探究减税降费的潜在财政影响与风险防范

米晓明

摘 要：为实现国家"减税降费"的政策落地生根，同时也为了防止财务风险，确保国家财政的健康发展，需要推进财税改革，以加速建立现代的财经体制。因此，本文围绕着减税降费，研究分析所带来的财政影响，并提出一些风险防范措施。

关键词：减税降费;潜在财政影响;风险防范

减税降费是我国深入推进供给侧结构性改革的一项重大举措，也是积极财政政策的重要组成部分。2013-2017年5年间，“累计减税超过2万亿元，加上采取小微企业税收优惠、清理各种收费等措施，共减轻市场主体负担3万多亿元”;2018年“全年为企业和个人减税降费约1.3万亿元”，2019年“全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元”。这种连续大规模减税举措，无疑对我国保持经济中高速增长，促进结构优化，经济长期向好的基本面不断巩固和发展做出了重要贡献。与此同时，我们也要看到，本轮以“减税降费”为核心的积极财政政策与传统的需求管理目标下的积极财政政策大不相同，不仅解决经济下行压力问题的切入点不同，而且对财政本身的影响也不同。曾多次强调要统筹“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”，因此，在进一步落实减税降费政策的过程中，防范财政风险也是题中之意。

一、减税降费的相关概念与理论

（一）减税降费的概念与内涵

减税降费"具体包括"税收减免"和"取消或停征行政事业性收费"两个组成部分。从2015年起，国家推行的减税优惠政策重点有全面推开营改增、减轻对中小型民营企业、高新科技公司的企业所得税、以及对于个人的非货币性资产进行投资的，实现收益后可以分期征收个人所得税。降费政策主要包括有降低社保住房公积金费用、失业保险费率、清理规范行政性基金收取项目、拓宽行政事业性收费的减免范围。

（二）减税降费的特征

从实际执行情况来看，政府减税降费的政策效应非常突出。更为关键的是，值此中国经济的内外部环境出现了重要转变时期，政府减税降费措施合理、有力地提升了社会预期，也提升了生产者与消费者双方的乐观心态。一是方式上从结构性减税转向普惠式减税;二是力度上大，很多措施一步到位;三是中央与地方的协同度较以往更高。

（三）减税降费与成本分摊的区别

成本分摊使你能够更准确地衡量真正的成本，反过来对各种资源组合、项目和计划投资。它能够使管理者正确判断投资项目和资源组可以赚钱，达到预算目标，并高效地实施。而为企业减税降费，则企业管理者的可支配收入也将大大增加;为个人减税降费，个人的税后收入也提高。当收入提高，消费需求也提高了。投资需求提高了，消费需求也提高了，对整个社会的需求量也提高了。所以，减税降费对弥补社会总需求与社会总供给之间的短缺，是相当有意义的。

二、我国减税降费的现状分析

（一）减税降费的背景和特点

今年工作报告中提到，二零一九年将降低企业所得税以及社会保险的缴纳压力近二万亿。这一轮的政策核心是：实施更大面积减税，将结构性减税与普惠性减税兼顾，着重减轻中小微企业与制造业税负，确保整个产业税负只降低不上升;减轻了企业社会保险缴纳等的压力，但社保负担仍然过重，同時由于当前社会经济的低迷，民营企业也很难简装上阵，尤其是中小微民营企业;减税降费而不是降低福利，在全球情况纷繁复杂变化，外需疲软，国内经济增速下降的情形下，政府急需对宏观调控政策进行逆周期调整。民营企业发展与壮大不仅可以促进社会经济发展，更可以扩大社会就业，从而惠及广大人民，尤其是中小微型民营企业，因数量众多、商业模式丰富，在就业、富民过程中起到了无可替代的重要作用。

（二）我国减税降费的制约

我国减税降费政策的制约有财税部门所带来的影响。在税收部门里，税收预算完成率、纳税上升幅度，是二个最主要的考评指标。减税降费等优惠政策的执行，会直接影响税务机关的工作，特别是不利于考核等指标的实现。二是减免税降费的门槛较高，主要是政府对企业认定的标准较高，又或者资格审核时间长，会影响减免税降费的预期效应。第一，小微企业在认定时，主要涉及经营总收入、从业人员、固定资产总额三项指标，且在纳税方面也要符合有关指标，这也使得很多小微企业都被挡在减免税降费等优惠的大门外。第二，高新技术企业在认定时，所包含的指标更多，比如知识产权、研究费用比率、科研人员比重、研究成果转化率等等。同时，由于该类公司的认定主体，主要涉及国税、地税、财务、科研等四大部门，故整体的认定流程也十分缓慢。第三，高新技术企业的资质认证书并非永久性的，而是三年有效期，在有效期到达前，应提早三个月进行复审，不然已认定的资质就作废了。因为认证成本增加，大部分公司已经没有积极性，使得政府减税降费的预计成效与实际效果出现了很大差异。三是企业进项的税金抵扣不够，在"营改增"以后，如果金融、建筑行业的进项税金抵扣不够，就会影响减税成效。其一，由于在建材行业内，没有上游增值税链条，所以一般公民、个体户、私营企业在采购建材后，企业根本就无法取得增值税的抵扣发票，也根本就无法得到减免税优惠政策所带来的实惠。第二，在金融业务里，将进项税额抵扣无法弥补因税率上升增加的税率。金融行业由于对于金融市场的研究开发还不够深入，各项支出费用都无法进行，使得减免的比例一直处于百分之九之内，从而无法得到减免政策所带来的经济实惠。

（三）减税降费的社会经济效益

国家将从二零一八年起全方位推进减税降费政策，市场经济主体的税收压力将得到有效减轻、经济结构也得以更加优化。另一方面，通过减税降费举措降低了公司的营业所得税，以及职工社保费降低了公司运营成本，而公司也将把这些资金的运用作为技术创新与资本投入，并利用信息长效传导机制进一步提高公司产品质量与服务，从而促进公司经济效益的稳步增长。另外，增值税的减免还可以大大降低原料购买成本和产品市场成交价格，既可以促进企业国内消费增长带动内需，也可以增强企业的全球竞争力带动国际贸易扩大。另外，通过减税降费等政策对个人所得税实施的额度调节将有助于保护低收入群体，增强其市场消费能力，从而激发经济活力。

（四）减税降费的政治收益

减税与降费，有效平衡了社会的就业形势。近年，在减税降费等措施中也不断推出了保障民生的相关举措，其中最关键一项措施便是维护就业稳定。是否可以改为依据国家数据统计截至今年上半年，国家为增加企业创新能力与就业率累计出台的政策八十九个，基本覆盖到了中小企业全部生命周期，有力地推动了中小企业产品创新与岗位增长。近年国家接连推出了一系列有利促进外商投资的减税政策，既引导了外商进入，也推动了中国境内资金合理运行，营造了一种和谐的内外部融资环境。目前全国固定资产投资领域增速基本平稳，但关乎民生的重大基础工程建设投资规模正在加大，工业转型升级项目投资态势保持良好，高尖产业领域的投资项目增加。

三、减税降费的潜在财政影响与原因

（一）减税降费对潜在财政影响

一是由于财政赤字规模扩大，就短期而言，政府大幅的减税与降费措施无疑地将扩大财政赤字规模。尽管在经济下行区间内，进行"逆周期"调整已经是经济学界所公认的行为，不过我们还是必须小心减税降费所造成的财政赤字规模上升的风险。虽然在理论上减税降费能够激发企业活力，从而推动经济成长并提高政府财政收入，但是人们也需小心大幅度减税降费过后的财政赤字规模迅速增加，对公共财政可持续性造成的巨大风险。二是随着各地的财政收入结构发生变化，在减税降费背景下各地政府财政部门的税收收入结构也将出现巨大变化。减税降费无疑给当地的财政收入负面影响更大，这也将对当地财政造成巨大困境。显然，这种不平衡的税收收入来源将为财政可持续性发展增加巨大风险。

（二）减税降费的作用

首先，确保地方政府增收减税实施降价消费优惠政策的力度连续性、稳定性，并进一步助力广大民营企业的纾难解困。疫情的直接打击严重程度前所未有，但生产企业整体元气的快速复苏与推动社会经济生命力的不断增强仍然需要一定漫长过程，还是急需地方政府的各项强力政策支持。中央已多次明确指出宏观政策将"不急转弯"，减税或者降低消费同样不会"刹车"或"急转弯"，而是将政策持续保持有力，并在有效支持我国民营企业顺利渡过难关、推动国民经济持续恢复健康增长中继续产生重要推动作用。其次，进一步落实完善税费减免减税降费各项优惠政策，增强优惠政策贯彻执行的制度针对性、实效性。今年以来我国将继续强化实施阶段性重点政策措施，和强化制度性政策安排相紧密结合，着重着力降低对小微农民企业、个体中小工商户以及特殊困难服务行业中小企业的相关税收财政负担，这些重点政策措施积极效应将全面有效显现。目前，很有必要对上述减税优惠政策的贯彻落实实施情况进行加以全面分析总结，并根据当前社会纳税企业中亟待解决的实际问题，有利于针对性地做出調整、制定具体减税优惠政策，并特别注重将通过减税行为降低消费与加快健全推进地方政府税制管理制度建设相结合。再次，为促进提质增效经济降本增效还将实施多项优惠政策，发挥优惠政策释放红利带动效果。采取了不断强化企业税收政策贯彻宣传宣读解释落实力度、优化企业纳税人税收缴费办理服务保障条件等多项举措，有效助力广大企业干部用足精力用好税收优惠政策，打通了税收政策贯彻落地的"最后一公里"。

四、我国减税降费的潜在财政风险防范

（一）完善减税收执法的法律法规

在中国征税过程中，必须要增强征税确定性与透明度，并根据依法治国的特点，进一步增强法制观念，遵守征税的法律原则，可从以下多个方面入手：

（1）要听取社会上各个层次的利益诉求，同时也要尽力做到社会平稳发展，以确保好法好治之路。

（2）要增强税法准确性和透明度。有关机关要把政府征税的基本原则、征税的标准等公布出来，同时每年都要公开政府的税收收入，以便使人民对政府的征税做法能够更好地接受，从而提高了公民的自觉纳税意识。

（3）严格执法，在税务管理工作中，能够利用相应的规章制度的不断完善，逐步挤压地方税收行政执法部门的自由裁量空间。同时，还针对在征税流程中不符合法律法规的情况要实施严格的惩罚，以增强征税流程的科学性。

（二）完善地方财政收入体系

从以上分析可以看到减税降费给地方财政可持续性带来的困难更加突出。面对这种问题，短期内可以适当增加地方政府发债规模，这可以有效缓解当前财政收支压力;长期来看应当健全和完善地方税制体系，适当增加地方政府财政税收收入来源渠道，降低非税收收入比重，加快推进房地产税立法进程，适时推出房地产税来填补财政缺口。

（三）完善我国减税降费的监管机制

首先要做好政府预算绩效管理工作，以提升政府资金运用效益。针对当前的财政收支问题，地方政府部门必须开源节流，并继续削减"三公"支出和一般费用，以减少企业行政运营成本。对政府全部的财政开支项目都必须进行绩效评价与考评，以强化人大、审计机关以及社会公众对政府财政开支项目的监管功能。需要对一些国家财政支出项目适当引进社会资金，加以补充。其次，要健全的地方财政收入体制。从上述分析中可看出，减税降费给地方财政可持续性造成的问题已经越来越明显。针对这个问题，在短期内可以适度扩大地方政府的发债规模，这样就能够有效减轻地方当前的财政收支压力;长远考虑必须健全与完善地方税制体系，合理扩大地方政府的财政与税收收入来源途径，逐步减少政府非税收收入比重，以加速与推动房地产税的立法进度，并及时出台房地产税来弥补地方财力短缺。

（四）减税降费的潜在风险防范与救济

目前中国的税务征收效率还比较低，而且税务征管方法也还比较落后。在信息不对称的大背景下，不少公司都想方设法来避税。在最近几年，随着大数据技术、网络的高速发展，税收机关运用这种工具可以更迅速了解企业实际运营的信息，也促进了税收征管业务和方法的革新。政府要进一步优化税收稽查体系，促进信息来源的更加准确，并运用信息技术对纳税人行为进行实时监测，以实现税收征管的全面信息化。而且，政府部门还努力实现税收的信息资源共享。税务部门要和其他涉及经济活动的机关进行密切的协作，以有效监控税源，从而提高税务征管效能。另一方面，在国家财政收支运转过程中，沉淀资金现象已经大量产生，政府需要更积极的拓展途径，将这部分沉淀资金盘活公司利用就好，并严格地监督一些一直游离于在国家金库外的资金，以进一步加强政府监督力度;要对一般公共预算结转结余资金等采取适当清理办法，整合利用一部分规模较大的资金，以实现资金在经济社会发展急需的重点领域应用，以提高资金利用效益;对存量财政专户做好管理，同时还不够再新设立若干专门支出的财务账户，对那些经国务院已批复可以保留资金的专户，要加以严格监管，不得将资金借出周转用途。另外，要注重财政投入使用效能的提高，利用财政投入的导向性功能和对财政投入的带动能力，加强全面计划管理工作，从财务工作环节中导入绩效管理思维，把工作目标加以衡量，以成果为导向，注重投入产出分析。除此之外，还必须逐步减少政府成本，并明晰了政府的边界，逐步降低"三公"支出规模，使得政府数量整体上只降不增。

五、结论

减税降费政策是当前国家税收改革工作的重要内容之一，作为降低经济行为主体的成本负担、推动供给侧结构性改革的一项重要财政政策措施，无疑也会对宏观经济运行和财政健康状况产生巨大影响不但能够降低市场主体的税费负担，而且还能够调动整个社会的创新与创造力量，还能够改善企业营商环境，有效推动市场资金流动，提高企业风险抵御能力，从而推动国民经济的平稳上升，但需要在现有成果上加以加强落实。

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