长三角地区社区教育课程共建共享机制的构建

施苏苏

(常州开放大学 终身学习指导中心，江苏 常州 213001)

长三角地区的社区教育课程建设工作已经经历了近二十年的探索，区域内的各省市均积累了较丰硕的成果。然而，大区域性的社区教育课程的建设和共享还未起步。面对“长三角一体化发展上升为国家战略”的时代机遇，三省一市已经形成了共谋共进的合作共识，希望通过共建共享的方式促进区域社区教育工作的整体性、跨越式发展，而建立规范、有效的机制是促使共识落地和实践转化的关键。

一、背景及优势：长三角区域社区教育课程共建共享机制构建的根植土壤

(一)国家战略的确定以及对教育高质量、均衡化发展的期待为一体化发展带来重大机遇

2018年，国家主席习近平在首届中国国际进口博览会开幕式上宣布：“支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略”，为全国社区教育区域一体化的发展带来了巨大推动力。而推动长三角地区协同发展，也正是基于目标导向和问题导向，以一体化的发展思路和一系列举措促进各类要素在更广范围内充分流动，通过更大程度地发挥各地区的优势，有效聚力，联合发力，从而实现各领域的高质量发展。

国家对教育的期待也成为社区教育事业发展的内生动力。2021年召开的全国教育工作会议上，指出我国教育进入整体抓质量的新阶段，高质量成为教育工作的主要目标要求和衡量标准。对于社区教育这一教育体系的重要组成部分而言，也应将高质量作为发展目标，这就必然要求超越过去的发展理念和运行模式，必然要求支撑社区教育发展的条件和基础进一步改进和提升。

地缘相近、习俗相通、文化相连，相似的基因铸就了长三角区域社区教育最初发展的雏形。而社区教育领域资源和发展不平衡不充分，地区间协同性有待提升等问题近年来逐渐凸显，突破这些问题的关键是有效促进社区教育要素的流动，而这也正是2019年12月中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)中追求实现“发挥上海龙头带动作用，苏浙皖各扬所长，加强跨区域协调互动，提升都市圈一体化水平，推动城乡融合发展，构建区域联动协作、城乡融合发展，优势充分发挥的协调发展新格局”“构建区域创新共同体”等目标的生动体现。

(二) 三省一市多年的实践积累和突出优势为长三角区域社区教育课程共建共享机制的构建提供了先天条件

就全国发展版图看，长江三角洲(以下简称长三角地区)综合实力强，发展水平高。就外部环境而言，经济实力雄厚、社会环境开放、教育水平发达等优势为社区教育事业的扎根壮大提供了充足的养分。就内部积淀而言，一是三省一市日臻成熟的终身教育办学体系为社区教育课程的管理与服务指导提供了系统性的保障。二是上海、江苏、浙江等地对社区教育课程分类体系、课程指导性大纲、课程建设标准、教学资源建设标准以及特色课程建设标准等方面的探索，为长三角区域社区教育课程的建设工作奠定了坚实铺垫。三是当前长三角区域的社区教育课程建设总量丰富，课程建设和实施形式多样，还开发了特色各异、功能齐全的数字化学习资源平台，为长三角区域通用性课程库的统筹和建设提供了基础和经验，也为长三角地区社区教育课程的共享提供了资源及平台。四是教师队伍方面，当前长三角区域内已经涌现出一大批工作热情高涨、专业能力较强的社区教育课程建设及指导队伍，他们当之无愧将成为今后长三角区域课程共建共享的核心力量。五是理论科研积淀方面，长三角关于社区教育课程的研究从2002年开始，与其他地区相比起步早。区域内的各省市均充分认识到理论指导实践的重要价值，通过建设专门针对终身教育的研究院、研究基地等方式，促使区域实践经验的总结和提升，促使整个长三角区域关于社区教育课程方面的科研成果呈现产量和质量稳步提升的趋势。六是学习成果认证方面，2012年以来，四地均已建立学分银行，这不但是为长三角区域开放教育学分银行的建立提供了认证基础和现有平台，从“学习”到“学分”这一从无到有的转变也更加说明长三角区域已经将“终身学习”纳入到统筹管理与社会服务的思维框架中，学分累计过程中产生的大数据也将为今后课程的建设和调整提供真实有效的参考和依据。

(三)区域协同发展的共识和探索为长三角区域社区教育课程共建共享提供了发展基础

2019年，长三角区域内的各省市签订了《长三角地区社区教育、老年教育协同发展三年行动规划》(下文简称《三年行动规划》)，提出“到2021年，探索形成一整套完善的体制机制和改革措施，共筑合作平台，引导资源流通，实现优势互补，释放集聚效应”。基于《三年行动规划》，三省一市专门联合成立了“长三角地区社区教育课程开发与研究项目”，力争到2021年形成全国课程标准和样本。该项目由江苏省牵头，上海市、浙江省和安徽省联合参与。目前，已筹建长三角地区社区教育课程开发与研究协作组，探索协同发展的课程开发与建设标准及质量控制标准。

统筹推进的国家战略规划、丰厚优渥的区域原始积累、统一发展的合作共识与具体清晰的行动规划，为长三角区域社区教育课程的共建共享构建了多层面、多种类的立体式发展生态，也为进一步建立和完善社区教育课程共建共享机制灌注了强劲的信心。优渥的区域发展环境，一方面提供了无限机遇与便利，另一方面也赋予了长三角实现社区教育课程一体化发展的使命。由此，如何进行科学合理的顶层设计和卓有成效的合力推进，如何促进已有社区教育资源的最大程度利用和相关要素的挖掘开发，如何努力构建全国示范性社区教育课程创新共同体等一系列问题都值得被深入探讨，其中，如何构建长三角社区教育课程共建共享机制是诸多问题的关键。

二、 内涵及原则：长三角社区教育课程共建共享机制构建的栽培导向

(一)理论启发与概念界定

“跨界治理”概念为长三角社区教育课程共建共享机制的提出提供了诸多启发。跨界对于跨界治理来说既是形式也是内容，在治理过程中凭借合作关系突破传统边界，跨越多层级、多部门、多领域[1]。由此，从主体来看，长三角社区教育课程共建共享不再只封闭在教师队伍中，而需要行政、市场以及各个社会主体的参与和管理。此外，问题导向是跨界治理的运行逻辑，治理往往是多个组织共同解决某一个光靠单一力量无法应付的问题的过程[2]。长三角社区教育课程共建共享机制应注重并聚焦课程质量提升这一目标，而目标的完成需要通过有序的组织协同完成。同时，跨界治理也着眼于资源共享，力求在治理过程中进行信息、资源、行动以及能力的互通与共享[3]。还有学者认为建立跨界治理是实现知识、信任、社会化理解以及集体行动的能力等四个关键要素的跨界互动及分享[4]。共享既是结果的分享，也是交流的常用有效方式，更应存在于长三角地区社区教育课程建设的过程当中。因此，长三角社区教育课程共建共享机制是指在一定地域内的各省市，为了实现社区教育课程朝高质量发展这一共同目标，通过协同推进的方式，在制度、资源、平台等各方面进行多领域、多层次的开放合作，形成具有地域特色的课程建设和共享创新运作机制。构建长三角课程共建共享机制的主要目标是促进顶层设计与具体实践的高度融合，要充分考虑到机制构建的系统性、高效性和可操作性。

(二)核心要素

运行机制是跨界治理的重要内核，它一方面承载着领导替代作用，另一方面可以有效降低交易成本，促成跨界合作并保障行动的顺利进行[5]。其中，机制内部基本要素的探索对于机制的建立与运行至关重要。系统的组织架构、完善的制度体系、专业的师资队伍、丰富的课程资源以及科学的评价体系是这一机制的五大核心要素。如果将长三角社区教育课程共建共享机制比作驰骋在长三角大地上的一辆高铁，那么：第一，系统的组织架构将为机制正常运转架设规范有序的“无缝钢轨”，保证“行驶”的“平顺性”和“稳定性”。组织架构的建设是提升长三角社区教育课程共建共享效率的内在要求。在区域一体化视野下，结合三省一市的地域特点，兼顾各地区共同需求，建立机制内部的组织架构，有助于明确各省市的职责分工，打破区域间行政壁垒，确保机制通畅运行。第二，完善的制度体系如同高铁运行中被穿越的“高架桥梁”和“隧道”，将尽可能地减少共建共享过程中的“弯道”，提供交流互通的便利和支持。目前，长三角区域内的社区教育课程协同发展，主要以短期、零散的样态存在，制度的建设也有待优化与完善。要促成长三角地区社区教育课程长期、稳定、有序地共建共享，面临的第一道挑战就是现存的区域行政壁垒。因此，在兼顾区域发展整体需求和社区教育课程发展需要的情况下，建立联动式、全面性的一体化发展制度，促使政府主动扮演政策支持、行政协调等“有限干预”的角色，将成为化解地区间利益冲突、促成区域合作的重要手段。第三，专业的师资队伍就像高铁的动力能源，通过利用长三角区域内的各个师资团队、各个专业的“多形式电力牵引”，拉动长三角课程资源的建设与实施。师资队伍是课程资源的活水源，是社区教育事业的智力谷。社区教育课程共建共享机制的高效优质建立，离不开区域一体化社区教育师资培养体系的创建以及人才流动机制的打造。只有通过促进人才流动，实现协同优化配置，鼓励多向交流，才能形成智力资源外溢效应，不断提升课程的建设水平和实施效果。第四，丰富的课程资源如同载客的高铁“座位”，每位乘客根据自己的学习喜好这一“座位号”对号“学习”，且一门课程就如一个座椅一样，可以被多位学习者享用。基于过去单区域内社区教育课程建设重复性严重、课程内容覆盖范围有待拓宽等问题，长三角四地通过共建共享课程的方式，可以丰富课程建设的创新活力，进而充实社区教育课程资源库的多样性。第五，科学的评价体系就像高铁的“高级信号控制系统”，通过及时监测长三角区域内课程的实施情况和效果，促进课程设计的调整完善和课程实施全过程的改进提高。评估是提高课程质量的重要手段，可通过采用官方与非官方相结合的综合评估方式来保障长三角社区教育课程的建设与实施。四地可联合建立“长三角社区教育课程指导中心”，明确工作职责，赋予较多的权力和资金等保障，建立科学的评估标准和方法，确保其专业性和独立性。同时，要积极发挥非官方性质社会团队的评估作用。非官方的团体或个人具有独立性，有助于提高课程质量评估的公正性。此外，政府应支持、培育和扶持非官方评估主体的存在，充分激发利于社区教育课程质量提升的社会活力。官方与非官方评估结果的相互验证，将提高评估的准确性和全面性，促进课程评价体系不断完善。

长三角社区教育课程共建共享机制建成后，也将具备高铁的一些优点，比如课程利用率提升(载客量高)、居民获得课程资源时长减少(耗时较少)、课程学习便捷自由(舒适方便)、降低课程建设成本(能耗降低)，课程推广效应提升(辐射范围广)等。

(三)运行原则

1.立足全局、系统推进。推进长三角区域社区教育课程的共建共享，是一个系统性工程，应树立“一体化”意识，具备“一盘棋”思想。正如林水波、李长晏提出跨域治理一般具有四条具体路径: 一是形塑协力经营型政府，二是发展部门横跨政策，三是以新公共服务的精神形塑—催化领导，四是经验学习[6]。因此，在机制建立过程中，要做到两个兼顾，一是兼顾不同省市的情况和需求，二是兼顾城乡差异。从行政体制角度来看，通过深入研究社区教育联合运作机制的创新与制度之间有机衔接的发展规律，三省一市政府部门要重点在协调机制和制度建立方面，促进协作向纵深发展。从协同推进来看，可以遵循“研究先行—实践在后—理论深化”的思路，开展社区教育教师队伍培育、社区教育课程开发、课程实施与质量评估等方面的重点研究，研究并制定横跨政策，促使机制实施准备充分、运行过程有序、质量评估高效。

2.协同配合、合理调配。达成共同目标、发挥协同效应成为长三角区域的精神引领和实践指南。有学者认为典型的跨界治理模式主要有伙伴关系模式、行政性合作模式和碎片化模式[7]。无论是政策规划设计还是具体实践推进，都需要跨省、跨部门协同配合，多种资源、多种力量联合发动。同时，需注重以长三角教育领域内外的整体区域资源作为共建共享场域，系统梳理与科学调配各类课程资源要素。

3.试验先行、分步实施。长三角地区社区教育课程共建共享机制作为一种探索性的区域联动创新举措，在推进策略上要循序渐进，在开拓创新上要谨慎实施。尤其在机制开始大范围推广时，可选取一部分地区先行先试，积累经验，总结调整，进一步奠定大面积铺开的基础，为机制调整余留时间和空间。同时，需要在机制运行过程中，研究与实践并行，扎实稳步推进长三角地区共建共享社区教育课程这一项重大工程。

三、 阶段及过程：长三角区域社区教育课程共建共享机制构建的生长情境

Gray和Wood把组织间协作分为“先期、过程、结果”三个阶段[8]；Ring和Van DeVen认为跨组织协作是由谈判、承诺、执行三个阶段构成的周期性反复循环过程。质量和效率等要素是评价各个阶段的依据[9]。从这些学者的论断得到的启示是：长三角区域社区教育课程共建共享机制是社区教育事业发展到一定阶段的新事物，需“从长计议”“破旧立新”“步步为营”，避免形成“旧关系拼盘”或者“昙花一现”的局面，导致费时费力，消耗不必要的社会成本。建设过程和发展阶段等生长情境的探索，是促使长三角社区教育课程共建共享机制科学构建和有序运行的必经之道。总体而言，长三角地区社区教育课程共建共享机制的构建主要经历“谋—规—建—推”四个阶段，分八个步骤完成(如图1所示)。

图1 长三角地区社区教育课程共建共享机制生长情境图

第一阶段：谋——谋划建设阶段。这一阶段主要是解决机制建设的组织协调问题，破除区域间的体制障碍，完善协调沟通，通过会商确定长三角地区社区教育课程共建共享机制的远景目标和行动规划，由第一、二步完成。第一步：建立统筹机制。跨界治理模式作为多元协作治理实现的制度架构，要想使其正常和有效地运行，还需一套系统的机制设计加以保障，包括利益、互助、沟通、协商、信息、资金、激励、规划、评估等各方面的机制[10]。虽然2019年三省一市在《三年行动规划(2019—2021)》(沪教委〔2019〕19号)中已经建立了“长三角地区社区教育课程开发与研究项目”，并明确了由江苏省牵头，上海市、浙江省、安徽省等共同参与。但是在具体实施过程中，机制的建立很有必要。一是通过让各地政府联合组建一个“长三角社区教育课程共建共享协调管理委员会”来统一规划处理事务；二是通过在某省常设机构来具体统筹工作；三是根据课程共建共享的需要，建立临时或长期性的联盟组织，比如课程开发联盟、课程研究联盟等，强化协调目标，提高实施效率，及时解决问题，保证整个机制的运行活力和效率。省(市)层面的联合统筹规划，加上常设机构的具体运作，外加各项目联盟的针对性实践，可以提高长三角区域社区教育课程共建共享的凝聚力和辐射力。第二步：制定发展目标。围绕建设长三角地区社区教育协同高质量发展的总体目标和要求，着力实现建成“理论互鉴、政策互通、资源互建、队伍互学、科研互动、平台互用、配送互畅、学分互认”等具有“八个互”特征的长三角区域社区教育课程共建共享机制的战略远景。此外，分阶段确定总体框架下的项目分类、项目目标以及短、中、长期行动规划。

第二阶段：规——规范成型阶段。这一阶段主要是对机制所需的各要素进行配备，对课程建设进行引领性的规范。由第三、四、五步完成。第三步：完善相关配备。人员队伍、专项经费、协同平台是构建共建共享机制的三大核心要素。其中，四地要围绕战略远景和行动目标，联合配备工作人员队伍、课程研发团队、专业指导团队等；专门设立用于研发与实施共建共享课程的经费；联合打通区域壁垒，建成互通有无、方便快捷的线上与线下交流平台；此外，应统一四地居民学习成果的互认规则、标准和平台，从多方面保证机制的通畅高效运行。第四步：搭建课程资源库框架。盘点“家底”是了解现状、前瞻未来的重要一步。长三角区域的社区教育事业发展为社区教育课程的发展提供了较为厚实的基础。在人力、经费、平台等条件具备的基础上，由“长三角社区教育课程共建共享协调管理委员会”会商确定盘点内容、盘点方式和盘点目标，由常设机构扎口管理，由各联盟进行分工实践，最终汇总统计与分类整理现有社区教育课程的种类、数量、样态等，并上传至统一课程库平台。“家底”盘点结束后，结合盘点情况以及长三角社区教育课程的发展预期，搭建课程资源库框架，以备后期课程资源建设后进行填充、调整、共享与研究。课程资源库的建设需依托互联网及大数据技术，呈现数字化、智能化、便捷化样态，便于搜索、应用、上传、下载、互动、统计和分析。第五步：规范课程共建指南。规范课程标准是课程资源有序建设的前提。社区教育课程作为课程的一种新类型，虽然经历了较长时间的探索，已初具形态，部分地区也已经对课程建设标准、课程体系等做出了地方性经验的总结。但就长三角区域而言，为了避免重复建设、低水平建设等现象的出现，“长三角社区教育课程服务指导中心”应结合理论与实践中的问题与经验，充分考虑到长三角地区课程的普适性、引领性、特色性等特征，在课程共建共享前期，先行制定统一的课程建设指南，包括课程分类、课程大纲、课程体系等。

第三阶段：建——建设调整阶段。这一阶段主要是通过自建与共建的方式进行长三角地区社区教育课程资源库的扩容与提质，并对已建成的部分课程资源进行试运行与再调整。由第六步完成。第六步：建设课程资源库。数量与质量是长三角社区教育课程共建与共享的双重追求。长三角社区教育课程资源库的建设不但包含已建设的课程资源，还需要根据长三角四地市民学习需要、地区发展需要等建设新的课程。在建设过程中，可根据不同的主题、依托不同的团队建设不同的课程内容，开发多样的课程形式。值得注意的是，为避免重复无效建设，可采取两种方法：一是建设个人或团队需以各省为单位，定期和不定期地进行课程建设预案报备，由“长三角社区教育课程服务指导中心”统一管理，在课程建设之前进行课程库相同或相似主题的检索和分析，剔除已开发的课程主题。二是由“长三角社区教育课程服务指导中心”定期向四地同时发放课程建设指南，公布尚未建设或时代热点的课程主题，由四地根据指南申报建设。为提升资源库的使用效率，由专门人员根据资源库大数据分析，定期去除点击量不高、清晰度不够、知识过时等的课程，保证课程资源库的质量与活力。

第四阶段：推——推广转化阶段。这一阶段是课程资源在长三角全区域甚至是对其他区域的开放共享，学习者的学习行为得到具象和转化。由第七、八步完成。第七步：精准配送与服务。共享是社区教育课程的价值归依。社区教育课程在长三角区域内的充分应用离不开大范围的推广与精准的配送。一方面，为了实现跨时空课程服务，数字化社区教育课程资源库将作为课程推广的有效媒介，通过选课和学习的大数据分析市民学习的喜好和习惯，为精准配送提供关键依据。此外，为了进一步帮助学习者使用数字化社区教育课程资源库，可专门成立团队进行宣讲与传播。另一方面，为了满足线下优质课程资源的共享，可以专门成立金牌讲师团队，并开发兼具选课、调课、送课、统计和反馈等多功能的线下课程配送系统，实现长三角全域线下送教服务。第八步：学分认可与转换。学习成果的具象与转化是社区教育领域亟须突破的问题。对于长三角区域而言，伴随着人口的大规模、高频率流动，以及社会对人学习储备与学习能力要求的不断提高，市民终身学习成果实现具象呈现的需求不断增加。学分是体现终身学习过程与结果的具象符号，当前，长三角地区开放教育学分银行及其管理委员会已于2019年和2020年成立，将社区教育课程资源库的学习数据无缝嫁接，有助于实现学习行为的具象转换。

长三角地区社区教育课程共建共享机制的建立是集结地域优势、实现抱团发展的新路径，然而机制的建成并非一日之功，需要三省一市不断磨砺自身的统筹服务能力，联合打造示范引领新标杆；不断强化提高自身的整合开放能力，一齐开拓区域协同新路径；需要持续增强自身的创新驱动能力，聚力凸显社会共治新能级，将长江三角洲地区最终打造成全国社区教育课程连片式领先发展的示范区和新时代区域一体化改革发展的新高地。