行政违法行为检察监督与行政诉讼衔接初探

李一川 宫步坦 肖慧娟

摘 要：将行政违法行为检察监督与行政诉讼相衔接，能发挥出该项制度的真正实效。当前行政违法行为检察监督具备对接诉讼程序的条件，考虑到存在其他监督和救济程序，有必要对行政违法行为检察监督的对象进行分类处置，并与现行国家权力监督体系保持衔接。厘清新时代法律监督在国家公权力监督体系中的地位和作用，达到服务和保障经济社会高质量发展的目的，助推国家治理体系和治理能力的现代化。

关键词：行政违法行为监督 行政诉讼 衔接

一、问题的提出

2021年，党中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》），其中明确了检察机关开展行政违法行为监督工作。这是继2018年全国人大常委会第三次审议《人民检察院组织法》删除行政违法行为监督的有关条款之后的一次重大转折。作为服务和保障经济社会高质量发展的一项重要举措，行政违法行为监督制度应当成为我国理论研究和司法实践的重点问题。

从内容上，《意见》仅明确行政违法行为监督可以“制发检察建议等督促其纠正”，但“等”是“等内”还是“等外”？若是“等外”还包含哪些方式？如何实现“督促其纠正”？诸多问题有必要在理论上和实务中进行探索和追寻。

（一）理论研究匮乏

我国对行政违法行为监督方面的研究尚处于起步阶段。目前，尚无专门研究行政违法行为检察监督与行政诉讼衔接的论文。与此最为接近的主题是行政违法行为监督、行政公诉。研究行政违法行为监督的没有专著和博士论文，只有7篇硕士论文、52篇期刊论文、9篇国内会议论文和8篇报纸论文。这些论文反映出：第一，研究者基本是检察系统人员，并伴有少数在读研究生，学界参与度很低;第二，除2篇《行政法学研究》刊载的论文之外[1]，其他论文的下载数和转载数均不高，学术影响力有限;第三，除2篇2009年的论文之外，其他论文均为2014年党的十八届四中全会之后发表，但多为提出问题，在对策建议方面较少且一般是机制完善、强化保障等方面。研究行政公诉的专著有3本[2]，另有博士论文1篇，硕士论文18篇，期刊论文138篇，国内会议论文5篇，报纸论文18篇。研究集中于2014年党的十八届四中全会之前，2014年之后多转向研究行政公益诉讼;研究者以检察系统人员为主，偶有学者或者研究生参与。

（二）实践面临困境

实践中检察建议受困于现实条件而刚性不足，行政违法行为监督采取检察建议这一监督方式的同时，若能与行政诉讼相衔接，则能发挥出真正实效。

在2014年党的十八届四中全会之后，全国各地检察机关便开展了行政违法行为监督的探索，并形成了一批实证调研成果。[3]这些成果反映出，行政违法行为监督仅仅采用检察建议单一的监督方式存在缺陷，主要表现在监督方式的刚性不足及其由此衍生出的其他一系列问题，如：社会关注度不高、领导不够重视、行政机关不尽配合、违法信息来源不畅、人员偏少偏弱、调查取证难度大等。这些衍生问题又相互交织、互为因果、彼此影响，并反过来进一步弱化检察建议的监督效果，形成恶性循环。

从对策上，我们不单单是需要解决行政机关配合、领导认识、队伍素质等问题，更是要解决检察建议刚性不足这种带有制度性、根本性和长效性的问题。行政公益诉讼在近几年从无到有、迅速发展的经验，就很好说明了一旦检察建议的刚性得以加强，队伍建设、执法环境、公众知晓度等衍生问题也将迎刃而解。

二、行政违法行为检察监督与行政诉讼衔接的必要性与可行性分析

要完善和发展行政违法行为监督制度，应当将其与行政诉讼制度相对接。

（一）必要性分析

一方面，可以借助司法判决具备强制力的特点，保障行政违法行为监督的效果。从检察机关自身的角度，完善和发展行政违法行为监督是做实行政检察，使之能与刑事检察、民事检察和公益诉讼检察并驾齐驱的“四大检察”之一的必由之路。当前，以行政诉讼监督为基石的行政检察，在人员队伍、案件数量、社会影响力等方面，均无法与其他检察业务相提并论。[4]并且，由于行政诉讼本身的规模有限，故行政检察无论是在数量上、还是在质效上要想取得长足进步，只能在行政诉讼监督之外寻找突破口。

当前以检察建议作为主要监督方式的检察业务，还包括刑事审判活动监督、民事审判活动监督、行政执行活动监督等。由于上述检察监督对象是法院的司法行为，一旦被监督者不认同，检察监督便难有进一步的作为。这也是此类检察业务一直难有显著突破的重要原因。然而，同为检察建议，行政公益诉讼的检察建议却能获得作为被监督者行政机关较高的配合度，其主要原因恐在于其能通过起诉将法院作为第三方引入监督环节，并借助法院判决的强制执行力实现法律监督的效果。[5]因此，行政违法行为监督也完全可以采取相同方式，将检察建议与行政诉讼进行对接，在被监督者拒绝接受时，通过引入法院充分听取意见，进行中立裁断。如此，不仅可以增加监督的公正性，也可以通过司法强制力赋予监督以刚性，使之成为贯彻落实《意见》，服务和保障經济社会高质量发展的有效举措。

另一方面，通过诉讼程序查清事实，赋予行政违法行为认定的规范性，使之处于与审判机关、行政机关的动态平衡中，符合权力制约的基本要求。无论从理论上还是现行规定上，行政行为是否违法应由审判机关依照一定程序审理作出裁判予以认定。检察机关尚无直接单方认定行政行为是否合法的理论依据和法定权限。检察机关向行政机关制发的检察建议，只能是一种“可能涉嫌违法”的程序性提醒或者警示，还不能据此认定行政行为“违法”。否则，不仅打破了行政诉讼相对平衡的诉讼结构，也变相剥夺了行政机关抗辩的诉讼权利，更不利于弄清事实、查明真相。因此，更为合适的做法是参照行政公益诉讼，将行政违法行为监督制发的检察建议作为一种“诉前程序”，在行政机关拒不接受或者整改不力的情况下，再向法院提起诉讼，由审判机关居中裁断是否违法，并进而认定是否应予纠正或者如何补救等。

（二）可行性分析

1.司法诉讼程序能够对接。行政公益诉讼的实践和理论已经证明，在检察建议督促后与行政诉讼相衔接，不仅提高了行政机关的及时自行纠错率，也充分保障了行政机关诉讼权利。同样地，与行政诉讼相衔接的行政违法行为检察监督，恪守检察权的权力边界，也是一种程序性的监督，不涉及法律关系的实体处置。此外，一旦行政违法行为监督制发的检察建议与行政诉讼相衔接，将倒逼检察机关提高检察建议的质量和精准性，杜绝检察建议的随意、粗糙或滥发。

2.各级监察委员会可接受。2018年人民检察院组织法修订草案第二次审议稿规定了检察机关开展行政违法行为监督，但修订后的人民检察院组织法删去了这一规定。原因主要在于认为国家监察“对人监督”与行政检察“对事监督”存在交叉性。因此，厘清两者之间的联系与区别，是开展行政违法行为监督工作的重要前提。

目前，行政公益诉讼已经与监察形成了违法违纪线索的双向移送机制，运转良好。从管辖上，行政公益诉讼与国家监察之间尽管存在着职能交叉，但两者并不相互矛盾和排斥。这也意味着，监督职能交叉，并不必然有损国家监察体制的权威性和有效性，关键还是权力运行方式是否相互衔接配合。如若将行政违法行为监督制发的检察建议与行政诉讼衔接，不仅保证了监督的刚性，又不影响国家监察权力的运行，因而会顺畅地成为国家监督体系的一支力量，与权力监督主体有效配合。

3.监督对象可以合理确定。《意见》并未区分哪些行政行为可被监督、哪些不能。从逻辑上应该涵盖了所有行政行为。考虑到存在其他监督和救济程序，有必要对行政违法行为检察监督的对象进行分类处置，并与现行国家权力监督体系保持良好衔接。

其一，抽象行政行为。对于国务院的行政法规，根据《立法法》规定，行政法规同宪法或者法律相抵触的，各级人民检察院可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。对于部门规章和地方规章，根据《立法法》规定，部门规章和地方规章可分别由国务院、同级人大常委会和省级人民政府改变或者撤销。另根据国务院《规章制定程序条例》第35条的规定，各级人民检察院认为规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院和省级人民政府书面提出审查的建议，由政府的法制机构研究处理。可见，法律并未授权法院对行政法规、规章进行司法审查，行政违法行为检察监督亦不宜过于超前。故行政法规、规章不宜作为行政违法行为监督的对象。对于规章以下的规范性文件，根据2014年行政诉讼法可以由人民法院附带审查。因此，行政违法行为监督可以在具体案件进入行政诉讼程序后要求法院附带审查。[6]

其二，对于损害国家利益和社会公共利益的行政行为，属于公益诉讼范围的，应按照行政公益诉讼的程序进行监督。对于损害国家利益和社会公共利益的行政行为，但不属于公益诉讼范围的，可以纳入行政违法行为监督的范围。如违规划定基本农田、路灯亮化、违规设置交通信号等。

其三，对于已经进入行政复议或者行政诉讼的行政行为，应排除在行政违法行为监督的范围之外，避免重复浪费司法资源。但对于相对人明示或者默示放弃提起行政复议或者行政诉讼的行政行为，可以纳入行政违法行为监督的范围。当然，检察机关在办案过程中应该突出重点，不宜四面出击，最好集中办理社会反响强烈、维权成本过高的案件。如违规开具罚单、违法审批遮挡相邻建筑采光等。

三、进一步展望

《意见》出台后，相关的立法、配套制度和体制机制并未同时到位。将行政违法行为监督中未得到整改的检察建议，纳入可以提起行政诉讼的范围，必然涉及对诉讼制度的修改，最终只能通过修法予以实现。当然，这并不意味着在全国人大及其常委会修法之前，检察机关无所作为。事实上，无论检察机关在地方司法中的实践活动，还是检察机关推动各类规范性文件的出台，都是正式立法的必要前奏。在一定条件下，最高人民检察院也可以单独或者联合有关单位出台司法解释、推动试点，作为中央顶层设计的重要步骤。

将行政违法行为监督与行政诉讼衔接，不仅有助于明晰行政检察未来的发展方向，也有助于构建新时代法律监督的内涵外延、逻辑体系和理论框架，还有助于厘清新时代法律监督在国家公权力监督体系中的地位和作用，达到服务和保障经济社会高质量发展的目的，最终助推国家治理体系和治理能力的现代化。

[1] 参见刘畅、肖泽晟：《行政违法行为检察监督的边界》，《行政法学研究》2017年第1期;谢玉美、刘为勇：《行政违法行为检察监督程序论》，《行政法学研究》2017年第1期。

[2] 参见刘润发：《行政公訴权研究》，中国人民大学出版社2013年版;崔伟、李强：《检察机关民事行政公诉论》，中国检察出版社2010年版;田凯：《行政公诉论》，中国检察出版社2009年版，第9-11页。

[3] 参见蚌埠市禹会区人民检察院课题组：《公益诉讼背景下行政违法行为的检察监督》，《安徽警官职业学院学报》2019年第4期;六安市金安区人民检察院课题组：《公益诉讼背景下行政违法行为的检察监督效益研究》，《安徽警官职业学院学报》2019年第4期;惠州市人民检察院惠州学院行政公益诉讼研究课题组：《公益诉讼制度框架下的行政违法行为检察监督探索》，《惠州学院学报》2019年第1期;广东省信宜市人民检察院课题组：《公益诉讼制度框架下行政违法行为监督研究》，《南方论刊》2019年第11期;天津滨海新区塘沽人民检察院课题组：《行政违法行为监督与行政复议行政诉讼关系研究》，《法制与社会》2019年第5期;梁静、任开志：《环保领域行政违法行为检察监督实证分析——以2017年A市检察机关办理案例为对象》，《四川民族学院学报》2018年第3期。

[4] 参见张相军：《关于做好新时代行政检察工作的思考》，《中国检察官》2019年第7期。

[5] 参见《公益诉讼诉前程序行政机关整改率达到97%》，《法治日报》2019年2月15日。

[6] 参见刘宗帅：《论行政规范性文件司法审查制度的完善——以行政公诉模式为视角》;载胡云腾主编：《法院改革与民商事审判问题研究——全国法院第29届学术讨论会获奖论文集》（上），人民法院出版社2018年版，第277-279页。