浅谈我国乡村社会治理法治化现状及改善措施

摘要：为全面推进乡村振兴战略，持续深化依法治国实践，乡村社会治理法治化建设成为解决社会问题、缓和社会矛盾的基本路径及重要依据。文章基于我国当前乡村社会治理法治化建设过程中的现实状况，运用社会学相关理论，对乡村社会治理主体、治理机制、治理环境三个方面的突出问题进行分析，并以自治、德治、法治“三治融合”的模式，针对乡村社会现代化治理体系中的治理主体、治理客体、社会基础三个构成要素，提出了社会化的改善措施。

关键词：乡村社会治理；法治化建设；乡村振兴；农村社会学

作者简介：安彤彤，中国人民大学社会与人口学院（北京100068）。

中图分类号：C912.82文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）10-0109-04

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，并将解决“三农”问题作为全党工作的重中之重。随着社会转型的不断深入、乡村社会的不断发展，农民的生活水平不断提升。与此同时，各类社会问题日益增多、矛盾纠纷逐渐加剧，社会治理过程中面临的挑战也越来越多，迫使乡村社会的治理工作必须运用法治化的方式解决问题、化解矛盾。法律是治国之重器，良法是善治之前提[1]。法治作为新时代治国理政的基本方式，不仅是现代文明的产物和核心内容，而且是乡村振兴战略视域下乡村社会治理的必然选择。换言之，推动乡村法治化建设，正是在为2050年实现乡村全面振兴目标而打下坚实的社会基础。因此，要推进乡村社会治理法治化，就要贯彻落实好乡村振兴战略，并通过运用法治化的思维和方式，最终实现乡村社会的全面有效治理[2]。

一、乡村社会治理法治化的现状

基于我国法治文化和法治环境尚未成熟的现状，想要构建乡村社会现代化治理体系，就一定要在社会治理主体、治理客体和社会基础三个方面进行不断完善。但我国现阶段在推进、落实乡村社会治理法治化工作的过程中，仍存在着一些突出问题，例如治理主体方面缺乏人才、能力不足，治理机制方面立法不完善、组织架构庞杂，治理环境方面缺少法律意识、司法成本较高等社会问题亟待解决。

（一）乡村社会治理主体：缺乏人才，基层干部能力不足

改革开放以来，随着市场经济的深入发展和城镇化的迅速推进，我国乡村社会结构不断变化，社会关系愈发复杂，社会矛盾也呈现出多样化趋势。在部分地区，城乡二元结构进一步加深，乡村社会中的精英人群不断流失，进而导致乡村社会中专业人才的缺乏和基层干部个人能力的不足，成为当下推进法治化建设的首要问题。

据相关调查研究发现，我国乡村大多以“代际分工為基础的半耕半工”作为主要家计模式，主要表现为，老年人留守务农、年轻人进城务工，使家庭收入由务农收入和务工收入组成[3]。在这种家计模式和家庭内部分工情况下，我国乡村人口逐渐大规模向城镇流动，使得“留守”“空巢”等社会现象进一步加剧。本应成为乡村治理中坚力量的年轻人却要进城务工，只能留下老人和儿童相互依靠。费孝通先生曾在研究乡村社会发展时指出，人才和教育是乡村发展的关键因素[3]。但现阶段乡村教育打破了传统的人才反哺机制，让本该有更多机会和发展潜力的乡村社会，成为向城镇输出人才和劳动力却难以回流之地。

基于上述背景，优质人力资源的流失和现代化思维的缺失，加之受到乡村社会长期传统伦理观念的影响，使得被选为乡村基层干部的部分群体文化水平和法律素养整体偏低。在处理乡间邻里的矛盾时，部分乡村基层干部仍以“人治”来代替“法治”，认为“理”等同于“法”，缺乏对社会矛盾本质的探究和了解，逐渐从群众中脱离。更有小部分乡村基层执法人员在未经系统化培训的情况下，就直接参与执法，使得以权压法、暴力执法等现象偶有发生。除此之外，受文化知识水平的影响，部分村民对法律条文的理解程度有限，当面对专业且抽象的法律规范以及庞杂且繁琐的法律程序时，更是难以对自身诉求和权益维护进行有效且充分的表达。以上治理主体方面的问题，在很大程度上对推动乡村社会治理与法治化建设产生了直接影响。

（二）乡村社会治理机制：立法不完善，基层组织架构庞杂

当前我国已经建立了相对完善的社会主义法治体系，除了国家所制定的宪法、民法典之外，还有《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关法律规定，我国绝大多数地区也可按照当地实际情况，制定有针对性的实施办法。但回归现实情况，乡村法治体系标准总体上仍低于社会整体法治化要求，且在某些领域不乏立法盲区，直接造成村民在遇到部分问题时面临“无法可依”的情况。

一方面，受限于各地区经济发展水平以及乡村基层干部文化水平等因素的影响，其基层政府所制定的章程、规范等质量可谓良莠不齐，修订更新的速度也是极为滞缓，其中更有甚者，所制定的部分村规与现行法律法规背道而驰，造成立法、用法、执法过程中的冲突现象。除此之外，由于部分法律规定的内容缺乏详细的解读，加之乡村基层干部、村民等社会群体的理解能力有限，无法将法律法规真正落到实处，结果只是走走过场，做做表面文章。

另一方面，乡村基层组织架构庞杂、层级过多，变相阻断了村民表达自身诉求的有效途径，使得“上情难以下达，下情无法上传”。而由于乡村基层组织权责、职能划分不清，屡屡出现村“两委”互相掣肘、推诿塞责等问题。此外，依照最新修订的《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。而关于乡镇政府与村委会之间的“指导关系”却并未出台明确的含义解释。随着乡村社会的不断发展，乡镇政府与村委会之间关系的模糊性，直接导致了沟通运作效率低、信息传达失真率高等问题。这种由于组织架构和体制职权的不健全，让乡村社会治理逐渐出现行政化、官僚化倾向。

（三）乡村社会治理环境：缺乏法治意识，司法诉讼成本高

自古以来，我国的乡村社会都带有浓厚的“乡土特色”且具有地方社会文化传统。村民作为其中最基本的构成元素，通过血缘和地缘纽带的联结，形成具有“初级关系”的社会共同体，进而构成人际互动和人际交往都极为紧密的乡村社会。乡村社会中的社会成员在长期的生活实践中，形成了一套“内生秩序机制”。

随着社会的发展，这种“内生秩序机制”仍让部分村民秉承着“长幼有序”“重男轻女”等传统小农思想观念。以“情义伦理”为本位的主观认知和部分乡村基层干部的“私权滥用”，使得在基层乡村治理过程中，屡屡出现“找关系”“托人情”“走后门”等不良社会现象。若此类现象不断蔓延，只会让越来越多的村民逐渐丧失对法律的信任，也自然不会期待“法治”所带来的公平与公正。乡村社会的法治文化基础尚未稳固，村民缺乏法律信仰，乡村缺少法治氛围，而乡村社会在法治环境的构建过程中更是困难重重，致使目前大部分乡村地区仍保持着“半熟人社会”的基本样貌。

经济基础决定上层建筑。通常来讲，区域经济发展水平越高，人们受文化程度越高，该区域人们对法律的认可度也就越高。因此，乡村社会的法治化程度常常会受到乡村经济发展水平的影响。换言之，现阶段乡村社会的经济发展速度迟缓，也影响着法治化进程速度及法治环境的构建。除此之外，乡村社会的司法保障和法律援助机制的缺位或不完善，让本就收入微薄的农民家庭难以承担为了诉讼而付出的时间和误工成本，造成村民在处理矛盾纠纷时，不敢也不愿通过法治的方式来行使权利或维护个人利益。

二、乡村社会治理法治化的改善措施

通过以上现状分析可知，在当前乡村振兴的战略背景下，我国乡村推进社会治理法治化建设仍有许多问题亟待改善。要结合实际情况，并以自治、德治、法治相结合的方式，有效解决或缓解乡村社会治理和法治化建设方面的诸多问题和冲突，不断推进乡村治理法治化建设的完整性、适用性以及可持续性。因此，针对上文中提到的几点突出问题，可从以下几个方面进行改善。

（一）针对乡村社会治理主体方面的问题

一方面，要把人才留住、汇聚于乡村，将更专业的人才和更现代化的思维注入乡村基层管理当中，为乡村治理及法治化建设注入新鲜血液。这就需要政府出台更具优势且更完善的人才回流激励政策，合理利用“乡愁情结”，吸引更多有志青年回归乡村发展，振兴乡村经济，推动乡村法治化建设；尤其要提高法律公职人员储备的数量和质量，引导更多法律岗位人员或法律界人士积极投身乡村社会法治化建设当中，充实乡村法律服务人才队伍，进一步推动乡村法律服务体系的构建。另外，在政策和资源的支持下，要努力发展乡村产业经济，扶持乡村创业项目，为乡村创造更多就业机会，进而吸引更多人来到乡村，以优化基层的治理群体。另一方面，严格要求乡村基层管理者遵循依法行政的基本原则，就要通过完善多样化的考评机制、奖惩机制和监督机制来有效规范基层管理者和执法者的行为。针对乡村基层干部，需定期开展法律法规的专业知识学习，不断深化基层管理者的法治观念和现代化思维；针对综合执法人员，需进行系统性的专业素质培训，提升执法规范化水平，强化法治意识，培养通专结合、一专多能的执法人才。以村干部、人民调解员、网格员、村民小组长等为重点，加快培育“法律明白人”，逐步提高乡村基层管理组织在村民心中的公信力和权威性。

（二）針对乡村社会治理机制方面的问题

法律的精神内核在于其尊重每一位社会成员，维护人的合法权益，以人的幸福生活为最终追求，是人的自然本性与社会本性的基本诉求，也是社会发展的最终目的。因此，任何法律体系和司法制度创建的初衷都不该是为了形成一种权威性的意识形态，而应是为了解决现实问题，调节社会关系，达到一种制度上的正义[4]。要重点将“以人为本”的法律价值体系，作为治理客体及法律制定的社会化核心，关键在于两点，一是健全乡村治理的制度规范体系，制定适应乡村社会新形势、新变化的法律法规。因为法律与社会的适应不该只是一时的，而应该是持续的。一方面，要根据地方特色文化做好结合和衔接，避免与族规、乡规之间产生冲突和矛盾点，因地制宜，“软硬”兼施。另一方面，要激发司法人员主观能动性，通过司法实践活动和对社会情境的认知，将“书本上的法”灵活运用为“行动中的法”。此外，相关部门也需发布针对《村民委员会组织法》等现行法律条文的更全面且具体的辅助解读文本，以便村民和基层干部理解并运用。二是健全乡村治理的基层组织架构，对乡镇政府和村委会的“指导关系”进行具体且详尽的阐述和解释，并对村“两委”的职权范围进行合理且清晰的梳理和划分。应加强乡村基层党组织建设，积极将党组织资源有效转化为法治资源，以党组织的凝聚力、感召力和向心力来鼓励村民积极参与法治建设，并带动乡村基层管理组织自治能力的提升。

（三）针对乡村社会治理环境方面的问题

费孝通先生提出：“法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设立若干法庭，重要的还得看人民怎样去应用这些设备。更进一步，在社会结构和思想观念上还得先有一番改革。如果在这些方面不加以改革，单把法律和法庭推行下乡，结果法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊病却已先发生了。”[5]因此，推动法治化建设的前提是拥有良好的社会基础，这就需要在承认并尊重村民自己传统“内生秩序机制”的同时，取其精华去其糟粕，将该种机制中可适用于现代化法治社会的“本土资源”加以有效利用，要聚纳民众智慧而非全盘否定。当然，法律观念的培育与法治氛围的塑造是一个潜移默化、循序渐进的过程，而这一过程的推进要通过多元的法治文化供给。一方面，要加大法治文化建设的投入，定期组织法治宣传活动，丰富法治宣传形式，扩大法治宣传覆盖面，让法律不再高不可攀，让法律条文以更生动形象的方式展现给村民，打破因文化程度受限所造成的理解及应用难题，倡导村民学法知法、懂法守法。随着互联网的普及，村民大多以手机作为获取外界信息的重要渠道来源，应利用好这一渠道，采用多样化的新媒体传播方式，对该区域内网络用户定向推送普法内容。另一方面，要不断完善乡村社会的法律援助路径和司法保障机制，完善和落实“一村一法律顾问”制度，为村民营造一个公平公正的法治环境。此外，要不断完善、规范乡村社会治理过程中的执法方式和工作作风，做到廉洁执法、公正执法、文明执法。让更多人从乡村基层管理人员和执法人员身上，切实感受到法律的正义与尊严；让更多人在面对纠纷矛盾时，积极地通过法律途径来解决问题，维护自身权益。要使村民在乡村治理过程中逐步建立并不断强化与现代化社会发展相适应的权利义务、自由民主、公平公正等法治观念和主体意识，最终让法治精神成为乡村社会治理中不可动摇的“拱心石”。

参考文献：

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29（1）.

[2]陈湘清.乡村振兴战略背景下的乡村治理法治化问题研究[J].湖南行政学院学报，2019（2）.

[3]申家字.乡村治理法治化现状及实现路径[J].农业经济，2020（4）.

[4]苏力.法治及其本土资源[M].北京：中国政法大学出版社，1996.

[5]费孝通.乡土中国[M].北京：生活·读书·新知三联书店，1985.

责任编辑：朱婧婧