政府购买服务中社会组织成长激励因素研究

汤秀娟 范 悦 钟洁芸 高 晨 冯灵洁 杨凯怡

（广州大学 公共管理学院，广东 广州 510006）

一、问题提出

完善社会组织协同、人民群众参与的社会治理体系，加强和创新社会治理，着力建设社会治理共同体是我国要务。政府购买服务这一模式的实践和推广为社会组织带来了生存和发展的空间，促使社会组织成为政府之外的治理公共事务和提供公共服务的重要主体之一。

从地方实践到顶层设计，政府向社会组织购买公共服务这一模式逐渐走向完善。广州市政府购买公共服务起步于2007年，经过十三年的快速发展，跻身为全国政府购买公共服务的成功典范，同时它又是我国社会治理创新发展的先行地之一，具有很强的全国示范效应。那么政府购买服务工作是否会改变社会组织的地位呢？对社会组织的成长是否会产生激励作用？其激励因素有哪些？围绕上述问题，文章以五所机构的实践为例展开研究，以探讨政府购买服务过程中，社会机构成长的激励因素，从而提出进一步推动社会组织发展的举措，为政府购买服务这一工作提供经验，满足公众对公共服务多元化的需求。

二、社会组织成长指标构建与研究设计

（一）社会组织成长与指标构建

社会组织成长即社会组织充分利用各种社会资源，促使组织内部治理水平和外部服务能力得到提高，以更好地完成组织使命和确保组织的可持续发展。将社会组织视作一个整体，拟“人”化分析，社会组织成长的指标可以分为社会组织系统结构、社会组织能力、社会组织影响力、社会组织文化等四个维度，各维度下有具体指标，如表1所示。

表1 社会组织成长指标

（二）研究设计

假设政府购买服务对社会组织成长的激励因素可能包括合法性、资源保障性、自主性、互动性、信任度等五大激励因素。并以此提出以下五大假设：

a.合法性越强，组织自身能力建设越强；

b.资源保障性越强，越有利于组织功能的发挥；

c.自主性越强，越有利于激发组织活力；

d.互动性越强，社会组织提供的公共服务质量和水平越高；

e.信任度越高，越有利于组织的可持续发展。

选取广州市四家社会组织机构和梅州市一家社会组织机构作为研究对象。五所机构均运营情况良好，制度完善，承接政府购买服务五年以上。通过访谈全面深入地了解机构的成长过程以及政府购买服务工作对该机构所产生的影响，对假设进行验证并分析。根据访谈的时间顺序，将五所机构分别称为A、B、C、D、E机构。

三、政府购买服务对社会组织成长的激励因素分析

政府购买服务使社会组织功能实现与需求满足得到以展现，既充分发掘社会组织潜能，有效达成双方合作的目标，也为社会组织在适应环境与自我调适中获得成长与发展的根本动力。

（一）合法性越强，组织自身能力建设越强

组织的合法性是组织发展需要的资源，包括规制合法性、规范合法性、认知合法性[1]。规制合法性是在法律或者规章制度上明文规定的，即来源于法律和程序上的认可；规范合法性是指组织的宗旨、目标和行动是否符合社会价值观和道德规范；认知合法性是组织本身和服务内容能否得到公众的认可。

随着《广州市社区社会组织管理办法》《政府购买服务管理办法》等法规制度的颁布，为广州市社会组织制度化、法治化建设提供支持。同时社会组织必须通过完善组织制度建设、培养人员等提升组织自身能力以达到政府购买服务竞标的基本标准。从这种意义上来看，政府购买服务的法律规制和政策引导倒逼社会组织积极寻求合法化、规范化的发展途径。

大多数的社会组织成立初期都普遍面临信息传递的渠道少、知晓度不高、公信力不足的问题，这导致社会组织面临着规范合法性和认知合法性的困境。政府购买服务为社会组织须获得规范合法性和认知合法性提供重要路径：

首先是政府的推动，“政府必然有一些新的社会治理的亮点。街道办的书记去外面考察之后，认为可以引进社工。所以在这样的情况下，他会很努力的去推动政府购买项目。”（B机构）政府将社会组织参与社会治理作为城市治理的亮点并大力推进，为社会组织的发展提供了条件。

其次是社会组织本身发展的需要。在政府支持的契机下，社会组织积极宣传自己。“在这样的契机下，我们也会很努力地去推出社工的专业服务，和街道、媒体对接去做一些系列活动的报道或专题报道。”（B机构）多样化的宣传方式和途径，主要包括传统媒体和新媒体的宣传、招募志愿者、与街道和社区的合作，促使社会组织在服务对象和公众中迅速扩大知名度。

最后是公众的期待和需求，公众期待社会组织可以提供高质量服务。社会组织会针对社工人员开展专业知识能力的培训以提高专业水平，并且要求个别岗位的社工必须持有社会工作相关的从业资格证书。除此之外，机构还采取驻点精准的服务形式，通过社工参与，建立“社工+志愿者”的联动机制，为服务对象提供个性化、多元化、专业化的服务；同时通过宣传来引导鼓励公众在人力和资金上支持社会组织，例如爱心捐赠、志愿服务等。

（二）资源保障性越强，越有利于组织功能的发挥

资源保障性是指当社会组织在发展过程中出现资源短缺、补给不足时政府是否能为其提供资源，并且能够为其提供何种资源以及提供的程度。具体包括组织成长期所需的人力资源、资金资源、物质资源、信息资源、社会资源以及政策资源[2]。

社会组织的成长需要资源，政府能够对社会组织进行有效激励同样需要资源，资源是社会组织成长和政府激励的重要因素[3]。如何获得政府支持是事关公共服务类社会组织生存境况的基本问题[4]。“其实每个机构赖以生存的基础就是靠政府的购买经费，比如说机构承接多少项目，政府给机构配套多少资金，这个就是整个机构所有的资金来源。”（C机构）

由于社会组织自身的非营利性、志愿性等特点，决定了社会组织不能通过经营或者举办活动收取利益来获得资金来源，因此社会组织的资金大部分来自政府财政的投入。“政府购买资金量还是非常有限”（A机构）“做一个两个项目是比较充足，但也只是满足基本的过日子”。（B机构）大多数社会组织运作的资金是非常紧张的。政府支付社会组织的资金不仅要用于项目开展的活动、调查等费用，同时需要承担组织日常运行的开销。项目的周期大多是几个月到一年，有时项目结束之后社会组织并不能迅速承接下一个项目。资金短缺是社会组织留不住人的主要原因。

针对机构出现资金短缺的情况，为保证公共服务供给的质量，民政部门每年给机构的服务项目投入金额会根据机构上年度的资金使用情况进行调整，资助金额有逐年递增趋势。“我们基本上如果从2015或2016年算起，还是有一定增长的。但是从2019年到现在就比较稳定了，基本上每年都是比较持平的一个状态。增长有，还是有增长。”（A机构）一方面，政府也会专门针对机构承接项目过程中遇到的难题及时召开会议，如在特殊的项目中，存在资源配置不足和服务难度过高的问题，政府会召集各个持份者与机构共同商讨，找出解决的办法。在机构获得服务成果方面，政府购买服务为机构提供更加丰富的发展机会。另一方面，社会组织为获取政府更大的资源支持，会自主地扩大提供公共服务领域的范围和规模，以便承接政府项目的过程中，得到政府政策上大力扶植、培育，如在税收方面，开启免税、减税优惠政策以支持社会组织的发展。

（三）自主性越强，越有利于激发组织活力

组织的自主性是指社会组织可以在政府购买服务中获得独立于政府的自主决策和自主行动的空间，并从社会组织自主性三个维度，即活动领域、活动地域和多大程度上可以自主决定内部运作过程进行研究[5]。

政府购买服务意味社会组织与政府存在某种合作关系，机构在实现服务指标时在具体服务内容、形式等方面有一定的自主权。“服务方案、服务设计、服务策略甚至服务理念的传达和创新，社会组织是可以有发挥空间的。”（A机构）在实际服务过程中，可以在合理的范围内提出服务建议与要求。“购买方会不定时地提出很多的建议、要求，但是我们并不是完全都遵循购买方，我们会就风险和责任权责归属等问题与其进行沟通。”（C机构）五所机构内部的机构建设和运营均有自主性，特别在人事和财政方面，具有较高地自主运作和开拓服务的积极性。

当社会组织获得生存所需要的资源后，组织会通过谋求更多的自主发展机会实行自我保护和自我发展。为了实现自身发展目标，社会组织会通过“其他手段”争取更多的自主性，我们将此定义为“策略性自主”行为。例如，A机构积极联合同领域的其他社会公益组织，比如慈善会、基金会、志愿者、救助站等四十多家单位合作完成同类服务项目，在与其他社会力量跨区域互动中形成了规模化社会组织和长期稳定的合作关系，从而拓宽组织自主性空间。

（四）互动性越强，社会组织提供的公共服务质量和水平越高

互动性是指政府购买服务中社会组织与政府、社会组织、公众等相关主体为了传递获取资源而采取的系列行动。就主体划分，互动性至少包括政社互动、社社互动、社民互动等。

在政府购买服务中，与社会组织之间的互动呈现出协同关系，协同关系是组织与政府之间在平等的基础上的深度合作[6]。在这种关系中，机构在人员、运营模式以及内部治理结构等重要环节上都拥有很大的自主性和自治性，政府与组织之间都能够以契约的精神展开互动。在此过程中社会组织积极主动，政府愿意倾听和接纳。社会组织在整个社会治理当中扮演着一种不可或缺的角色，弥补了政府与基层联系的空白。“有时政府确实也没办法，去了解到基层非常真实的以及他关切的问题，而社工是可以做到的，因为社工每天都跟服务对象接触，每天都在一起，那这个时候机构就起到一个桥梁的作用。”（C机构）政府对社会组织项目的开展和发展进行主动的关切，政府对其重视以及支持，会让机构越来越注重服务质量和服务水平上的提升。“我觉得这一点互动是所谓的正式关系的一个非常欣喜的变化。比如早期的时候，机构在发展过程中遇到什么问题，要自己想办法解决。但我们现在遇到一些问题的话，政府会去对我们相关的一些问题表示关切。”（C机构）同时，随着机构专业能力的提高，在社会治理中发挥越来越重要的作用，政府由原来将社会组织当作一种“备选方案”转化为“首选方案”，“政府从一开始由于需要引进我们，在合作的过程中看到社工的力量。然后就会有什么重要的事情都会想到我们社工”（B机构）。

社会组织和其他社会组织互动存在着合作与竞争两种形式。在政府购买服务中，社会组织会和其他社会组织合作，这种合作更多是经验的交流分享并以此形成示范性的服务模式。政府购买服务本质上具备竞争元素，刺激组织提升自己专业能力和提高政府购买服务的质量。

社会组织与公众的互动促使组织可以对公众的需求有更加精准的把握，因此对自己的目标使命更加清晰，更有利于提高服务质量和水平。“我们在这些服务和互动当中，我们对自己的使命也好，宗旨也好，确实是越来越清晰，或者说我们越来越明确自己的职责所在。”（C机构）在社会组织成长期和成熟期，组织应该重新审视组织的发展目标和使命愿景，促进组织的可持续发展。“就比如说因为很多项目实践性质，它应该有个实践的过程，不是说马上就知道怎么做，它是一个探索的项目。有一些项目出来，他不知道怎么做，就可能借鉴一下，慢慢随着时间推移，他会越来越清晰项目目标、项目策略。”（A机构）总的来说，良好的互动形式需要具备良好的沟通渠道、共同利益、依赖和信任等基本要素。

（五）信任度越高，越有利于组织的可持续发展

信任度是指在社会互动中，一方根据自己内心对另一方的行为所呈现的一种积极心理的程度。政府购买公共服务本质上是一种组织合作行为，在这一合作行为过程中涉及到政府、社会组织、服务对象三个主体，三方基于信任进行合作，以取得预期效果。而在这一行为中，信任度可以用两种方式来体现，一是政府对社会组织的信任放权，二是服务对象信任满意组织提供的公益服务。

获得信任度是社会组织成长的核心和关键途径。信任度的缺失会极大地影响组织获得其它资源要素，组织的合法性和自主性也会受到限制。机构在服务过程中重视政府对其的信任情况，而处理好双方之间的关系，是维持合作的前提。“一旦你没跟政府处理好关系，其实这个是会影响到机构后续承接项目的。”（C机构）政府因信任，将机构作为接触基层的桥梁，促进服务的推进。“政府对现在的社会服务的监督或评估，更多是结果导向的。对于购买方来说，政府更在意的是机构的量有没有完成。”（C机构）

服务对象的信任对组织机构的发展同样起着重要的影响。但由于一些机构服务对象的特殊性，机构有时所做的服务并不能完全被公众所理解，因此对比起公众的态度，机构成员更关注服务对象对他们的信任程度。“就像我们的服务对象不是所有人都能接受的。很多人是不理解的，他们也很难去接纳。”（A机构）机构除了通过让工作人员、志愿者深入社区进行活动宣传、举办外展等线下方式以获取知名度从而让服务对象了解社会组织外，也会利用微博、公众号等平台进行线上的活动宣传，寻求服务对象对机构的信任，促使他们主动寻求组织的帮助。

社会组织通过与政府的信任达成双方之间的合作，为社会组织提供了一个较大的发展平台，使项目得到了物质资源保障。服务对象对社会组织所提供的公益服务的信任度，保证了服务活动的完成，提升了社会组织的影响力，促进了品牌的塑造。“因为信任才能有项目的，然后才有资源的支持。因为信任，政府会给你提供很大的一个平台来支撑，然后对社会组织的成长、发展、品牌的塑造会有很大的影响，最终提升社会组织的影响力。”（A机构）

四、结论

社会组织在政府购买服务中受到合法性、资源保障性、自主性、互动性、信任度等激励因素影响而迅速发展。社会组织在承接政府购买服务的成长主要表现在：一是在长期实践过程中社会组织规模扩大、内部结构不断成熟完善和组织功能优化；二是社会组织与政府间不对称性的资源依赖关系相对放缓，社会组织凭借其专业化服务形成不可替代的资源优势；三是社会组织项目开展的独立性增强，社会组织凭借其独特的专业优势在政府购买服务项目开展过程中获得更多自主发展空间；四是社会组织发展呈现专攻项目“做强”和广泛承接“做大”两种发展路径，出现专一承接和综合承接两种思路模式。

（一）合法性

合法性的获得是社会组织进入公共服务供给领域中的“门票”，拥有这张“门票”，可以减少组织发展的阻力，让社会组织自身的价值有发挥实现的平台。在政府购买服务过程中，有来自三方的力量推动着社会组织不断采取合法性的行动。一是政府的推动，在组织发展初期，更多侧重的“强意义”的规范，随着组织的成长，更多侧重“弱意义”的激励手段。政府购买服务应侧重于采取激励的情形促进其发展；二是社会组织自身发展的需要，这是组织发展的内在动力。为促进组织发展壮大，实现可持续发展必须积极主动地获取合法性；三是公众的期待，在社会组织的合法性获取中，涉及到公众主观的价值判断的认可和合法性是获取难度最大的，在扩大了公众的认知的基础上，还要不断提高公众的认可度。通过分析社会组织获取组织合法性的途径主要有两种，一方面是外部环境，政府应该为社会组织的发展营造一个良好的法制环境，同时组织应该掌握多样化的宣传方式，加强与社区的合作，提高自己的知名度；另一方面是内部环境，即社会组织可以通过加强培训，提高服务能力，提升组织的专业化和品牌化建设。

（二）资源保障性

资源是社会组织充分发挥其功能的基础，政府提供的资源越充足，越有利于组织降低运营成本提高效率，越有利于组织功能的发挥。社会组织竭力在获取更多资源和完全依赖之间取得平衡，以促使组织功能的有效发挥。政府通过资源保障性激励因素为社会组织开展服务，提供多元保障并推动项目得以实施，所以积极获取政府的资源支持是事关组织生存的基本途径。通过对五所机构进行分析，我们可以知道组织获取资源主要通过三种途径。一是通过和政府以及其他组织合作获取资源，实现资源共享。即组织需要积极参与政府购买项目的竞标，通过与政府的合作以获得政府给予其的项目投入以及各种资源优惠等，同时组织也可以通过与其他社会组织、团体合作，发挥组织聚合和链接资源的优势。二是组织提高资源利用效率，加强资金的管理能力建设，合理分配使用资金。三是组织需要不断提升自身服务能力水平，发挥好组织的不可替代性，增强自身竞争力，吸引更多的资源主动资助。

（三）自主性

在自主性因素中提出并验证社会组织受到政府相关部门的干越预小，社会组织自主性能力越高这一假设，进而验证自主性越强，越有利于激发组织活力的激励因素假设。围绕项目社工在项目实施过程中会受到多方力量的影响产生一系列行动策略这一核心问题，分析限制和约束项目社工和有意或无意提供自主性机会的矛盾，从而探讨制约下的自主性空间的情况。社会组织想要获得自主发展空间可采取以下策略行为：（1）广泛资源整合。机构科研通过与其他社会团体合作的方式来整合社会资源、共建互助支持网络，进而从有限的选择脉络中得到进一步的资源与支持。（2）对于承接的服务项目做到增减有持。社会组织需要合理分析现状和调整布局，逐渐减少与组织理念相悖和非持续性项目，拓展可持续性项目[7]。（3）加强组织自身建设。组织应当根据所承接的购买服务的类型和性质进行战略目标的再规划，为组织提供更充足的资源自主发展，让组织在政府部门中争取更多的话语权。

（四）互动性

从互动性因素角度看，政府购买服务中社会组织所获得互动性包括政社互动、社社互动、社民互动。政府购买服务中激励因素成为政府与社会组织协同关系塑造的推动力，与政府有较为平等的深度合作可以促进社会组织服务质量的提高。社会治理环境、组织实力、信任建构等因素影响着政府与社会组织之间的互动关系，其中社会组织能力是关键要素，可以说，组织能力与话语权是一种正向关系。互动是双方的，因此建立这种良性互动关系也需要双方的共同努力，一方面，需要政府部门不断完善法律法规，为组织创造低成本的良好的政治环境并且推动组织的发展和自治化；另一方面，组织要利用好组织内外的资源，通过选择合适的发展战略，提高组织的竞争力和影响力。在社社互动中，双方存在着合作与竞争两种形式，这能刺激组织提升自己专业能力，更有益于政府购买服务的质量保证。虽然各个组织对于合作的态度略有差异，但从社会组织长期的发展来看，加强社会组织之间的联动，形成社会组织对社会治理的合力是促进国家治理能力现代化的重要方面。社民互动促使组织可以对公众的需求有更加精准的把握，在这过程当中组织对自己的目标使命更加清晰，服务质量和水平也得到提高。因此，社会组织在承接政府购买服务中，需要重视与公众的互动交流，通过与社区合作、实地调研等多种方式多方位了解公众需求，以此提高组织的服务质量和水平。

（五）信任度

信任既是组织发展的激励因素，也是获取其他资源的手段，对其他激励因素起着关键性的影响作用。社会组织是否具有良好的信任度，是衡量组织成长的重要指标。大量的研究和实践证明，在政府与组织合作的过程中，政府越信任组织，对组织的控制和约束就会越少。组织自由发展空间与政府的信任成正相关关系。在信任度因素角度，主要涉及到政府、社会组织、公众等多个主体。涉及的对象多，因而获得信任激励因素难度也更大。信任的构建是一个长期的过程，总的来说社会组织为了使信任度得到进一步的提升的关键还是需要注重专业能力以及服务水平的提升，获取政府和公众的信任，以此获得更多的发展资源。信任的构建应建立在良好的互动与合作之上，在完成购买方量的指标前提下要注重质量提高和创新，创造出所提供服务的不可替代性以塑造品牌，实现组织的可持续发展。