治理理论视域下城建档案开放中的公众参与：理论认识与模式特征

2022-05-27魏楠张笑涵

档案管理 2022年3期

魏楠张笑涵

摘要：深化城建档案开放中公众参与的理论认识，探索其模式特征，有助于理解公众参与在城建档案开放中的重要作用，指导城建档案开放更好吸纳和引导公众参与，推动城建档案开放发展。基于公民参与阶梯理论和OECD公众参与模型，依据参与程度的不同，提出适用于中国情境的城建档案开放公众参与模式，即告知型、咨询型和合作型。3种参与模式在参与主动性、信息流动方向和参与结果方面具有不同特征，需在城建档案开放实践中综合加以运用。

关键词：城建档案开放;公众参与;治理理论;参与模式

Abstract： Deepening the theoretical understanding of public participation in the opening of urban construction Archives and exploring its model characteristics will help to understand the important role of public participation in the opening of urban construction Archives， guide to better absorb and guide public participation， and promote the open development of urban construction Archives. Based on the ladder theory and OECD model of public participation， and according to the degree of participation， this paper proposes a public participation model for the urban construction Archives opening process， namely information， consultation and cooperation. The three participation modes have different characteristics in terms of participation initiative， information flow direction and participation results， which need to be comprehensively used in the practice of urban construction Archives opening.

Keywords： Urban construction archives opening; Public participation; Governance theory; Participation model

2021年实施的新修订《档案法》中，档案封闭期限由“三十年”缩短至“二十五年”、档案开放主体拓展为“县级以上各级档案馆”、档案开放门类新增“教育”类档案，充分体现了新时代档案工作的开放性要求。[1]城建档案涵盖城市规划、建设与管理的各个方面，是反映和支撑城市发展的重要数据资产，城建档案开放有助于充分发挥城建档案价值，助力社会治理。但整体而言，我国城建档案开放利用度还不高。

公众参与作为实现善治的核心要素之一[2]，有利于更为清晰地界定和实现公共利益，[3]成为世界各国公共机构改革的方向。公众参与城建档案开放有助于优化城建档案馆的公共服务职能，提高服务效能。当前学界关于城建档案开放中公众参与的系统研究较少，相关研究更多聚焦于档案资源开发中的公众参与问题，依据参与主体的不同组成形态提出不同参与模式[[4-6]。在项目层面，国内外进行了诸多积极探索，如“公民档案工作者”项目[7]、社会协作转录项目[8]等，强调公众在档案开放中发挥的重要作用。实践层面开始涌现出公众参与城建档案开放的地方探索和实践案例。

2022年1月1日开始实施的《沈阳市城市建设档案管理条例》是全国第一部城建档案地方立法，规定自然人、法人、非法人组织均可免费查询城建档案。与此同时，信息技术通过降低信息获取门槛、扩大信息流动范围，激发了公众参与意识。[9]在此背景下，探讨城建档案开放中公众参与的理论认识与模式特征，是指导城建档案主管部门回应《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》）提出的“鼓励、引导、规范社会力量参与档案事务”“激发全社会支持参与档案事业发展的积极性、主动性”[10]的重要议题。

1 理论认识

1.1 公众参与。从学术谱系来看，对公众参与的研究源自政治参与。[11]亨廷顿将政治参与界定为“平民試图影响政府决策的活动”[12]。

所谓公众参与，是指公民个体、社会各类团体试图影响公共议题、公共事务的行为。依循这一界定，可将城建档案开放中的公众参与理解为社会公众试图影响城建档案开放决策与执行的行为。需要说明的是，首先，参与主体包括公民个体、社会团体、新闻媒体、企业组织等多种类型;其次，参与客体包括城建档案开放的各个环节，贯穿开放决策的制定与执行全过程;最后，参与方式包括线上线下多种途径，如参与在线意见调查、线下服务评估反馈、座谈会等。

1.2 治理理论。学界关于“治理”的具体含义尚未形成共识，但总体而言，“治理所指，是统治方式的一种新发展，其中的公私部门之间以及公私部门各自的内部的界限趋于模糊”。[13]斯托克进一步将之阐释为有关集体决策的规则，这一过程包括多元行动者，且主体间关系不应受任何“正式控制系统”的干预。总体而言，治理是一个以公共利益为目的的社会合作过程，通过公共组织与外部力量的合作来共同对公共事务进行管理。“善治”是治理的理想状态，指“公共利益最大化的社会管理过程”[14]，有助于帮助设计和执行恰当的公共政策和提高管理公共部门的能力。因此，治理本质上是一个“还政于民”的过程，鼓励公共部门之外的公众、社会组织、市场企业等主体在公共事务管理和公共服务中的广泛深入参与。

1.3 城建档案开放。城建档案开放可理解为城建档案管理机构将其所收集保管的城建档案向公众开放的过程。[15]城建档案作为承载城市记忆的重要载体，其开放不应局限于对城建相关信息的开放，更应注重促进公共信息获取、鼓励引导社会有效参与城市治理。但我国城建档案开放仍存在较大滞后性，现有制度体系不系统、相关规定不明确、具体执行条款不一致[16]、公众档案认识的模糊性、城建档案馆解密鉴定与开放工作的矛盾性[17]等因素，共同制约了城建档案开放利用的深化发展，难以满足公众日益增长的档案需求。因此，在治理理论视域下，探索城建档案开放中的公众参与问题，有助于深化对于公众参与城建档案开放的理解，推动城建档案开放发展。

1.4 公众参与的生成逻辑。首先，国家治理实践要求城建档案开放。十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局，社会力量参与公共服务亦是“十四五”时期的工作重点之一。城建档案开放是满足公众知情权，保障档案利用权利，践行共建共治共享的重要前提。

其次，档案治理现代化要求公众参与城建档案开放。城建档案与公众的日常生活和切身利益密切相关，由于涉及建设、规划、档案等多个管理部门，[18]其形成与开放间涉及权力主体转换与机制的有效衔接。与此同时，公众参与城建档案开放有助于推动城建档案部门参与城市与社会治理，更好发挥城建档案的凭证、资政和文化作用。

2 模式特征

2.1 理论基础。1969年，阿恩斯坦（Arnstein）依据权力分配的形式，提出了著名的公众参与阶梯理论，将公众参与分为八类，其中操纵和资料属于非参与，以教育参与者为主要目的;信息、咨询和安抚属于象征性参与范畴，允许公众向政策制定者提建议，但决策权仍掌握在政策制定者手中;合作伙伴、授权和公民控制则是向“公众赋权”，属于实质性参与，公众可以积极民主地践行自身权利。[19]经济与合作组织（OECD）将这一阶梯总结为三类，即告知（Information）、咨询（Consultation）和积极参与（Public participation）。[20]

告知、咨询和积极参与是一个参与程度从低到高逐步发展的过程。其中，告知是信息单向流动;咨询是信息从公众流向公共部门的过程;在积极参与中，公众深入参与公共事务决策与执行的每个方面，公众意见建议最大限度地融入公共决策。

上述公众参与理论模型极具启发意义，与本研究具有较高的契合性。首先，城建档案开放中的公众参与同样可依据公众参与影响力大小、公众与公共部门间的关系等维度进行模式划分。其次，与其他公共参与一样，城建档案开放是一项复杂动态的系统工程，其间的公众参与呈现出多样性、层次性特点，需要借助马克思·韦伯所提出的“理想类型”（Ideal type）概念，对之进行模式归纳，以作为后续研究开展的基础。值得注意的是，上述模型亦具有一定局限性。首先，西方公众参与模型往往以直接民主为基本价值取向，公民控制是其终极目标，不适用于我国国情。其次，缩小了公众参与中公共部门的职责边界。公共部门不仅需要关注公共决策中的与社会公众的互动和回应，还应积极引导有序的参与行为。因此，还需构建适用于中国情境的分析框架。

2.2 城建档案开放中公众参与的模式建构

2.2.1 城建档案开放中公众参与的特点。城建档案在从封闭走向开放的过程中，由于管理体制的复杂性和相关制度机制的滞后性，使得城建档案开放中的公众参与具有鲜明特点。

首先，从参与目的看，城建档案开放旨在充分利用社会、市场中的资源优势，激发公众的创造力，实现城建档案信息资源的增值利用和档案治理现代化。一方面，公众参与城建档案开放有助于充分开发城建档案价值。另一方面，市场、社会等多元主体凭借自身的技术优势、知识优势、资金优势参与城建档案开放，有助于纾解城建档案管理部门在技术供给、人才储备、资金保障等方面的不足，提高城建档案公共服务效能。此外，公众参与城建档案开放还有助于充分行使社会监督权利，重塑城建档案管理体制。

其次，从参与过程看，城建档案开放是一个涉及城建档案接收整理、编目统计、鉴定开放等过程的完整生命周期。公众参与随着城建档案开放生命周期环节的演进而逐步深入。公众往往先历经告知环节，从多方渠道获取城建档案接收整理条件的相关信息。随着城建档案开放生命周期的演进，公众可多方位参与意见反馈、调查评价，表达诉求。专业技术企业和专家学者还可积极调动自身优势，参与城建档案数据的深度挖掘和开发利用，甚至介入城建档案开放的流程设计、服务规划[21]、监督管理[22]、安全保障等环节，与城建档案主管机构间形成基于信任、协作、共享等理念的合作伙伴关系。

最后，從参与效果看，城建档案开放的成功与公众的有效参与密不可分。作为主导者，城建档案主管机构应当努力拓展参与渠道、创新参与方式、设计激励措施，吸引多元主体积极参与城建档案开放，促进开放效能的提升，实现更大公共价值。

2.2.2 城建档案开放中公众参与的典型模式。受“和而不同、求同存异”的传统儒学思想影响，协商民主在我国公共生活中得到广泛应用，直接民主并不适用于我国实际。十九届六中全会明确“以人民为中心”的发展理念，公共事务与公共服务同样需秉持人民至上。因此，基于公民参与阶梯理论和OECD的公众参与模型，按照公众参与程度的差异，可将城建档案开放中的公众参与划分为三种模式，即告知型参与、咨询型参与和合作型参与。

告知型参与模式旨在通过多种渠道向公众传达城建档案开放的相关信息;咨询型参与模式不同于OECD所界定的公共部门向公众的单向咨询，本文认为城建档案开放中的咨询型参与是城建档案管理机构与公众之间的双向咨询活动，档案馆既可向公众咨询相关意见和建议，公众亦可向档案馆咨询疑惑困扰;合作型参与模式着眼于城建档案馆与公众间平等合作关系的建立。3种参与模式的参与程度逐渐加深，对于城建档案开放的影响逐渐加强，表现为从象征性参与向实质性参与的发展。

除参与程度的差异外，学者们多从参与主动性[23]、信息流动[24]和参与结果[25]等维度对公众参与进行类型学分析。不同参与活动所要求的主动性是大相径庭的，有的需要参与者付出较多时间和精力，有的则无需太多投入。信息流动即公众参与过程中信息的传递方向，通常可分为从公共部门向公众的单向流动（自上而下）、从公众向公共部门的单向流动（自下而上）以及公共部门与公众之间的双向互动。就参与所产生的结果而言，不同参与模式对公共事务产生的影响各异，有的是相对被动的参与，不对公共事务产生直接影响;有的着眼于传递自身偏好或利益诉求，以使公共事务对自身更为有利;有的则旨在对公共部门施加压力，试图左右公共事务进程。以下将从这3个维度对3种参与模式进行类型学分析。

2.3 城建档案开放中公众参与的模式比较

2.3.1 城建档案开放中的告知型参与。告知型参与中，城建档案主管部门通过门户网站、公众号、新闻媒体、报纸杂志等渠道向公众告知相关信息，以使公众了解相关政策规定、熟悉办事流程、知晓自身权益，是公众参与的最低层级，却是公众参与的基础。告知型参与以《政府信息公开条例》为指引，以保障公众知情权为主要目的。此时，城建档案主管部门仍处于绝对主导地位，决定了告知信息的内容与方式，更多体现了公众参与的政治价值和行政价值。

从参与主动性来看，城建档案开放中的告知型参与所需的参与成本较低，体现的主动性较低。从信息流动方向来看，城建档案信息主要从城建档案主管部门流向公众，是一种“自上而下”的单向流动。从参与结果来看，告知型参与有助于加深公众对于城建档案开放的认识度和接受度，但公众对于城建档案开放决策过程产生较小影响。告知型参与的成效高度依赖于城建档案部门对于档案开放所秉持的理念和方式，由于公共部门掌握的信息优势和传播优势，其进行信息传递的意愿愈强、方式手段愈有效，愈有利于公众的信息获取。

2.3.2城建档案开放中的咨询型参与。咨询型参与中，一方面城建档案管理部门可以通过召开线上线下听证会、评议会、调查问卷、意见征集等形式，问政于民、问计于民、问需于民。如2021年深圳市住建局就《关于加强我市城建档案管理工作的通知》向社会广泛征求意见，并对征求意见及采纳情况予以通报反馈，提高了相关政策的科学性。[26]另一方面，公众亦可通过网络咨询、联系官员、举报建议等，向城建档案管理部门建言献策，依法行使民主监督权，进行问事问责。如2020年上海市城建档案馆在其微信公众号开设档案利用咨询服务，[27]为公众在城建档案开发利用中的疑难困惑及时解答。因此，咨询型参与中公众已对城建档案开放产生一定影响，但决定权仍由主管部门掌控，属于中等层级的公众参与。咨询型参与以促进城建档案开放决策过程的科学化、民主化为目的，有助于保障公众参与权和监督权。但此时，城建档案部门仍处于优势地位，决定了建议意见的采纳与否和回应方式。从实践来看，仅有少数城建主管部门公布了对民意收集、意见调查的结果。

从参与主动性来看，城建档案开放中的咨询型参与需要公众付出一定的时间精力成本，进行意见梳理和表达，体现了一定的主动性。从信息流动方向来看，咨询型参与实现了信息在城建档案管理部门与公众之间的双向流动，双方共同就城建档案开放的相关议题展开理性互动、协商讨论。从参与结果来看，咨询型参与通过广泛吸纳公众知识优势、技术优势，了解公众的城建档案开放需求，有助于推动城建档案开放的科学化、民主化发展;另一方面，通过与城建档案主管部门间的有效互动，公众对于城建档案开放的认知度和理解度得到提升。

2.3.3 城建档案开放中的合作型参与。合作型参与中，城建档案主管部门与公众间基于平等关系进行城建档案开放的合作治理，此时城建档案开放的目标和机制共建、资源和信息共享、成本和风险共担。城建档案开放由于涉及开放鉴定、开发利用等专业性、知识性极强的内容，市场和社会中专业力量的参与必不可少。通过合作型参与，相关政府部门、企业事业单位、社会组织、专家学者等可充分调动自身的资源优势，合作解决城建档案开放中的诸多难题。例如，城建档案开放部门可探索与社会资本合作、购买服务等方式，进行城建档案的数字化、数据化开发，推动城建档案的数据开放进程。

从参与主动性来看，在合作型参与中，公众需要付出大量时间精力，深度参与城建档案开放的鉴定、开发、流程设计等活动，体现了较高的主动性。从信息流动方向来看，合作型参与中城建档案主管部门与公众间存在大量交流互动与协商反馈;与此同时，公众与公众之间也可能围绕城建档案开放问题产生横向信息交流。从参与结果来看，合作型参与有助于降低城建档案管理部门在城建档案开放中的成本，补足技术、知识、人才短板，提升城建档案开放效能，充分实现城建档案价值。

2.3.4 模式比较。城建档案开放中的上述3种公众参与模式具有不同特点，在推动城建档案开放发展和档案治理现代化中发挥着重要作用。

告知型、咨询型和合作型公众参与的参与程度逐渐加深、所需的主动性逐渐增强、城建档案主管部门与公众间的信息流动逐渐增加、参与结果产生的影响逐渐深入。但3种参与模式并非非此即彼的关系，它们在城建档案开放过程中发挥不同影响。托马斯·戴伊将公共决策活动区分为问题确认、议程设置、政策规划、政策合法化、政策执行和政策评估六个阶段[28]。

借鉴这一分类，从城建档案开放的决策过程看，在问题确认和议程设置阶段，需要公众充分表达各方价值偏好，提出其所关注的城建档案开放的核心议题和诉求，增进城建档案开放决策的民主化程度，鼓励咨询型参与;在城建档案开放规划和合法化阶段，需要充分激发民智，发现既有体制机制、流程规范、资源基础的缺陷不足，共同优化城建档案开放制度體系，鼓励咨询型和合作型参与;在城建档案开放的执行阶段，一方面需要确保相关方能够充分获取相关资讯以更好理解城建档案开放意图，鼓励告知型参与，另一方面也要激励市场、社会主体作为合作伙伴参与城建档案的深度开发利用，促进城建档案的增值利用，鼓励合作型参与。

*本文系国家社科基金青年项目“国家建设工程档案资源保障体系研究”（编号：17CTQ049）的阶段性成果之一。

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（作者单位：魏楠，郑州航空工业管理学院信息管理学院;张笑涵，爱丁堡大学社会与政治科学学院来稿日期：2022-02-20 ）

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