基于政策工具对《关于加强全民健身场地设施建设发展群众体育的意见》的量化分析

张 勉，林建君

(宁波大学 体育学院，浙江 宁波 315211)

0 前 言

党中央、国务院一直以来高度重视发展群众体育事业、保障全民健身场地设施的供给。2020年10月国务院办公厅发布的《意见》，不仅符合当下全民健身的时代背景、更有利于解决群众“健身去哪儿”的难题，推动群众体育加快发展。尽管群众体育事业在持续发展、全民健身场地设施供给和服务水平在不断改善，现仍存在健身设施有效供给不足、难以满足群众需求等问题。

纵观以往研究，体育学领域较多运用政策工具理论来分析我国体育消费[2]、学校体育[3]、校园足球[4]等相关政策的政策选择及政策中存在的矛盾与缺陷，鲜有学者结合政策工具对我国群众体育政策进行系统梳理和研究。有效贯彻群众体育政策，推动体育场地设施的建设，落实群众健身需求在建设体育强国中具有举足轻重的作用，是我国政府工作任务的重点，也是广大人民最关切的问题。基于此，本研究从政策工具的视角出发，对《意见》政策文本内容进行多维度剖析，有针对性地对制定和调整群众体育政策提出定量依据和合理建议，以期实现我国群众体育的蓬勃发展。

1 研究对象与方法

1.1 研究对象

本研究以《意见》政策文本为研究对象，充分考虑政策文本应具备的纲领性、代表性、指导性及发文主体的权威性。

1.2 研究方法

1.2.1 文献资料法。立足于对《意见》文本的分析和研究，网络途径：综合知网、高校图书馆等专业网站；纸质文本途径：翻阅与此论题相关的文件、书籍、报刊等。通过多方面的采集资料样本，丰富了研究的资料储备、拓展了研究的研究视野、深化了研究的讨论深入。

1.2.2 内容分析法。本研究的主要研究方法为内容分析法。作为对具有明确特性的传播内容进行的客观、系统、定量描述的研究技术[5]，内容分析法近年来已被广泛运用到对体育政策文本的分析中。本研究对所收集的文献资料进行逐字逐句认真分析，并且在保证一定科学性和借鉴性的前提下对《意见》文本进行定量分析，给出 X 维度和 Y 维度的二维分析结构，分析和验证出政策文本制定者的目标及有效性[6]，挖掘和探究文本内容背后蕴含的意义与趋势。

1.2.3 数理统计法。数理统计法能够综合研究对象的多方面因素，从而以数据的形式呈现研究对象的发展规律和相关趋势走向。本文结合数理统计法，借助量化表格与图表对《意见》政策文本编码内容的进行分析，更加形象和直观的方式呈现政策文本的结构。

2 研究结果与分析

2.1 政策工具分析框架的构建

关于政策工具的分类，学术界有诸多分类法。例如，加拿大学者霍莱特等按照强制性程度将政策工具分为自愿性工具(非强制性工具)、强制性工具和混合性工具[7]；美国学者狄龙按照政策作用机制将政策工具分为法律工具、经济工具和交流工具，之后又更新为强制性工具、财政激励工具、信息提供工具[8]。本研究将选择借鉴罗斯威尔与塞戈菲尔德的政策工具理论[9]来进行分析框架的搭建。这一工具类型削弱了政策工具的强制性特征，强化了政府在政策落实过程中的积极作用，突出了供需政策的引导和激励作用，其特性与《意见》的基本原则一致。该政策工具思想的应用及在体育领域政策文本研究的广泛性[10]，也验证了其应用于《意见》的可行性。

根据此政策工具理论，将《意见》的政策工具划分为供给型、需求型和环境型三大类，以此作为此政策工具分析框架的X维度(图1)。供给性政策工具主要体现了政府提供的场地设施、管理人员、咨询服务、教育培训、资金投入等基础条件，对政策的落实具有直接推动作用；需求型政策工具主要体现了政府通过购买服务、服务外包、宣传推广等简政放权或激励性政策，对政策的落实具有直接拉动作用；环境型政策工具主要体现了政府的目标规划、法规管制、策略性措施及税收减免，对政策的落实具有间接的影响作用[11]；在三者合力作用下，政策方能产生最佳效果。

图1 政策工具对《意见》的影响效力图 图2 《意见》政策文本二维分析框架图

单一的X维度并不能很好地体现出政策的所有特点。引入Y 维度对政策文本内容进行定性与定量分析，有助于对政策工具内容的运用情况进行全面审视和深入，将直接影响到政策的落实、落地及落细。本研究的Y维度为政策涉及到的4个相关主体，即政府部门、建设机构、社区群众、社会组织。基于上述基本政策工具维度与主体维度涉及的具体内容，构建《意见》政策的二维空间分析框架[12](图2)。

2.2 政策文本的内容编码

对《意见》文本内容中的模块、条目、分析单元进行编码。一级编码为内容模块，二级编码为内容条目，三级编码为政策内容分析单元中的具体条款，以“。”为分界，完整的句子为一个编码，形成编码表[13]，编码总计量54个(表1)。由于政策主体部分前的文本内容属于政策文本制定的宏观背景、依据等总括性表述，此部分内容不纳入编码范围。

2.3 政策状况分析

2.3.1 X维度分析。对此文本内容进行分析及处理，分为12个二级政策工具类型，分别归类到3个政策工具类型中，再分别计算各级政策工具类型所包含的条目出现频次、占比(即百分比=各个二级政策工具类型出现的频次/所有二级政策工具类型总数×100%)，计算结果见表2。如表2显示，供给型、需求型、环境型政策工具条目数分别占《意见》政策条目总数的比例的29.63%、20.37%、50%。可见《意见》政策的制定侧重于环境型政策工具的使用，需求型政策工具的使用略少于供给型政策工具。长短期政策的相互配合，使得政策内容更为合理。

2.3.1.1 供给型政策工具的结构分析。在供给型政策工具中，场地设施条目数占比为50%；管理人员与资金投入条目数占比均为6.25%；咨询服务条目数占比25%；教育培训条目数占比为12.5%。

场地设施是群众体育的基础，包括设施建设、土地开发、开放运营等，是《意见》的主要内容，各地区部门需细化场地设施规划政策及标准；资金投入提供基础的物质保障；资讯服务包括健身设施向社会主体开放的相关投资、运营及服务信息，是吸引社会力量加强健身设施建设的关键因素；管理人员是参与健身场馆与设施的公共服务人员，对管理人员、体育指导员队伍的培训将对健身场地的环境起到优化作用。

2.3.1.2 需求型政策工具的结构分析。在需求型政策工具中，政府购买条目数占比9.10%；服务外包与宣传推广条目数占比均为45.45%。

政府购买是指通过市场机制，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及部分政府职能，按照一定的方式和程序交由具备条件的社会力量或事业单位承办，从而使公共服务由社会力量及市场机制来盘活，有利于转变政府部门的职能，满足群众体育的基本与个性化需求；服务外包的较高比重反映了政府注重对社会力量的引入，以提升健身设施建设的质量和效率，实现资源的优化配置；宣传推广是指宣传健身设施建设的相关政策与信息，对更好地发展群众体育进行宣传和解读，实施群众体育提升行动。《意见》中需求型政策工具使用过少，导致政策结构失衡。

2.3.1.3 环境型政策工具的结构分析。在环境型政策工具中，目标规划条目数占比11.11%；法规管制条目数占比37.04%；策略性措施条目数占比51.85%。

环境型政策工具决定了政策的价值取向与发展路径。目标规划是为了实现多个目标，通过各个目标的实现，以求得实现总目标的最优，主要包括：指导思想、基本原则、主要目标，明确了我国健身场地设施建设的目标，具有较强的引导性[14]；法规是我国政府制定的在加强全民健身场地设施建设中的相关规定、办法、准则和标准等；策略性措施则体现了我国政府的主导性。政策的制定将坚定“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”，结合当下全民健身的时代背景及疫情时期体育活动开展思想的转变，通过对环境型政策工具的运用来有效地推动和促进政策的高效实施。《意见》中环境型政策工具使用的频率占比最大，通过规划、监管等手段强化群众体育的外部环境来突破阻碍难题，为我国群众体育的发展营造了良好的政策环境。

2.3.2 Y维度分析。在《意见》中，与政府部门及建设机构有关的政策条目数均占比31.48%、与社区群众有关的政策条目数占比为16.67%、与社会组织有关的政策条目数占比为20.37%(如表3)。

表3 《意见》政策文本Y维度内容编码及频次表

政府部门与建设机构在文本中均囊括17个编码，体育设施建设机构为主要落实主体，政府相关行政部门为主导，二者为推进政策实施及落实的主要力量。不同部门间的政策协作与合作交流，可以调动各部门的主体性和积极性，保障了政策的有效实施和良性发展。《意见》提供了制度保障，过程中需要包括国家发改委、住房和城乡建设部、自然资源部、财政部、体育总局等多部委协同工作。通过简化审批程序、加强信息化建设的措施，各地区因地制宜设立具体贯彻落实措施，将极大提高健身设施项目审批与建设的效率，提高群众体育的智能化、信息化与数字化水平；盘活城市空闲土地、用好城市公益性建设用地、倡导复合用地模式、应时代背景改造建设等一系列举措，都将有效增加健身设施的供给，从而补齐群众身边的健身设施短板，大力开展群众体育活动,统筹推进新冠肺炎疫情防控与全民健身促进工作。

社区群众在文本中囊括9个编码，涉及“发挥社区体育赛事在激发拼搏精神、促进邻里交往、增强社区认同感等方面的积极作用”等内容。《意见》的核心便是，让广大群众健身有去处。社区作为由若干社会群体和社会组织聚集而成的社会有机体，被视为全民参与身体活动最为基础和重要的单位。弱化政府部门在全民健身活动开展中组织者的角色，将社区作为全民开展身体活动的中枢，进行体育活动的举办、宣传和培训，落实社区配套健身设施，为社区居民提供充足、多元的场地设施和相对应的咨询服务，从而使居民通过社区积极参与日常健身活动[15]；社会组织在文本中囊括11个编码，涉及“支持以租赁方式供地”“推广委托运营”等内容并提供具体政策。社会力量的活跃将极大有利于健身设施的建设、提高场馆运营效率，在政策的落实中发挥着积极作用。

2.3.2.1 《意见》中关于政府部门和建设机构的政策工具的结构分析。在加强健身场地设施建设的过程中，政府相关部门和建设机构作为主要利益相关方，几者之间要互相配合、相互协调，因此，将《意见》中关于政府部门和建设机构的政策工具条目合并进行分析。在《意见》中，关于政府部门和建设机构的供给型政策工具条目数占为38.24%、需求型政策条目数占比为5.88%、环境型政策工具条目数占比为55.88%。关于政府部门和建设机构的供给型政策工具条目数占供给型政策工具条目总数的81.25%；关于政府部门和建设机构的需求型政策工具条目数占需求型政策工具条目总数的18.18%；关于政府部门和建设机构的环境型政策工具条目数占环境型政策工具条目总数的70.37%。

2.3.2.2 《意见》中关于社区群众与社会组织的政策工具的结构分析。在《意见》中，社区群众和社会组织是边缘利益相关方，因此，将《意见》中与这两者有关的政策工具条目合并进行分析。关于社区群众和社会组织的供给型政策工具条目数占比为15%、需求型政策工具条目数占比为45%、环境型政策工具条目数占比为40%，与社区群众和社会组织有关的需求型及环境型政策工具条目数占比较多。与社区群众和社会组织有关的供给型政策工具条目数在《意见》的供给型政策工具条目总数中占比为18.75%；与社区群众和社会组织有关的需求型政策工具条目数在《意见》的需求型政策工具条目总数中的占比为81.82%；与社区群众和社会组织有关的环境型政策工具条目数在《意见》的环境型政策工具条目总数中占比为29.63%。

3 结论与建议

3.1 结论

3.1.1 供给型政策工具总体使用均衡，供给型政策工具占比29.63%。内部比例中，场地设施占比50%、咨询服务占比25%，在供给型政策工具中使用的比重较为合理；管理人员及其教育培训的占比6.25%和12.5%，政府资金投入占比6.25%，这两项政策工具使用的明显不足，直接影响到我国群众体育政策实施的效果，需要适当提高使用比例，进一步优化内部比例。

3.1.2 需求型政策工具有待补充，需求型政策工具的使用占比20.37%，使用较少。内部比例中，服务外包与宣传推广均占需求型政策工具的45.45%，使用比重较大；政府购买占比9.1%，比重过小。导致政策工具内部结构失衡，抑制政府的牵制力、政策执行力度遭到削弱。

3.1.3 环境型政策工具使用“超支”，体育相关政策中，整体过度依赖环境型政策工具，《意见》中环境型政策工具达到50%。内部比例中，策略性措施占主导地位，比重达到51.85%，法规管制使用比例次之，缺少税收减免的相关政策。策略性措施以“总体要求”“贯彻落实”“加强完善”等构成。

3.1.4 政策指向明确，《意见》政策的政策主体中，政府部门与建设机构的政策工具使用达到62.96%，主要集中在环境型政策工具，需求型政策工具不足；社区群众与社会组织占比37.04%，主要集中在需求型政策工具，缺少供给型政策工具的使用。政府部门与建设机构的关注度明显要高于社区群众与社会力量，社区群众与社会组织的关注度明显偏少，政策主体失衡。

3.2 建议

3.2.1 优化供给型政策工具，增强政策的推动作用。优化供给型政策工具内部比例：①合理增加资金投入。资金投入对群众体育事业的发展有着最直接和最明显的作用。②加强对体育管理人员的培育。提升体育行业人员的整体素养，使群众体育事业的发展保持积极向上的活力。③在未来的计划制定中，政策内容中不仅要有具体的指标，更要有科学的运行与反馈机制。④加强体育科技的研发与使用。重点推动“互联网+健身”与居家健身，提高群众体育的信息化水平、激发群众健身热情。

3.2.2 增加需求型政策工具，扩大政策的拉动作用。需求型政策工具内容的缺失是《意见》中最需完善之处。弥补需求型政策工具的缺失，需要在之后的政策制定中做到：①加大政府购买的力度。提高健身设施建设的效率与质量，以实现群众体育的可持续高速发展。②加强对全民健身的社区与国际交流。通过搭建全民健身公共服务平台，充分动员社会组织和市场的力量，不断挖掘需求型政策工具对群众体育发展的激励作用，进一步激发群众的健身热情。

3.2.3 减少环境型政策工具，提高政策落实精准度。我国现阶段体育相关政策过度依赖环境型工具，尤其是对“策略性措施”的使用，需要对其及内部使用进行优化和调整：①合理分配策略性措施的使用，策略性措施使用过多则会导致体育事业的发展失去活力，降低自我发展能力，应根据现实情况，合理使用“策略性措施”。②增加税收减免等内容，通过对市场力量的引入，充分调动各方积极性，通过多元途径和手段保障政策的效力，推动群众体育的可持续发展。

3.2.4 全面协调政策指向，促进政策主体均衡化。完善各主体的参与度，形成政府部门引导、建设机构主攻、社会组织辅助、社区群众积极参与的政策主体体系。①政府部门相互协调与配合。政策的落实涉及中央及地方体育部门、财政部门及其他相关部门，建议由中央人民政府主管部门带头领导与协调，并完善政策落实的监督机制，促进政策更好地执行。②简化审批程序。目前我国场地设施建设的动力依旧不足，简化、优化审批程序，有助于提高场地设施项目的审批效率，推动场地设施的建设。③在进一步完善群众体育政策的过程中，针对各主体的政策工具类型的使用应更为均衡。建议完善场地设施外包的政策，建立相应的财政补偿机制、制定税收减免政策。通过明确体育社会组织的责权，进一步促进场地设施的建设，以推动群众体育的蓬勃发展。