乡村振兴战略背景下乡村治理创新模式研究

关键词：乡村振兴;村民自治;村民代表提案制

党的十九大提出实施乡村振兴战略，农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，实施乡村振兴战略是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。没有农业农村现代化，就没有整个国家的现代化。乡村振兴是解决乡村发展问题的重要路径，实现农业农村现代化以及乡村的全面振兴，乡村治理是基石和保障。乡村振兴，治理有效是关键，要实现治理有效，需要优化治理模式来适应新发展。

我国乡村治理模式在不断继承发展的同时，也在不断地进行探索创新。新乡市张青村在基层党委的领导下，结合实际情况，形成了独具特色的村民代表提案制基层发展模式，该模式有效激发了乡村发展活力和创造力，在乡村治理创新模式中具有代表性。我国农村治理创新的研究具有前瞻性，村民代表提案制作为今后农村基层治理创新的一个重要方向，也是推动实现国家治理现代化的重要途径之一。

一、乡村治理创新的理论基础和内在逻辑

（一）理论基础

1、国家治理现代化理论。党的十八大提出治理现代化理论，随后党的十八届三中全会提出：“坚持把完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标”。基层社会治理现代化是国家治理现代化体系中的重要器官，通过运用国家治理现代化理论能够更好地分析研究基层社会治理的问题，同时优化基层社会治理体系，提升社会治理能力。

2、社会主义协商民主理论。中国社会主义协商民主理论是结合了马克思主义民主思想，并将中国自身民主政治的发展与之结合发展而成的，是具有中国特色的协商民主。党的十八届三中全会对社会主义协商民主的实现渠道以及具体的内容作出了阐释：“要构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道;深入开展立法協商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”。在我国的基层社会治理实践中，协商民主通常通过村民自治、民主恳谈会等方式发挥作用，充分体现了制度的优越性。创造性地将协商民主与乡村治理有机结合，对于实现乡村治理现代化并从总体上推进国家治理现代化具有重要的方法论意义。

（二）乡村振兴战略与乡村治理创新的内在逻辑

1、乡村振兴对乡村治理创新的要求。首先，要坚持党中央的核心领导。2018年初中央一号文件指出：“要毫不动摇地坚持和加强党对农村工作的领导，确保党在农村工作中始终总揽全局、协调各方，为乡村振兴提供坚强有力的政治保障”。乡村振兴战略实施的必要前提是必须要坚持党的集中统一领导。

其次，坚持多元治理主体协商共治。乡村基层社会治理的主体不仅包括传统的行政机构及基层党组织，还包括村民自发选举组成的村民委员会及其他乡村组织。多元化的治理主体是现代治理理论最基本的指标之一。

最后，建立系统完善的治理体系。李建在研究国家治理现代化问题时提出：“治理现代化要有多元化的治理主体和系统化的治理制度”。在乡村振兴背景下，系统、多元、民主、程序是乡村治理创新必不可少的因素。

2、乡村振兴与乡村治理创新的内在联系。乡村治理创新对实现乡村振兴具有推动作用。乡村治理创新是实现乡村振兴的重要途径和力量源泉。乡村振兴的最终目标是要不断提高村民在产业发展中的参与度和受益面，彻底解决农村产业的发展问题和农民就业问题，确保当地群众长期稳定增收、安居乐业 。

乡村振兴为乡村治理创新提供了物质基础、政治条件和人力资源。党和政府在乡村振兴的过程中提出了“多予、少取、放活”的方针政策，这一系列政策给乡村治理提供了物质基础。在乡村振兴背景下，乡镇政府财政由国家财政直接支付，有助于乡镇政府转变职能，为乡村提供服务。乡村振兴加大了对教育领域的投入，普及了成人教育，对提升村民的素养和能力水平发挥出了积极效用。

二、乡村振兴战略背景下的乡村治理创新模式

（一）村民代表提案制模式的探索

村民代表提案制的提出不是一蹴而就的。最开始是举办群众议事会，参加会议的代表通常由10～15户人家商议或者投票产生，每位代表收集意见并作汇总。在需要的情况下，召开会议共同商讨。1995年，演变为村民代表会，在一定程度上界定了村党支部、村民委员会和村民们的具体职责，会议的召开由不定期改为一月一次的定期会议。在21世纪初，根据时代发展需要变革为村民代表提案制，提案制的形成规范了村民议会程序。村民代表提案制在张青村的试点成功，使得村民代表提案制开始在全市推广应用。

（二）村民代表提案制模式的程序

1、月末干群联系会。村民代表提案制的一项重要内容就是坚持每月末召开一次干群联系会，由村党支部书记主持，村委会成员、党员以及村民代表参加。村民代表负责收集村民们的问题和想法，并以提案形式向党支部反映。村委会主任对本月村“两委”为村民们办的实事进行报告，村民代表针对上月村民们提出问题的落实发表自己的意见和看法。相关村委向各村民代表和全体党员如实详细汇报本月财务支出问题及本村重大事务的处理结果。听取党员和村民代表从群众利益出发提出的要求，对这些意见和要求做好记录，会后及时研究并解决。由村党支部书记以及村委会成员组织所有党员和村民代表学习党课，认真阅读学习并领会上级文件的相关精神。

2、“五步工作法”。一是提案提出，由村党支部针对重大利益问题或者重大工作提出提案。二是提案协商，由村干部、党员和村民代表对提案进行讨论，在对议案内容进行协商的基础上，形成关于这些问题的统一意见。三是提案决策，党员和村民代表对提案进行表决，获得2/3的代表同意的提案即为有效，关于问题的不同看法要通过进一步的商议来确定。四是提案执行，村“两委”执行提案，党支部作为保障力量，在执行提案过程中，如果遇到矛盾和不同的意见，党支部应该尽全力化解矛盾，保证提案的顺利执行。五是提案监督，村监委负责监督涉及村民们利益的提案执行过程，另外在提案执行完毕后，村监委还监督村委会及时将结果向党员和村民代表汇报。

三、村民代表提案制模式的实施成效

（一）基层民主协商进程加快

村民代表提案制由村民们选出自己的代表，将自己的意见交由代表，使村民们拥有平等参与协商的地位和方便参与协商的渠道，提高了农村基层治理的效率，提升了决策的科学性、民主性。同时，村民代表提案制能够让村民们使用自己的监督权，使村中事务或章程变得更加透明，避免出现滥用职权的现象。可见，村民代表提案制模式的推行既加快了基层民主协商的进程，也充分表明利用协商机制对乡村社会进行治理是影响乡村发展的关键。

（二）干群距离有效拉近

村民代表提案制很好地将干部与群众紧密联系在一起。村民们将关乎自己切身利益的问题交由村民代表，并与村干部一起商讨，既能充分保证村民们的利益，又能使村干部每年为村民们做实事、做好事，密切和村民们的联系。村干部真正从村民们的角度出发，站在村民们的立场上考虑问题，很好地拉近了干部和群众的距离，使两者的关系更加融洽。

（三）村民自治功能显著增强

村民代表提案制的推行使每个村民都参与到村庄的大小事务中，鼓励每一位村民提出自己的意见，提高了村民们的政治参与意识，同时在协商过程中也提高了村民们的政治参与能力。这项模式的实行发挥了村民们自我管理的作用，强化了村民们在农村治理中的自治功能，使得村民们也参与到村级事务的管理中，和干部一起为自己村庄更好的发展贡献出一份力量。

四、村民代表提案制模式面临的挑战

（一）整体制度体系尚不完善

首先，在提案制的痕迹管理上，没有建立相关机制对提案的过程进行备案。其次，在监督反馈机制方面，没有明确规定监督的程序，反馈的途径也不明确。最后，在责任追究机制方面，没有形成对干部的责任制，使其重视自己的工作内容。村民代表提案制的相关配套制度的缺乏导致了村民代表提案制在推广中的程序执行不科学，村干部执行提案的程序得不到监督，协商的过程也得不到监督，最终会严重影响整个制度效果的实现。

（二）基层党组织和村民代表责任意识不强

实现乡村治理体系与治理能力现代化要求充分发挥农村基层党组织的领导作用。因此，负责任的党员干部是实现乡村治理有效的关键。目前，在村民代表提案制的推广实施过程中，部分村干部对这种新的治理模式不够重视，仍然采用传统的管理方法，主要是因为受农村长期“干部说了算”思想的影响。由于部分村干部不负责任，使得群众缺乏对村民代表提案制的认知，错误地认为村民代表提案制是村干部为了形式化而应付的做法，这种错误的观念会给制度程序的运行带来阻碍，使得决策缺乏科学性和真实性。

（三）傳统单一化治理主体占主导地位

乡村振兴对农村治理主体结构提出新的要求，同时也暴露出农村治理结构的构成主体较为单一的问题，很多农村地区仍然是以村“两委”为主要构成主体。长期以来实行的单一治理主体，缺乏自治渠道，导致村民们既没有完全了解自己拥有的权利，也不能有效表达自己的诉求。村民代表提案制在推广实施过程中，村干部没有实打实地听取村民们的声音，存在走过场现象，村民们并不真正了解该制度给他们带来的权利，因此并不积极参加村民代表会议。由于部分村干部独揽权力，不重视村民这一治理主体，使得村民们提出的问题往往得不到及时回应和有效解决，导致村民代表提案制无法充分达到其真正的效果。

五、完善村民代表提案制的建议

（一）完善整体制度体系

1、建立痕迹管理制度。对于乡村治理的顺利实施要有相关的配套制度，以前的配套制度不再符合乡村治理的精细化需求。因此，在实施乡村治理创新的过程中，将其程序内容和运行过程用村民代表提案书、商议表、审议表、决议表、结果公示表等形式归档备案。

2、建立监督反馈机制。建立监督反馈机制，建立群众监督平台，认真听取群众意见并及时反馈，强化对提案各个过程的监督，避免因为缺少监督而影响治理效果。同时，不断加强对村务信息公开监督的力度，一方面可以有效地避免干部和村民代表不负责任而导致的形式化问题，另一方面还可以使村民们清楚地看到自己参与村里事务管理的全过程。

3、建立责任追究机制。任何在村民自治中产生的决议都要严格按照规定的相应程序来决策，产生的决议要认真贯彻落实。一旦发现哪些村庄不按照程序进行决策，应该加强对这个村庄的教育，情节严重的村庄还要给予一定的处罚，对于是党员的干部要给予党纪处分，对不能胜任其职位、不能正确履行职责的干部要罢免，时刻谨记把人民群众的利益放在第一位。

（二）建立负责任的基层队伍

1、多维一体提升农村基层党组织的治理能力。中国共产党基层组织在多元共治的乡村治理中负有重要的责任。基层党组织是农村建设的领导者，是农民利益的代表者，是农业发展的推动者，是农村治理的主导者。基层党组织是基层治理的主心骨，基层党组织的治理能力关系国家治理能力，直接影响着党的创造力、凝聚力、战斗力、领导力和号召力，对党治国理政有着重要的作用和意义。基层党组织的治理能力是一个综合体系，政治领导力是根本，思想引领力是关键，群众组织力是保障，社会号召力是基础，多维一体，相辅相成，共同影响和制约着乡村振兴和乡村治理的方向、进程和成效。

2、发展党员和选举村级干部要从严把关。在基层治理中，关键在于坚持选好、管好、用好农村基层组织的领导者。实现乡村治理的创新发展，其所能达到的效果和状态，很大一部分与村党员和村级干部的能力和担当有关。因此，要想该制度在现实的实践中如鱼得水，严把发展党员和选举村级干部两个入口关尤为重要，要保证党员和村级干部具备其必备的能力，他们提出的想法也要真正反应村民们的利益诉求。

3、通过多种方式培育基层干部责任感。首先，利用教育和培训方法。在对基层干部的思想政治教育中加入责任意识和协商民主的学习。通过其他培训方式使其保持思想先进，拒绝一人独揽话语权。通过对基层干部的思想政治教育可以增强基层干部的责任感，从而更好地实现基层民主。其次，实施适当的激励措施。强化干部责任是确保乡村治理创新模式顺利开展的关键，要健全乡村治理工作责任机制，把乡村治理创新模式对农村事务的决策和执行纳入农村工作议程，作为农村干部工作的考评内容。对于贯彻实施乡村治理创新模式表现较好的村以及村干部实施适当的激励措施，有利于充分促进基层干部重视对乡村治理创新模式的规范化实施。

（三）引导村民积极发挥主体作用

1、通过教育培养农民参与意识。首先，制定明确的培训内容。根据实际情况定期对乡村治理中创新模式的内容进行宣传培训，提升广大村民对乡村治理的认知，提高广大村民参与村级事务决策的热情，增强对于村务的认知和解决能力。其次，要加强对村民法治方面的教育。通过法治教育使村民学习相关法律知识、知悉相关法律规定，学会用合法的方式通过合法的渠道表达自己合理的利益诉求，学会主动拿起法律武器维护自己的合法权益。要通过加强法治教育来培养广大村民的主人翁意识、平等意识，动员和组织村民积极主动参与民主管理，凸显村民在自治中的主体地位。

2、拓宽村民自治的渠道。首先，减少地点和形式限制。将民主参与、民主提案渗透到村民日常生活之中，对村民的意见进行积极回应，不再把这当作必须开会才能讨论的事情。其次，拓宽信息收集渠道。在村里设立多个意见栏、意见箱等，村民可以匿名表达自己对决策的意见或者对村干部行为的监督意见，避免有些村民怕惹事而放弃参与，由村民代表统一收集并在月末干群联系会上讨论。

结语

探索乡村振兴战略背景下乡村治理创新模式对于当前社会有着极为深刻的意义。乡村治理创新是实现乡村振兴的重要途径，是乡村振兴的力量源泉，乡村治理创新有利于乡村基层治理，进而推动国家治理现代化。村民代表提案制作为我国乡村治理创新的重要模式，最成功的经验在于借鉴人民代表大会制度，保障广大村民广泛参与，行使人民当家作主权利，对涉及村民利益的相关农村社会事务进行民主管理、民主决策和民主监督，是对我国村民自治的发展和创新，对于创新我国乡村治理模式具有重要借鉴意义，对于新时代实现乡村振兴以及国家治理现代化具有基础性推动作用。

作者简介：王思晗（1998-），女，河南辉县人，硕士在读，研究方向：中国特色社会主义理论研究。

（责任编辑 李赫蛮）