及监管部门委托，对10万多名原创短视频作者、国家版权局预警名单及重点影视综艺等作品的短视频片段进行监测，覆盖作品超过1 000万件，累计监测到3 009.52萬条疑似侵权短视频。其中，独家原创作者被侵权率高达92.9%，非独家作者被侵权率为65.7%。目前新《著作权法》虽已实施，但相关配套法规规章仍有待完善，相关部门参与知识产权治理和规则制定的能力还有待提升”。[3]（25）由此数据可知，《中华人民共和国著作权法》等公共政策体系的瑕疵，及其对不同主体之间利益调节的局限性，使得网络视频行业侵权现象严重并已经影响了该行业的良性发育进程。

同时，“平台二选一”“大数据杀熟”、平台生态开放不足等问题已成为困扰行业健康发展的重要问题。面对此种挑战，相关反垄断措施在不断推进，且部分平台也以自查等方式进行了整改;但是，部分头部网络视频平台常可以凭借其集聚的用户、信息、技术等优势资源，跨越单一层面的业务范围，并以“跨圈”式的技术、业务发展来规避当前网信体制的属地化管理措施。此种状况，不仅凸显了部分地方政府机构对超级网络视频平台的监管难题，而且部分暴露了公共政策调控在网络视频行业利益分配方面的某种疲软状态。

其次，从网络视频公共政策产品的供给侧来看，部分网络视频公共政策内容的滞后性，也容易影响其利益协调功能的发挥。相关数据显示，“伴随直播经济兴起，2020年网络直播行业也出现了许多违规问题，国家网信办等八部门联合开展网络直播行业专项整治行动、深入推进网络直播行业专项整治和规范管理，但行业负面信息仍然频发。2020年11月20日，中消协发布《2020年“双11”消费维权舆情分析报告》，其中“‘直播带货类负面信息334 083条”。[1]由此数据可知，随着“超前点播”、网络直播、网络表演、网络游戏短视频等行业细分市场发展的日新月异，网络视频行业也会出现新的利益纷争，而对此风险领域的治理也亟待强化。

不仅如此，在当前“后真相”时代的语境下，该行业的部分热点问题需要在长期激荡后才能彰显其特征并显露其边界，进而进入政策议程并以公共政策等形式呈现;同时，网络视频技术和媒介形态更新换代速度的加快，虽然可能使得部分阶段性、临时性或过渡性的公共政策很快过时，但由此过渡性政策衍生的部分利益群体却可能寄生其上并对该政策废止进程进行阻挠，从而容易增加契合时代发展的新政策的制定和执行的难度。此种公共政策的滞后效应，将会削弱其在制定、选择、执行和评估等不同阶段利益调适功能的有效发挥程度。由此引发的部分利益群体的不满等政策成本，不仅会损耗政府公信力和其他公共资源，扩大相关公共政策在设计空间、价值导向、执行弹性等方面的局限性，也会进一步削弱相关利益主体诉求的表达及其对自身权利的维护能力，并可能会加剧该行业利益分配风险的烈度。

二、网络视频行业利益分配风险的诱发机理

万物网络视频互联的复杂生态，使得网络视频行业利益时常面对如何更科学分配的疑惑;同时，因利益纷争诱发的诸多风险，也容易因其公共属性而扩散到公共领域并直接影响社会福祉。因此，对该领域隐藏在既有利益分配秩序背后的深层因素进行深入分析，并对相关利益失衡风险的多维诱发机理进行系统探索，将有助于为科学调适各主体之间错综复杂的利益关系夯实基础。

1. 网络视频属性构成的变化及其对行业利益分配格局的影响机理

为了维持自身垄断地位、规避市场风险并获取超额利润，头部网络视频平台不仅需要维持数额巨大而稳定的资金投入，而且彼此之间也会通过互相投资、交叉持股等方式来分润行业发展成果，或引入银行贷款等风险资本来分担不确定性风险。随着此种方式的普及，金融资本作为某种符合“经济人”需求和技术理性的资源被普遍接受，而诸多对利益和风险有超级嗅觉的银行家则顺理成章地成为该行业利益共同体中的重要成员，并拥有对网络视频资本协同管理的诸多权力。换言之，在产业资本与金融资本的融合态势下，金融家在非金融公司的治理中变得更加根深蒂固，而非金融公司的管理者也越来越多地成为金融家[12]——通过作为非金融公司的网络视频企业内部，以及网络视频企业和金融部门之间的相互关联进程，部分网络视频公司承载的产业资本与银行业承载的金融资本可能通过某种形式的重组来“蜕变”为一个金融集团;在持续、紧密而直接的多维关联下，该金融集团可能会成为新型金融资本的重要载体。不仅如此，作为新型金融资本的重要组成部分，银行资本影响下的董事会常会以股权、奖金激励等措施，来促使本企业高管或普通员工以某种策略性协作进程达成合乎该金融资本联合体利益的获利共识。同时，新型金融资本还会以各种方式占据该利益共同体的关键位置，并试图通过该关键节点的影响力来整体协调该利益共同体的协同运作效率。网络视频行业内部新型金融资本利益共同体的形成、发展及其盈利共识的达成，意味着网络视频在一定程度上已成为某种策略性合作资产。

然而，网络视频作为新型金融资本利益共同体策略性合作资本属性的凸显及对其的深度开发，意味着其作为文化产品的私有财产属性被大幅强化，而其公共财产属性则在部分程度上被削弱。网络视频产品属性的此种变化，不仅意味着该产品中私有产品、公共产品二元属性的比例发生了较大变化，而且意味着该行业领域中基于此二元属性运作的公权力、私权力的比例也将发生相应改变。进一步而言，超级网络视频平台的崛起，不仅意味着它可以借助更强大的资本力量来不断增强资源吸附、整合能力，而且意味着该平台权力会随着其能力的持续增加而不断向外延展，并会在网络社会运作中扮演着信息传播基础设施、社会动员的公共平台等更为系统性、结构性的角色。在此进程中，网络视频平台也在逐步构建并完善自己主导的游戏规则，并已经成为私权力的重要主体。然而，网络视频空间中私权力的快速崛起及其与公权力的合作，意味着若拥有过大治理权力的部分超级网络视频平台与新型金融资本利益共同体达成某种共谋，将可能会凭借其接近治理对象的数据富集优势、与网络社会契合的专业技术优势、行业垄断优势、产业创新优势等优势地位，来打破公权力形塑的传统治理格局，进而可能在部分程度上替代原本应由国家承担的网络公共服务，在实质上介入社会管理并分享政府的传统管理职能。

为了规避或削弱网络视频平台治理的相关风险，政府机构试图以追究相关企业主要负责人的风险治理主体责任来强化其治理效能;然而，“虽然国家网信政策对平台的主体责任边界进行了一定程度的确认，明确治理要求和具体举措，但在落实的过程中，平台自主制定规则不仅容易越位”，[11]而且其是否能够在不同应用场景中担负起与其所获利益和权力相互匹配的公共责任也值得进一步确认。例如，部分头部网络视频企业不仅常采用资本主导下的“短平快”运作方式来干预经济社会发展过程中自然出现的新业态，而且会以资本力量来对该市场进行“催熟”，故可能会导致该领域运行紊乱并影响该行业利益的正当分配。由此可知，作为公权力的部分让渡现象，政府通过委托网络视频平台代表的私权力对相关风险进行有效治理的方式，在部分程度上意味着传统公共政策已无法有效应对网络视频社会的全新权力结构运行中带来的政府隔层监管等难题。因此，在政府代表的公权力和网络视频平台代表的私权力的运作均有其内在缺陷的情况下，网络视频行业的利益分配便不仅需要遵循资本的运作逻辑，更需要在对社会价值进行权威性分配的公共政策的审视下对公、私权力的治理格局进行系统探索并进行合理介入。

2. 网络视频行业的优势富集效应及其对利益分配话语权的影响机理

优势富集理论认为，起点上的微小优势经过关键过程的级数放大，会产生更大级别的优势积累;然而，“某种优势一旦确立，富集效应便接踵而至;某种特色一旦形成，传统便绵延不绝”。[13]由此理论可知，即便是初期看起来处于微弱地位的优势，一旦被纳入富集进程之中，便会引发呈指数级别增长的连锁反应。同样，部分头部网络视频企业可以通过持续的资本兼并过程，以纵向整合的方式对生产链垂直领域施加影响力，以横向整合策略跨越不同类型的业务边界来延展其产业价值链，并以此纵横交错的业务、技术和产品融合体系来建构特色化生态平台。此种资本加持下的群集式的生态结构的发展壮大，不仅会降低不同业务、技术之间因业务对接、技术配套等要素融合的交易成本，也驱动了相关利益共同体的发展，并为后者通过该生态平台价值链来协同控制某产品或服务提供了契机。例如，用户在决定购买某种网络视频产品时，不仅会受到消费潮流和此产品配套资源的影响，而且会就此种产品可能吸引的其他相关互补产品做出评估，以便从中获得更大价值。因此，在技术、业务等族群的演化与融合进程中，网络视频行业相关产品或服务的价值在较大程度上取决于与其能构成互补关系的产品的类型。针对此种特点，部分头部网络视频平台常利用现有资源建构起其他主体进入此领域的市场障碍，并以此获得市场竞争优势。当然，此种资源富集效应诱发的利益趋附行为，也会引发更大的资源富集，进而又会加速该利益趋附的螺旋式增长过程。

同时，部分头部网络视频社交平台有机会利用移动社交网络蕴含的信息、偏好、价值等数据，来优化并建构较独特的平台生态场景。在此具有公共领域属性的网络视频场域中，被优势富集效应加持的相关网络视频平台，不仅能够凭借算法和一系列用户条件建构起某种相对优势，而且可通过各种内部管理公约或条例，对嵌入其中的个人用户或组织、机构用户进行约束。然而，作为相关规范的供给主体，网络视频平台的上述管理规则虽能在某种程度上发挥准公共政策的效果，但部分网络视频平台频繁曝光的“霸王条款”，却未必使其能够发挥准公共政策应有的正向效能。

不仅如此，由于我国网络社會民主治理属性的增加，以及网络视频媒体对于市场运作规律的倚重和自身实力的提升，部分网络视频媒体需要在自身政治需求和经济利益之间探寻恰当的平衡支点。在此情况下，部分头部网络视频媒体与相关政府机构的关系，可能会逐渐由传统的隶属关系，向基于自身经济、社会和政治诉求的指导、互动和博弈关系衍变。进一步而言，在不同网络视频企业以交叉持股等方式共同建构的利益平台中，相关产品或服务的生产和提供常会依据某种既定标准而运作，而不同产品或服务之间的协作也需要在某个共同准则下运行。因此，相关主导标准的制定权不仅意味着该行业话语权的争夺，而且牵涉到不同技术、业务代表的利益集团的价值偏好。在此情况下，为了维护本利益集团的优势地位及其衍生的巨大利益，部分网络视频企业不排除会利用平台的优势富集效应，或通过强化自身对现有行业标准的影响力来提升市场地位，或持续革新相关行业标准来确保其行业话语权，并借助行业协会等力量来不断影响相关公共政策的修改、制定和实施进程——通过对以公共政策或准公共政策为代表的公共产品、公共权力的影响，来强化其行业话语权，并试图利用后者蕴含的排他性来为其长远利益提供正规、合法的制度保证。由此可知，凭借强大的市场、社会影响力，部分头部网络视频平台在网络议程建构和社会话语的影响力、话语权的增加，将可能使相关公共管理机构在制定公共政策时需要充分考虑其利益偏好。

3. 公共政策产品供给侧与需求侧的矛盾及其对利益分配导向的影响机理

网络视频公共政策的包容性、前瞻性和灵活性虽然直接影响着其公共产品的供给效能，但由于网络视频公共政策与各利益主体的切身利益密切相关，故若它不能及时、科学回应不同利益主体的政策诉求并适时做出调整，便可能诱发部分政策产品供给侧与需求侧的失衡风险并进而加剧该行业利益分配失衡的风险。

首先，部分政府机构对网络视频行业各利益主体进行统合的难度较大，并容易因公共政策碎片化等问题而削弱后者的风险治理效能。具体而言，“目前我国网络视频行业规制以行政规章为主，行业规范为辅，暂时缺少效力最大且具有全面性、长期性特点的法律、法规”。[5]例如，由于网络视频平台具有准公共产品属性，而政府对其的资源投入或秩序维持力度可能处于不足状态，[14]故倾向于以限制行业进入门槛等行政方式来对网络视频领域进行管理。然而，“以行政许可为手段的政府监管聚焦于提高行业进入的门槛，而事后则疏于监管，经常通过运动式的治理来突击性地清理社会反映比较强烈的问题。”[15]由此可知，为了弥补运动式治理等非常态化治理的空隙和减少行政成本，政府会倾向于在该领域引入其他市场主体的监督和规范，以便能调用更广泛的社会资源。但是，作为被科层制的政策网络引入的规制主体，相关公共管理机构、企业、行业组织等均有较明确的利益指向，故它们之间既互相结盟，又会因彼此竞争而引发各种利益分配价值观的角逐，并可能会由此导致相关公共政策的碎片化风险。例如，国家广电总局等部门构成的政策社群试图以许可证制度将网络视频平台的活动限制在某种法律框架内，并以自我行为规制等方式将其统合到国家治理体系中;对于网络视频平台而言，若以严格的治理方式来约束用户行为，则不仅会耗费大量资源并导致用户群体流失等风险，而且也与其长期追求的流量变现和削减成本理念相矛盾，故其对相关公共政策和准公共政策的执行常缺乏动力，并可能会出现选择性注意、选择性解读或选择性执行等情况。由此可知，除非不同利益主体存在诉求一致或政府保持强有力的监督压力状态，否则政府、企业、行业组织等力量之间统合的有效性便会存疑。特别是在经济下行和政府用以维系有力威慑所需的资源较有限的情况下，政府对此领域的强力态度及其持久程度也会相对有限。因此，从一般情况来看，政府机构、网络视频平台等力量统合的有效性常依赖于各方利益的一致性或对该领域某项普遍问题达成共识的基础上，故政府有必要在利益分配标准和模式等方面与相关利益主体达成基本共识。

其次，利益相关者之间达成共识的效率也会削弱相关公共政策制定的效率、质量及其可行性。具體而言，网络视频公共政策的制定过程，是在某项政策价值取向的引导下，确定相关政策问题、确定政策议程、筛选政策方案并试图提出某种系统性解决策略的过程。随着我国网络视频社会影响力的增加和网络视频公共政策制定过程的开放性、民主化程度的提升，能够对某些政策部门施加影响力的部分行业组织和头部企业，常试图通过行业调研、推动粉丝影响社会舆论、政策咨询等途径对相关公共政策进程施加更为积极而重要的影响。然而，部分政策主体不仅仍存在以圈阅、动员、协调等传统方式达成科层共识或演进共识的情况，而且由于达成该共识的联合调研、专项会议动员、向各部门征求意见并反馈、方案审查等工作流程较为繁复，可能会面临不同政府机构或同一机构内不同部门之间的责任推诿或权力博弈过程，可能会基于自身部门或个人的利益而采取自我赋权、权力寻租、选择性执行、选择性回避、象征性执行等，从而使公共政策在执行等层面产生偏差。此种情况的出现，不仅可能会降低行业利益调适共识达成的效率并削弱相关公共政策制定的效率、质量，而且会增加网络视频行业组织等政策客体通过不当渠道对相关公共管理机构或相关公共决策进程施加更大影响力的冲动，并可能会进一步加剧不同政策主体的利益博弈烈度并对政府的治理智慧构成考验。

三、网络视频行业利益分配风险的治理策略

在网络视频时代的全新文明景观和社会风险治理的新型阵地中，随着网络视频行业的发展及该行业利益分配的边界、形态和效果的变化，相关风险治理的理念、工具也应适时革新、科学调整，提升供给侧与需求侧的契合度并驱动网络视频行业的繁荣和网络视频强国进程。

1. 优化利益分配的融合标准，提升行业利益分配的规范性和公平性

网络视频行业的资本运作虽然具有效率优势，但却可能诱发行业垄断等市场失灵风险。同时，负责提供公共产品的政府虽然可以凭借公信力、权威性的加持，来为具有利益竞争关系的各方主体建构一个相对公平的平台，并有助于规避某种公平竞争契约或标准的破裂，但它也可能受企业等各“信息孤岛”提交的不对称信息的影响而耗费诸多政策成本，或被利益集团拉拢而产生权力寻租行为，由此导致的治理效能低下问题，也易诱发其他利益主体对政府权威性的质疑。由此可知，单纯依赖资本运作或政府介入方式来确保各主体之间利益分配的公平性，可能存在欠妥之处。

在利益分配的纯粹市场标准和政府标准优势与缺陷并存的情况下，首先，应以兼具市场的效率标准和政府的权威标准优势的融合标准，来介入网络视频行业利益分配风险的治理之中。具体而言，应以市场运作规律来推动网络视频行业各利益主体之间的良性竞争与自然选择，并鼓励其通过行业协会等途径来合法地表达正当诉求。同时，当部分行业组织或头部企业出现不良垄断行为时，相关政府机构应以反垄断诉讼等形式进行及时而合理的介入，依法、依规对其行为进行客观而公正的评价并对其不良行为进行矫正，从而使其运作保持在某种兼具效率和公平的平衡水准之上。以相关网络视频产品的价格规范为例，相关政府机构可以通过产品销售价与其成本之间的合理利润空间、具有可比性的同质化产品之间的价格差距等方式，来确定相关企业是否有滥用市场支配地位的问题。通过此种方式，政府不仅可以进一步明晰、界定网络视频平台私权力的行为边界，而且可以通过责任认定等操作来规范、引导各利益主体的行为，进而通过行业生态的涵养、优化来驱动该领域利益分配风险治理能力与治理体系的现代化进程。

其次，“公共政策可以看作是一個政治系统对周围环境所提出的要求的反应”，[16]故网络视频公共政策系统不仅与该行业不同主体的利益诉求息息相关，而且该行业利益分配失衡风险及其治理过程也与公共政策不同阶段的动态变化过程及该政策过程的循环系统紧密相关。针对此特点，政府机构可以客观审视影响网络视频行业利益分配的相关因素，并在对相关政策正、负外部性效应进行系统分析的基础上，将上述融合标准纳入该公共政策进程之中，对该领域之中不同政策主体或客体之间的平衡力度及其协同程度予以评估、权衡和优化，提高相关公共政策体系的科学性、前瞻性、预测性和整体运作效率，提升行业利益分配的规范性和公平性。具体而言，在网络视频公共政策的制定阶段，应对相关利益分配议题的酝酿和形成方式，以及相关公共政策议题的设置方式进行审慎考查;对于因行业发展、媒介形态衍变而产生的政策空白或薄弱之处，应及时依照立法标准或程序推进相关公共政策的制定进程，并辨析该政策的利益分配价值导向。在公共政策选择环节，应通过分析相关利益分配议题的讨论内容、表现形式、公开程序等因素，对相关公共政策模式进行系统研究并科学选择。在执行阶段，应从执行工具、手段、执行和监督机制等多个维度来系统分析网络视频行业与政府、公共政策之间的关系，提升相关公共决策的执行效能。在评估和终结阶段，应对相关公共政策效果进行客观、科学、系统的评估，并及时废止那些已经完成历史使命的过时政策，适时修改与其他法律相冲突的政策。此种将融合标准与完整的政策过程有机结合的政策循环系统，将不仅有助于在依法治理中恰当平衡政府、企业、行业组织等主体之间的复杂利益关系，而且也可以为持续拓宽并延展该行业利益分配失衡风险的治理路径提供有效思路。

2. 以融合治理模式提升利益分配效能，以融合执行措施达成相关风险治理目标

在优势富集效应的加持下，网络视频行业在媒介形态、内容表现形式、信息传播链条、产业链、“线上”与“线下”等方面的多维融合已成为发展趋势。在此融合发展态势下，作为规制此行业发展的公共政策体系，理应及时审视并回应网络视频行业利益分配失衡等现实问题的政策适用情形，提升不同技术、业务政策子系统的有机融合水平，并以融合治理模式来驱动政策范式的革新，以融合执行措施实现政策目标，提升政策调控系统在利益分配层面的综合平衡水平，使其能够以最低的成本提供最大的效益，或提供固定的效益而消耗最低的成本，进而防止因政策碎片化等问题而诱发诸多风险。

首先，应以融合治理模式驱动风险治理范式的革新，强化网络视频利益分配风险的治理效能。具体而言，网络视频行业的技术融合、标准融合、业务融合、“线上”与“线下”相融合的产业发展态势，要求处于主导地位的政府不仅应对其机构设置、职能、权力进一步融合并合理配置资源，而且应加大网络视频公共政策与现实中相关公共政策在制定、执行、评估和终结等方面的有机融合与衔接力度，提升相关公共政策等风险治理产品或服务的连续性、体系性与系统性，并以其利益调节、价值引导功能的发挥来解决各利益主体之间的纷争。例如，在网络视频平台影响力日增，且已经在资本和技术赋权、赋能下掌握了部分实质性治理权力的情况下，相关政府机构应对各网络视频平台的差异性管理规则进行科学审视——在尊重网络视频平台私有财产属性的基础上，也应注重对其公共产品属性的彰显，并以此来对相关权力进行确认、分配和约束，进而将平台的自律功能和法律政策的系统规训效能进行有机整合。此种网络视频行业融合治理模式，不仅对市场变化的感应更为灵敏，而且也有利于将更多有效资源投入该领域并达到较好的风险治理效果。

其次，应提升网络视频公共政策执行措施的多元融合力度，促使风险治理目标的有效达成。具体而言，作为网络视频行业利益分配风险治理方案中用来引导目标群体价值、行为取向并试图解决某些问题的具体措施，公共政策手段是相关治理目标得以有效实现的重要机制。然而，“当前，学界对网络群体和公共政策关系的研究，大多是将公共政策作为一个整体的过程进行研究，很少单独关注公共政策的执行问题”。[17]但是，“如何有效执行政策，使政策作为政府对社会经济发展实施宏观调控的杠杆作用得以成功地发挥，这不仅是发达国家政府都在探索的难题，更是像我国这种正处于体制转型过程中的国家亟待解决的难题之一”。[18]由此可知，不同特色的行政手段、技术手段与网络视频公共政策具体执行过程的有机结合程度，直接影响到该政策产品的风险治理效能。其中，行政手段具有直接性、强制性、权威性和高效性等特征，故其备受部分政策主体的青睐。然而，网络视频行业生态的复杂性及其衍变的动态性，使得以单一化的政策手段来应对相关风险时往往难以达到最佳治理效果;同时，随着数字技术发展的日新月异，技术手段在网络视频信息筛选、过滤，以及调动相关政策客体的积极性等方面的作用也日益彰显。因此，在网络视频行业错综复杂的执法语境中，网络视频管理机构应在明确自身职能的基础上，对相关公共政策执行措施的权限、形式、标准和边界等进行合理设置或约束，以多元融合措施来形成政策合力，健全政策选择和执行模式，规避或削弱部分利益主体“由于无法在制度层面寻找帮助，便往往从私人关系中寻求出路，从而造成‘情大于法、法律尊严和政府公信力受损并导致‘塔西佗陷阱的发生”[19]的尴尬局面，进而为有效解决该领域相关复杂性、动态性问题夯实基础。

3. 以协同治理格局优化公共政策产品的供需契合度，提升公共政策的利益调适效能

在网络视频领域，不同的治理主体均存在优点和缺陷，而单纯地以市场运作、政府规制等方式介入均可能会面临失灵风险。例如，作为多元利益主体汇合的领域，网络视频行业各利益主体之间也会存在激烈的博弈。在此博弈进程中，政府的行政规制具有强制力和时效性，但是很难常态化;头部网络视频平台在利益分配格局中占据重要地位，但缺少投入足够资源的充分动力。因此，从回应治理客体多元化、可能存在冲突的利益诉求而言，网络视频行业的利益调适也不应仅仅依靠某个寡头机构来运作，而应在政府主导下，明确利益群体的类型与利益归属，以内部协同与外部协同共振的协同治理格局来整合各方利益，以政策共同体的建构来兼顾并平衡各利益相关者之间的正当权益、合法利益。

首先，作为网络视频利益共同体的重要建构者，相关政府机构、行业组织等均可以在某种合法框架中，在当前政治系统能够容纳的合理范围内，来强化内部协同效应并以有序而可控的参与方式对相关利益调节政策进行广泛而深入的讨论。在此内部协同基础上达成的共识，可以为相关公共决策提供合法性、正当性的基础，缓解该场域中紧张的利益博弈关系。例如，相关政府机构可以对网络视频平台能力的影响边界和行动边界进行确认，并根据《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》（国反垄发〔2021〕1号）等相关政策法规，以业务限制或结构性分离等反垄断措施来规制部分企业滥用市场支配地位的行为，从而规避或削弱不同主体之间的相关利益分配风险。

其次，应持续完善多元共治的外部治理格局，为网络视频行业的发展建构良好的行业生态。具体而言，应强化外部协同效应，并以内外协同相结合的协同治理格局来主动吸纳并调动社会各方力量参与风险治理，建立集市场交易、社会监督等不同治理模式优势于一体的融合机制，以共建、共治、共享的协同治理格局来整合各方利益并达成多方的互利共赢。例如，占据主导地位的相关公共管理机构应提升各利益主体在行业标准、行业立法等不同领域之中相关政策问题的确定、可行性政策方案的选择、政策执行方式的选择等公共政策进程中建言献策的积极性，持续扩大相关公共政策进程的开放性，科学协调各利益主体之间的有机关系，确保重大利益争议的合理解决，以不同利益主体之间能量的正向循环来提升该行业生态的质量，并提升相关公共政策的利益调适效能。

不仅如此，在上述内部协同与外部協同相辅相成的作用中发育成熟的政策共同体，不仅能够规避或削弱政策碎片化的问题，进而提升其在制定、执行等方面的治理效能，而且可以增加政策认同程度并推动行业利益分配的良性发展进程。这是因为，此种政策共同体的建构方式，不仅在较大程度上构成了对以内部调研、工作视察等方式来挖掘和确定相关政策议题、以论证会等方式对该政策文件进行完善的传统工作方式的有机补充，而且可以部分克服传统工作中体制外的部分主体参与不积极、意见被采纳的程度有限等瑕疵。当然，此种更加开放、民主的公共决策进程中的政策认知、意见表达、议题讨论等过程，有利于科学把握与及时回应该领域中多元化利益群体的诉求，也有助于相关政策产品的有效供给及其利益分配调适功能的顺利实现。

综上所述，网络视频时代的崛起与中华民族伟大复兴的战略全局发生了历史性交汇，而网络视频的基因也正逐渐渗透到网络社会生活的各个领域并将对现实生活图景产生深远影响。在此新时代，理应客观而科学地审视网络视频行业利益分配风险的多重维度，系统探索网络视频领域风险治理的内在机理，进而以理念的更新、模式的创新、风险治理结构的革新等方式来持续优化网络视频行业利益分配的公平格局，并以此作为网络视频强国进程的重要发展契机。

参考文献：

[1] 唐绪军，黄楚新. 中国新媒体发展报告（2021）[M]. 北京：社会科学文献出版社，2021.

[2] 中国互联网络信息中心. 第49次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL]. [2021-09-15].http：//www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/202202/t20220225_71727.htm.

[3] 陈鹏. 中国互联网视听行业发展报告（2021）[M]. 北京：社会科学文献出版社，2021.

[4] 欧阳云玲，牛秀丽. 基于利益相关者理论的网络视频治理路径[J]. 中国出版，2021（4）：20-23.

[5] 廖秉宜，姜佳妮. 中国网络视频产业组织优化与规制政策研究[J]. 新闻与传播评论，2019（3）：64-74.

[6] 唐雨. 技术认同与社会认同——网络社群结构的演进及其管理模式研究[M]. 上海：上海人民出版社，2015：132-133.

[7] 陆地，靳戈. 中国网络视频史[M]. 北京：中国广播电影出版社，2017：77.

[8] 朱旭光，等. 网络视频产业的业态融合与行业治理[M]. 北京：中国广播电视出版社，2014：67-68.

[9] 崔立红. 影视作品版权与视频网站间的利益博弈——公共政策调控之研究[J]. 知识产权，2012（10）：58.

[10] 戴维·伊斯顿. 政治体系——政治学状况研究[M]. 马清槐，译. 北京：商务印书馆，1993：122.

[11] 李良荣，辛艳艳. 论互联网平台公司的双重属性[J]. 新闻大学，2021（10）：1-15，117.

[12] Stephen Maher， Scott M. Aquanno. The New Finance Capital[J].Critical Sociology， 2022（1）： 55.

[13] 王健. 优势富集效应——一种新的发展观[J]. 社会科学战线，2004（1）：233.

[14] 张彦华. 网络社群声誉激励机制对公共决策的影响及治理[J]. 社会科学辑刊，2020（6）：93.

[15] 刘锐，徐敬宏. 网络视频直播的共同治理：基于政策网络分析的视角[J]. 国际新闻界，2018（12）：44-45.

[16] 詹姆斯·E·安德森. 公共决策[M]. 唐亮，译. 北京：华夏出版社，1990：21.

[17] 张长立. 网络社群对公共政策执行的积极影响及优化策略[J]. 社会科学辑刊，2020（6）：79.

[18] 丁煌. 政策执行阻滞机制及其防治对策：一项基于行为和制度的分析[M]. 北京：人民出版社，2002：2.

[19] 张彦华，崔小燕. 数字信息产品著作权资本的运作逻辑、效应及其治理——基于传播政治经济学的批判性视角[J]. 编辑之友，2017（12）：86.

Benefit Distribution Risk and the Governance Strategies in the Online Video Industry： Based on the Perspective of  Political Economy of Communication

ZHANG Yan-hua1，2（1. School of Public Administration， China University of Mining and Technology，Xuzhou 221116， China; 2.Center for Network Risk Research， China University of Mining and Technology， Xuzhou 221116， China）

Abstract： In the brand-new civilization landscape of the all-things-online-videos-connected society and the new frontier of social risk management， the involvement of new financial capital in the online video industry and the risks of benefits misallocation it induces directly exacerbate the risk of distribution of interests. Other inducing factors include the development trend of technology and business integration in the online video industry and the overexpansion， partial failure of the public policy interest adjustment function of online video and frequent occurrence of multi-dimensional risks The reason lies not only in the impact of changes in online video attributes on the industry's interest distribution pattern， the advantage enrichment effect of the online video industry and its impact on the voices concerning interest distribution， but also in the contradiction between the supply and demand side of public policy products and its impact on benefit distribution orientation. Accordingly， adopting strategies such as improving the interest distribution efficiency with the converged governance mode， and optimizing the supply and demand affinity of public policy products will be conducive to continuously optimize the fair pattern of the distribution of interests in the online video industry and explore the way of good governance that fits the process of becoming a powerful country in online video.

Keywords： online video platform governance; new type of financial capital; supply and demand side of public policy; dominant enrichment effect; policy community; collaborative governance