以基层治理能力现代化赋能乡村振兴的模式与经验

2022-05-30施昊彤苏彦溥

领导科学论坛 2022年9期

施昊彤苏彦溥

摘要：基层治理是国家治理的基石，基层治理现代化是农业农村现代化的必然要求，有效治理是乡村振兴的基础。清远市作为国家扶贫改革试验区、国家城乡融合发展试验区，在先行先试理念指引下大胆改革创新，以基层治理现代化为抓手创新体制机制、赋能乡村振兴，取得了显著成效。文章通过系统梳理清远市的实践路径，提炼可复制、可推广的制度模式，为推动全国乡村振兴的战略进路提供参考。

关键词：基层治理能力现代化；实践模式；经验总结

基金项目：国家社科基金青年项目“乡镇干部权力关系化运作的结构剖析与政策调适研究”（20CZZ031）。

作者简介：施昊彤，江西财经大学财税与公共管理学院；苏彦溥，江西财经大学财税与公共管理学院。（江西南昌330000）

中图分类号：D422.6文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）09-0075-06

一、引言

基层治理是国家治理的基石，实现基层治理能力现代化是推动乡村振兴战略的基础和保障。党的十九大作出了“实施乡村振兴战略”的重大决策部署。习近平总书记强调，坚持把实施乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手。2020年10月，党的十九届五中全会明确提出了“基层治理水平明显提高”的战略目标。2021年3月，“十四五”规划提出要构建基层社会治理新格局，健全党组织领导的“三治融合”城乡基层治理体系，全面激发基层社会治理活力。2021年7月，中共中央、国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中，就加强基层治理体系和治理能力现代化建设作出了系统性部署，并着重强调要围绕全面推进乡村振兴等任务，做好相关基层治理工作。

当前，学术界围绕基层治理能力现代化这一命题研究已取得了丰硕的成果，大致分为三个方面。一是分析基层治理能力现代化的基本内涵与时代价值。贾海薇等针对基层治理能力现代化的结构模型分析，认为“吸收上层资源+创造自生资源”的化学机制就是基层治理能力的现代化[1]。刘建军系统阐释了国家治理現代化的二重维度，要提升国家治理能力需要关注国家治理能力的纵向维度，完善治理能力在纵向上的科学配置，特别是基层治理能力现代化的发展依然是当务之急[2]。龚维斌认为，“十四五”时期，中国现代化进入新发展阶段，我国城乡基层治理也将面临新形势、新挑战，不断推进基层治理体系和治理能力现代化将成为必行之策[3]。二是解析推进基层治理能力现代化的现实困境。部分学者研究发现，在当前基层创新实践过程中衍生出了“伪创新”[4]及“内卷化”[5]等偏差行为。此外，桂华认为当前农村基层治理主要包括行政消解自治、权责边界不清、农民缺乏组织性、政策执行缺乏弹性四个方面的问题[6]。童成帅等基于农村基层干部治理能力方面进行分析，认为当前农村基层干部仍存在经济基础薄弱、文化根基不牢，政治素养不足、群众基础较弱等突出问题[7]。李敬煊等在研究中指出推进城乡基层治理现代化仍存在诸多不足，例如基层党组治理能力有待提高、村民自治社会基础匮乏、乡村治理体系亟待完备、基层协商治理不够充分和城乡治理发展不均衡[8]。三是探寻推进基层治理能力现代化的有效路径。李荣灿认为，要坚持以党建引领城乡基层治理[9]。雷浩伟等通过制度梳理与综述研究发现在制度建设上，应继续在夯实制度保障、织密制度网格、着力嵌入治理等方面发力[10]。严瑾、刘慧的研究表明，基层党组织可通过将组织、行动、职能三方面嵌入村庄治理，优化乡村治理效能[11]。李红娟等深入剖析了农村基层治理问题及成因，认为要以农民基本利益为主导，健全“三治融合”的基层治理机制[12]。

总体而言，既往研究从不同视角针对基层治理能力展开了广泛的研究，也取得了较为丰富的成果，但仍存在不足之处。一是现有研究多围绕基层治理同国家治理的关系展开，对基层治理能力现代化同乡村振兴间的逻辑关系认识不足。二是现有研究多围绕基层治理的现状与困境展开，缺乏具有显著性、特色性的经验提炼。鉴于此，本文在前人研究的基础上，通过系统梳理清远市基层治理能力现代化的实践路径，分析以基层治理能力现代化为重要抓手赋能乡村振兴的显著成效，提炼可复制、可借鉴、可推广的制度模式，以期为走好中国特色乡村善治之路、推动全国乡村振兴的战略进程提供参考。

二、以基层治理能力现代化赋能乡村振兴的清远市实践

（一）夯实党的全面领导地位

党的领导是增强基层治理能力现代化的前提和基石，农村基层党组织是党在农村工作的基础和保障。新时代必须牢牢把握党对“三农”工作的全面领导，落实农业农村优先发展战略，促进乡村各项事业的全面发展。因此，在实施乡村振兴战略过程中，要充分发挥农村基层党组织的核心作用，通过党建推动乡村基层治理能力现代化建设，为乡村振兴提供坚实的保障。

清远市在既有经验基础上加强党建，以党建促乡村振兴取得更大成效。一是健全乡村振兴领导机制。清远市建立健全五级书记抓乡村振兴领导机制，成立市委实施乡村振兴战略领导小组，统筹领导全市乡村振兴各项工作。各县（市、区）、乡镇（街道）相应成立领导小组，建立“一月一调研一督查、一季一汇报、半年一通报”的工作机制。二是加强基层党组织书记队伍建设。一方面，通过摸底排查，坚决撤换调整不合格、不尽职的村（社区）党组织书记，选拔优秀党员担任这一职务，选优配强党组织书记队伍。另一方面，通过开展“头雁”“金牌领路人”工程，选拔一批能力强、威望高的年轻人到村任职，着力解决农村党组织领导力不强、带头人队伍素质不高、农村发展乏力等突出问题。

（二）建设基层人才队伍

人才是发展的核心资源，是关系党和人民事业发展的重要因素。基层人才是党的路线、方针、政策在基层的贯彻者和执行者，是党在基层形象的直接体现者，其工作成效对于乡村振兴至关重要。因此，要想完善党全面领导下的基层治理，必须加强基层人才队伍建设，完善人才制度建设，提升人才保障水平，充分发挥精英治理主体作用。

清远市通过加强基层人才队伍建设，为乡村振兴的开展奠定了良好的人才基础。一是挖掘后备人才。清远市结合“青苗培育”工程和“红色能人”工程，从外出务工返乡人员、退伍军人等群体中培养后备人才，调整补充了一批村（社区）“两委”干部，进一步充实了基层党组织队伍。二是加强教育培训。通过开设村（社区）“两委”干部大专学历提升班，招录逾千名村干部就读，提升基层党组织带头人的能力素质。三是完善保障机制。贯彻落实“三个区分”原则，进一步完善容错减责机制。同时，完善激励保障制度。一方面，从优秀村党组织书记中选拔乡镇领导班子成员，畅通村干部晋升渠道；另一方面，通过“岗位补贴+绩效奖励+集体经济发展奖励”的结构优化收入制度，激发村干部工作积极性与主动性。

（三）健全基层治理体系

当前乡村治理多元主体并存，同一村（社区）内居民的职业身份、经济水平、社会地位等存在较大的差异，基层社会的利益价值冲突等问题面临治理手段变革，以寻求群体间利益的最大公约数，促进基层治理有序运转。在此前提下，基层治理须按照国家“三治融合”的乡村治理体系要求，从单一的行政手段转向行政、法律、科技等多种实践手段并存的综合治理之路，是解决乡村治理“动力不足”的有效途径。

清远市近年来不断创新基层治理手段，形成了高效的治理模式，构建了良好的社会秩序。一是健全基层群众自治体系。不断推动党组织、村民自治、农村公共服务重心下移，严格依照法定程序，完善运行制度保障。二是构建基层治理工作网格。清远通过“就地取才”，选用护林员、消防员、村（居）“两委”干部等担任网格员，聘请退休干部、老党员、热心群众等担任信息员，建设了一支责任心强、行为规范的基层网格工作队伍。

（四）探索贫困长效治理机制

乡村振兴战略注重的是长效治理。2020年我国脱贫攻坚战取得全面胜利。扶贫开发需由攻坚性、阶段性转为常态化、制度化工作。当前，由于部分贫困户脱贫质量较低、内生动力不足、受自然灾害因素影响等导致返贫风险较大，脱贫成果不稳。因此，预防返贫、复贫和减少相对贫困将成为长期的基层治理任务，必须不断探索稳定长效化贫困治理机制，预防大规模返贫风险，确保脱贫攻坚同乡村振兴平稳衔接。

清远市针对后扶贫时代的新形势，探索构建了贫困长效治理机制，稳固了脱贫攻坚成果。一是建立返贫监测预警机制。一方面，拓宽防贫预警信息反馈渠道，扩充原农村基层“微监督”平台，对接政府扶贫数据库等系统，依托“清远廉信”公众号，加载返贫预警监督功能。另一方面，完善定期探访重点人群制度，持续开展“回头看”行动，对脱贫人口及农村低收入人口开展定期探访，及时发现问题。二是完善相对贫困治理机制。清远市以“六个留下”为举措，探索构建脱贫长效机制。留下一支永不撤走的扶贫工作队，强化基层党建领导；留下一个带动贫困户增收的产业，强化产业致富能力；留下一个新型农业经营主体，强化带动生产水平；留下一笔互助发展的资金，强化互助救济能力；留下一个治理有效的机制，强化乡村治理水平；留下一个生态宜居的美丽乡村，强化乡村人居环境。

三、以基層治理能力现代化赋能乡村振兴的积极成效

（一）党的领导力显著增加

基层党组织是党组织体系的根基。在乡村振兴战略实施背景下，应加快推进向党委统领乡村善治的治理结构转型[13]，不断强化党组织领导力建设。在全面推进基层治理现代化过程中，始终坚持“党领导一切”的方针，强化党对基层全面领导，提升基层治理组织保障，夯实党长期执政兴国的基层基础。以基层治理现代化为重要抓手，走好中国特色乡村善治之路，助力乡村振兴进程。

清远市通过加强基层党建，推动高质量党建促进乡村振兴取得显著成效。一是整合了党建工作力量。通过优化基层党建网格，创新“村党总支部+1个中心支部+1个直属支部”模式，将全市6915个村民小组党支部调整为2448个，搭建“村党组织+村民小组党支部+党小组”三级党建网格，推动了党建工作有序开展。二是改善了工作服务效能。借助“头雁”“金牌领路人”等工程选优配强了村“两委”干部队伍，推动党员在防灾应急、产业发展、乡村治理等工作中发挥示范带头作用。同时，在市直单位划出事业单位“编制池”，拓宽了基层干部晋升渠道，极大地提升了基层党员干部工作积极性。

（二）脱贫成果得以巩固

巩固现有脱贫成果是确保全面脱贫能够经受历史检验的重要保障，更是实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的内在要求，而基层治理能力现代化则是实现乡村振兴的基础和推进乡村振兴的重要实践方式，三者间相互贯通、相辅相成。当前，我国脱贫攻坚战取得决定性胜利，绝对贫困问题得到有效化解，这是我国多年来经过不断探索取得的成效。因此，现阶段需要将脱贫攻坚战中取得的积极成效总结梳理，构建贫困长效治理机制，促进农业农村现代化的实现。

在脱贫攻坚与乡村振兴衔接的关键阶段，清远市始终聚焦易返贫人群。一是满足群众基本需要。紧扣“两不愁三保障一相当”和“八有”保障目标，推动政策落实到位，做到贫困户子女九年义务教育入学率达98.87%，多项保险参保率均达100%。二是拓展贫困增收路径。产业扶贫方面，清远市累计建设产业扶贫项目15.73万个，带动31783个贫困户户均增收9402.26元。就业扶贫方面，成立全省首个就业扶贫办公室，发展“扶贫车间”“扶贫工作坊”108个，吸纳贫困劳动力1234人。消费扶贫方面，清远市以对口帮扶为契机，大力实施消费扶贫，探索创新社会帮扶、市场对接、网络销售“三大创新机制”。

（三）乡村内生动力有效激发

乡村振兴是针对“三农”问题的长效性战略规划，各种外部资源作为巩固脱贫成果、助力乡村振兴的有力推手，在战略实施过程中起到了至关重要的作用，但对延续开展了多年的战略任务而产生持续增强的助推作用依旧任重而道远。为实现乡村基层治理持续性、长效性、递进性发展，必须激活乡村内生性治理资源，夯实乡村精英人才基础，调动群众参与社会治理活力，推动农业农村发展实现“输血”向“造血”的转变。

清远市积极尝试各种创新手段，激活了乡村振兴的内生动力。一是筑牢乡村振兴的本土人才根基。许多乡贤在政府的倡导下回乡助力家乡建设，积极参与各类公共事务。此外，通过创建“乡村振兴乡贤促进会”等平台与乡贤对话，收集有益建议，提升基层决策科学化水平。二是调动群众参与社会治理。清远市健全了村级议事协商制度，全面落实村级重大事项决策“四议两公开一协商”制度，充分发挥了农民参与治理的主体作用。同时，加强了农村群众性自治组织建设，健全了村党组织对重大问题的“一事一议”制度。三是营造向上向善的文明乡风。清远市全面完成新时代文明实践中心（所、站）建设，开展“我们的节日”“丰收节”等文化活动6000余场，丰富了农村群众的精神文化生活。

（四）基层治理成效提质升级

新时代，群众对基层事务处理的效率提出了更高要求，需要公共服务个性化和精细化程度不断提升，及时解决好基层群众的一些急难愁盼问题。乡村基层必须依照国家要求建立自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，提升基层治理效能，扩大乡村治理主体范围，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的良性互动，构成一个风险共担、联动共治、利益共享的社会治理共同体，提升乡村治理能力。

清远市坚持以人民为中心的发展思路，不断完善治理体系，提升治理能力，为群众提供日益高效精准的公共服务。一是发挥党的领导核心作用。清远市大力实施“头雁”工程，新任“头雁”已全部调整到位，2020年底前村党组织书记全部实现“三个一肩挑”，实现党的领导与村民自治有机统一。二是打造乡村治理新格局。自治方面，基层严格落实村级自治规章制度，设立“党群议事厅”对重大事项进行民主商议，形成党群共商同议、联建共建的处理和解决问题良好格局；法治方面，将党建网格与社会治理网格结合，党员干部分组包村包片，分工细化到户到人。网格员及时收集群众问题，调解矛盾纠纷，维持了社会秩序的稳定；德治方面，通过开展各类道德模范人物评选活动，激发了群众崇善向上热潮，推进了乡村精神文明建设。

四、以基层治理能力现代化赋能乡村振兴的经验提炼

（一）全面加强基层党建，提高党组织的领导力

清远市积极打造组织、队伍、制度、保障、作用“五个示范”农村基层党组织，确保基层党组织发挥战斗堡垒作用。一是建设具有强大组织力的基层党组织。构建符合农村实际的基层组织体系，推动农村党组织领导力提升、政治功能增强。不断调整优化农村基层党组织数量，推动农村基层党组织由散弱变聚强。二是塑造具有强大战斗力的党员队伍。实施“头雁”“金牌领路人”等人才工程，选优配强村“两委”干部；举办村干部大专班等教育培训活动，提升村干部的能力素质；推进党史廉政教育常态化，筑牢基层党员干部的理想信念之基；整顿软弱涣散基层党组织，撤换不称职的村（社区）党组织干部。通过能人选拔、素质培育、理论武装和制度约束，选优配强基层工作队伍。三是完善具有强大保障力的党领导的乡村治理机制。在公共决策方面，基层重大事项决策必须经党组织讨论通过，推动基层决策的科学化、民主化。在组织激励方面，优化村干部考核评价制度，奖励贡献突出的村干部，拓宽村干部晋升渠道和比例，提升村干部的工作积极性与主动性。在权力监督方面，推动市县巡察向村级党组织延伸，对村级党组织实现巡察全覆盖，推进乡村善治。

（二）加强政策规划引领，确保乡村振兴开好局

加強政策规划引领，是清远市乡村振兴发展的成功经验之一。脱贫攻坚战胜利后，清远市正确处理政策延续和退出、政策调整以及政策新设的关系，确保了乡村振兴的有效推进。一是加强顶层制度设计。首先，加强思想引领。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记关于“三农”工作的重要论述，坚定不移地运用所学思想指导脱贫攻坚与乡村振兴战略衔接。其次，加强组织领导。全面落实“五级书记抓乡村振兴”新要求，推动农村地区高质量发展迈上新台阶。再次，加强政策规划。立足全市整体规划，将巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接纳入本地“十四五”规划，保障衔接过程中用地、资金、政策等需求。二是贯彻落实“四个不摘”。切实做到摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶和摘帽不摘监管，保持既有扶贫政策的延续性和稳定性，筑牢乡村振兴基础。三是构建扶贫长效机制。清远市建立了以“制度保障、产业增收、金融扶持、扶智扶志、社会扶贫、内生动力”为主体的系统性扶贫长效机制，出台完善了返贫风险监测、扶贫资产管理、相对贫困治理等政策，为拓展脱贫攻坚成果提供坚强的制度支撑。

（三）构建多元共治格局，打造基层治理共同体

清远积极引入社会多元群体参与基层治理，激活乡村治理内生动力，构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。一是完善党建引领社会参与治理机制。健全基层党组织领导农村工作的组织体系、制度体系、工作机制，提高党全面领导农村工作的能力和水平。基层政府通过健全政策机制为各类社会组织和群众增权赋能，激活各主体治理动能。二是引导社会组织有序参与公共事务。清远市将农民专业合作社等经济社会服务组织有机嵌入党组织领导下的乡村治理，各类社会组织通过协调利益纠纷、提供公共服务等形式广泛参与各项公共事务，进一步盘活社会资源。三是助推乡村群众主动参与社会治理。通过治理重心下移完善基层自治组织，以自治开展形式多样的活动，提升民众归属感；积极发挥乡贤丰富的治理资源优势，通过资金入股、技术支持等途径推动农业农村和乡村治理现代化；广泛动员农村留守老人、妇女等群体积极参与公共事务，激活治理动能。

（四）优化三治融合模式，开创乡村善治新局面

清远市在推进自治、法治、德治融合方面积极探索，走出了一条独具特色的乡村善治之路。一是增强基层自治活力。全面推进村支书兼任村主任、村经济联社理事“三肩挑”，加强党对农村的统一领导；健全基层群众自治制度，搭建公共议事和利益协调平台，推动基层群众以民主协商的方式参事、决事；明确自治范围，回归村（居）委会自治与服务属性，在承接公共服务的同时不断“瘦身”。二是强化法治保障水平。运用新媒体、新技术，积极开展普法活动，帮助村民做到懂法、守法、用法；完善依法维权和矛盾化解机制，畅通乡村民众合理表达诉求的渠道；完善权力运行制约和监督体系力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。三是发挥德治教化功能。加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德的宣传与教育，逐步提升村民思想道德水平；常态化开展各类先进人物评选活动，大力弘扬模范人物光辉事迹，促进乡村形成见贤思齐的浓厚氛围；全力推进新时代文明实践中心（所、站）建设，开展红色主题教育系列活动，用先进文化感染贫困群众，提振贫困群众的精气神。

五、结论与总结

实施乡村振兴战略是党的十九大作出的重大决策部署，也是新时代“三农”工作的总抓手。清远市始终坚持大胆改革创新的探索模式，以基层治理能力现代化为抓手赋能乡村振兴，通过加强党的全面领导地位、加强基层人才队伍建设、健全基层群众自治制度、丰富基层综合治理手段、探索贫困长效治理机制等方式，进一步创新了基层治理手段，提升了基层治理成效。清远市不断推进基层治理体系与治理能力现代化，带来了诸多实践效應。本文通过深入分析清远市采取的实践模式以及取得的积极效应，探求提炼其经验结论，为有效推进基层治理能力现代化总结归纳意见建议。一是要想实现乡村振兴，必须要有坚强的党组织领导，务必全面加强基层党建工作，夯实党组织的领导力。二是在脱贫攻坚与乡村振兴衔接的关键阶段，要因地制宜探寻贫困长效治理机制，以巩固现有脱贫成果。三是人才是发展的关键资源，是关系党和人民事业发展的重要因素。在不断发展优化基层治理能力现代化过程中，要夯实人才基础，激活乡村内生动力。四是面对各类社会问题的叠加，要积极引入社会多元群体参与基层治理，构建多元共治格局，优化“三治融合”模式，开创乡村善治新局面。

参考文献：

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