疫情防控中社会领域“次生灾害”预防之策探讨

樊佩佩 苗国

摘  要  2022年3月以来，我国一些大城市暴发新一波新冠肺炎疫情，有的地方出现了社会领域的“次生灾害”，暴露出基层治理的薄弱环节。虽然这些地区目前已实现社会面动态清零，但其经验教训对于疫情常态化防控下具有警示作用。本文提出补足基层治理短板、预防“次生灾害”风险之策：强化党建引领，统筹协调好疫情防控和民生服务保障；厘清基层治理主体的权责划分，明确多元社会主体的职责边界并实现有效配合；走群众路线与制定科学预案相结合，切实解决好民众的“急难愁盼”问题；强化应急物资运输组织管理，建立一体化运输保障协同运作机制和应急物流网络。

关键词  疫情防控；次生灾害；基层治理

2022年3月以来，我国一些大城市暴发以奥密克戎变异株为主的新一波新冠肺炎疫情，在“外防输入”压力大、人口规模大且深度老龄化的大都市，猝然而至的疫情快速扩散与实施全域流动管制，对社会生活带来冲击，由于前期风险预案准备不足和基层治理存在的一些短板，直接或间接导致线下市场关闭、线上物流运输受阻和末端配送缺乏专业组织，物资“梗阻”、供应链混乱推高物价甚至出现囤积居奇，部分群众的基本生活保障和紧急就医需求受到影响。

依靠“中国之治”，经过艰苦努力，目前这些城市已取得来之不易的社会面动态清零成果，但其经验教训具有警示作用：在突发公共危机下，如何确保打通民生保供“最后一公里”、社区“最后100米”，如何保障需格外关照的“一老一小”“基础病患”等特殊群体生命健康通道，需要前期充分的风险感知与研判。数月来与肆虐疫情抗争的实践说明，进一步优化和完善基层治理，强化突发应急状态下基层治理的预警体系，未雨绸缪预防社会领域的“次生灾害”风险，是疫情防控常态化下巩固前期防控成果并确保抗疫斗争最终胜利的关键。

一、应急状态可能引发基层治理系统性“次生灾害”风险

基层社区组织是国家最基础的触手，是应急状态下社区与外部的连接纽带，发挥着末端应急物资运输组织管理、帮扶困难群体的力量组织、民生需求信息反馈的重要职责。开展严格的管控措施，对于阻隔疫情传播起到积极作用，广大居民都用实际行动表示了支持，但超预期的长时间封控带来的市场停滞、社会需求挤压，以及部分社区基层治理不力等问题，可能引发社会领域的“次生灾害”风险。

首先，部门协调和区域统筹因缺乏应急治理共同体的经验而带来风险。突发疫情下，应急管理工作涉及面广、处置的综合性和超地域性明显，如果相关部门执法救援力量分散、各部门平台系统互不兼容、应急指挥协调范围不断扩大，协调难度会不断增加，尤其是在仓促封控早期，会出现部门之间、条块之间、各行政区划之间协作不够密切、信息沟通不及时、各类应急队伍协同作战步调不一致等现象，引发多种社会问题。

其次，疫情防控要求和物资保供需求之间不契合而带来风险。突发疫情下，会出现结构性“责任—职能—分工”冲突，政府、市场和社会的运行机制“失灵”“失效”“失序”等情形。基层工作面广量大、错综复杂、人手紧缺，若因风险预判不够，未能快速建立“战时应急”秩序，尽管物资总体供给平衡，一些基层单元若未能及时填补非常时期的市场失灵真空，会出现保供危机、短缺市场，就会有投机行为趁虚而入，而在“毛细血管”不通畅、保供物资紧张或质量低劣时，公众的信任、居民的抗疫热情就会消减，此时若有少数人制造舆论甩锅给“清零政策”，就会激化民众情绪，损害政府公信力。

第三，特殊群体的生活保障和就医用药需求受到影响而带来风险。突发疫情下，在人口规模大且深度老龄化的大城市，高龄老人和各种重症患者、慢性病患者、孕妇等特殊群体的用药、就医，需要基层组织与医疗卫生机构密切沟通协调，尽快完善接诊流程和配药绿色通道，不能陷入层层加码的“死循环”而造成延误。虽然目前也有各种公众参与和社会反馈的机制，但尚不系统不直接，当部分紧急就医用药需求得不到及时响应时，会威胁到特殊需求个体的生命安全。

二、疫情防控常态化下预防社会领域“次生灾害”的对策建议

在疫情防控常态化背景下，亟需补足基层治理短板，构建起统一指挥、专常兼备、反应灵敏、联动协同的应急管理体系。

（一）强化党建引领基层治理，统筹协调好疫情防控和民生服务保障

强化特殊时期的党建引领保障机制，以“党建+为民服务”夯实联防联控战斗堡垒，解决突发应急状态下涉及的部门协调、社区保障和资源整合等难题。以街镇为单位，通过构建扁平化联络反馈机制，加强基层组织执行力。充分发挥基层党组织的战斗堡垒和党员先锋模范作用，团结凝聚更多党员、群众参与疫情防控，守望相助。社区党建以社区—小区—楼栋为条线，通过建立社区、小区临时党组织和楼栋党小组等方式，将楼栋建成坚强堡垒，解决群众的“急难愁盼”问题。组织党员骨干作为志愿者下沉社区，整合机关跑腿服务队等“外围力量”和村居报到党员等“内圈队伍”，按照区、街镇、村居三个层面分别组建完善医疗应急和生活保障工作组织，依托互联网医院平台，提供专人对接、专人配送服务，打通居民看病就医的“生命线”，积极协助村居做好社区内部民生物资托底保障。

（二）厘清基层治理主体的权责划分，明确多元社会主体的职责边界并实现有效配合

重新梳理政府、市场和社会三大力量的责任分担机制，在常态化和应急状态下，明确三者的职责边界，在党委统领下确保三大力量有效运转和配合。强化上层决策力、中层执行力、基层战斗力的三者配合，厘清基层政府、社区居委会、物业公司以及社会组织的职能划分，避免多重事务积压造成基层治理效能低下的窘况。比如，在城市静态管理期间，上级政府负责统筹协调、划分权责，控制物价，保障货物运输通畅，严厉打击疫情期间的市场投机行为；特殊时期的物资运输、分配、派送以及确诊者转运等工作，交给专业工作组；末端配送交给未被感染的快递物流从业人员（物流人员的严格疫情筛查和保障由政府提供专业公共卫生服务）；街镇基层政府负责信息收集、汇总、分类工作；社区、物业工作人员负责协调照顾包括高龄独居老人、慢性病患者、孕妇、残障人士等特殊群体。通过政府职能下沉以及多方协同，大幅度提升应急治理的效率，杜绝应急管理时期社会治理职能“外包”带来的“空心化”问题，尤其要防范基层治理市场化带来的政府失灵，避免把大量人力、物力、财力消耗在计划的层层推行过程中。

（三）走群众路线与制定科学预案相结合，切实解决好民众的“急难愁盼”问题

一是在应急管理期间，组建含网格员、志愿者、楼栋长、业主等在内的社区分级管理体系，将纷繁庞杂的工作层层传达、分解到各楼栋，社区居委会与志愿者组建科学分工的团队，包括外勤、内勤、生活物资、药品与就医组等。二是主动出台特殊时期的细节管理办法，包括社区的生活管理、道路交通管理、医院就医管理、超市和电商管理、用气用电管理等；开设“社区代配药一站式服务专窗”，既可满足社区儿童、老人、有长期基础病及术后患者的配药需求，也可缓解运力紧张带来的难题，提高社区代配药志愿者的工作效率。三是推进社会面民生信息反馈机制，有利于掌握并及时解决困难群体的生活难题，也有利于不断改进完善预案，有助于稳定民心；在应急状态下向群众提供职能部门负责人联系渠道，防止常规发声渠道诉求被挤压以致延误，也让需要格外关照的特殊人群的诉求得到及时回应。

（四）强化应急物资运输组织管理，建立一体化运输保障协同运作机制和应急物流网络

一是健全应急物资运输组织管理的运行机制。如建立“急常”兼备、分工明确、职责清晰、响应及时、全程可控的应急物资运输组织管理机构；做好重大疫情下应急物资运输保障的顶层设计，加强对各级运力保障系统的统筹规划，制定针对重大突发疫情的干线应急运输专项预案；建立各地政府有关部门间的互助合作关系，健全跨区、跨城、跨省域疫情的信息通报和共享机制，协调好突发公共卫生事件中各种资源的跨区域调配工作，形成相互协同的风险和危机治理共同体。二是构建干线与末端有效衔接的应急物流网络。将重大疫情下的应急物资运输纳入省市相关交通和物流规划中，设立应急物资储备点、分拨点，制定运力资源的保障政策，优化节点布局和资源配置，充分发挥综合运输系统的干线运输能力和城市交通运输系统的分拨配送能力。三是完善应急物资运输“绿色通道”通行制度，综合运用大数据、物联网、区块链等新技术，保障信息交互标准、审批流程统一，实现跨部门、跨区域联合保障标准统一。

参考文献：

[1]林闽钢.超越“行政有效，治理无效”的困境——兼论创新社会治理体系的突破点［J］.中共浙江省委党校学报，2014（05）.

[2]李玉晨.考虑次生灾害的应急物流网络优化研究[C].山东大学博士论文集，2021.

[3]朱健刚.疫情催生韧性的社会治理共同体[J].探索与争鸣，2020（04）.

本文为江苏省社科基金一般项目“江苏构建赋能增效型网格化社会治理体系研究”（编号21SHB008）的阶段性成果。

（樊佩佩  苗 国，均系江苏省社会科学院区域现代化研究院社会治理中心副研究员） 【责任编辑：江民】