“三权分置”下的农村土地承包经营权登记

摘要：在农村土地所有权、承包权、经营权三权分置改革的背景下，为了实现土地资源的高效利用和优化配置，《民法典》将土地经营权的物权效力提升到法律高度。从不动产确权登记的角度出发，根据土地承包经营权的流转方式区分登记类型、申请条件及应提交的登记资料，并对目前不动产统一登记过程中存在的主要问题进行分析。

关键词：土地承包经营权;经营权;不动产登记

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2022）01-0037-04 收稿日期：2021-10-20

作者简介：张轶秀，银川市不动产登记事务中心。

2014年，我国新一轮农村土地制度改革开启，中央一号文件提出：“稳定承包权、放活经营权”，明确了农村土地的所有权、承包权、经营权“三权分置”的政策方向。2018年末新修订了《中华人民共和国农村土地承包法》，以法律手段构建了三权分置的基本框架。2020年《民法典》的制订迎来了土地经营权的新时代，以专章专条的形式将土地经营权划定为用益物权，并明确其性质、内容及流转形式。2021年初，农业农村部发布了《农村土地经营权流转管理办法》将集体土地所有权、农户承包权、土地经营权“三权”分置，在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，就平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，增加了一些具体规定。新颁布的一系列政策法规使得土地承包经营权逐渐衍生出新的内涵，并影响到农村土地承包经营权的不动产登记问题。

1 土地所有权、承包经营权和经营权的关系

按照中央对农村土地“三权”分置的改革精神和新修订的《农村土地承包法》，经流转后的农村土地权利类型应包含土地所有权、土地承包经营权和土地经营权。

土地承包经营权是承包人（个人或企业）因从事种植业、林业、畜牧业生产或其他生产经营项目而承包使用、收益集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。其特征在于：（1）对土地不具有处分的权利，因此不得买卖承包地;（2）承包期限届满须将占有、使用的土地返还给土地所有权人;（3）承包经营权独立于土地所有权而存在，这里所指的独立性是一经设立，在承包经营期内，所有权人对土地的占有、使用和收益的权能由土地承包经营权人行使，所有权人不得随意收回或调整土地，不得妨碍土地承包经营权人依法行使权利。

土地的经营权是指在承包方和发包方承包关系保持不变的前提下，承包方依法在一定期限内将土地经营权部分或全部交由他人自主开展农业生产经营的行为。其实质是在随着农村土地“三权分置”改革，将经营权从土地的承包经营权中分离出来，土地经营权人不受身份限制，不局限于农户和个人，可以是其他任何经营主体。

在承包方自主经营承包地时，享有完整的土地承包经营权，即承包权和经营权。当承包方将土地经营权进行流转才会发生两权分离，即承包方仅享有承包权，受让方享有土地的经营权，可以说是由土地承包经营权派生的一种权利。

土地承包经营权和土地经营权均建立在土地所有权的基础之上，单独申请地上附着物包含森林、林木等所有权的不动产登记，不予受理。根据一体登记的原则，地上农作物及森林、林木等应建立在土地承包经营权或土地使用权基础之上，对于国有农场、草场、林场等进行不动产登记，应申请國有农用地使用权登记，权利类型有划拨、出让、作价出资、授权经营、出租等方式，而土地承包经营权实质是附条件的土地使用权，权利类型应登记为承包经营。

2 关于土地承包经营权的不动产登记

2015年，《不动产登记暂行条例》颁布，将土地承包经营权登记纳入实施细则，明确了土地承包经营权的首次登记、变更登记、转移登记、注销登记的登记条件及申请材料。本文根据《农村土地经营权流转管理办法》，按照农用地的常见流转方式，系统梳理了“三权分置”后的土地承包经营权登记，相关不动产登记业务类型见表1。

2.1 土地承包经营权首次登记

土地承包经营权依附于土地所有权而存在，因此，根据权属来源不同，可分为集体土地承包经营权首次登记和国有农用地土地使用权首次登记。包含耕地、林地、草地、水域、滩涂以及荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农用地，或国家所有依法由农民集体使用的农用地从事种植业、林业、畜牧业、渔业等农业生产的。其中，集体土地所有权首次登记和以家庭承包方式取得的土地承包经营权首次登记可合并办理。

（1）通过发包方和集体经济组织成员订立土地承包经营合同，即以家庭承包方式，取得集体土地的承包经营权。申请主体为发包方，即集体经济组织。应提交：①申请书、身份证明、权籍调查成果;②集体土地所有权不动产登记证书或土地属于集体所有的证明;③土地承包经营合同等申请材料。

（2）以招标、拍卖、公开协商等方式取得“四荒”地的土地承包经营权，可以申请土地承包经营权首次登记。申请主体为承包方。应提交：①申请书、身份证明、权籍调查成果;②土地承包经营合同等申请材料。

（3）不动产登记簿应记载的内容包括：

①权利人——承包方，包括农户、单个农民、法人和其他组织等;

②义务人——发包方，一般指集体经济组织或村民委员会;

③客体内容：土地的名称、坐落、面积、土地用途（以合同载明的用途为准）、地上附着物等;

④权利内容：承包期限（耕地30年，期限届满可再延长30年，草地30至50年，林地30至70年）和起止日期、经营用途、权利类型（承包经营权）、权利性质（承包）、登记原因（即流转方式：出租、转包、入股等）、共有情况等。

（4）公告：作为土地承包经营权首次登记的必要登记程序，公告的内容包括不动产坐落、面积、用途、权利类型等，公告期不少于15个工作日。

2.2 土地承包经营权转移登记

根据《农村土地承包法》，土地承包经营权的流转方式有：转包、出租、互换、转让、入股、抵押和继承。其中，以家庭承包方式取得的土地承包经营权，采取互换、转让方式流转的，可以申请土地承包经营权转移登记。此种方式的流转，属于本集体组织内部行为，不是对外流转，当事人双方除提供载明土地承包经营权的不动产权属证书、互换协议、转让合同外，还应当提供发包方同意的材料，并向本集体经济组织备案。

土地承包经营权的流转原则包括：（1）土地所有权性质不得改变;（2）不得改变承包土地的农业用途;（3）流转期限不得超过承包期的剩余期限。

2.3 土地经营权转移登记

土地经营权是从土地承包经营权分离出来的权利，根据《农村土地经营权流转管理办法》，通过转包、出租、入股等方式可以流转土地经营权。在土地经营权流转过程中，由于承包方与发包方的承包关系不变，可以仅向发包方备案，不做土地经营权的首次登记。但《民法典》规定：“流转期限为5年以上的土地经营权，自流转合同生效时设立。当事人可以向登记机构申请土地经营权登记”。因此，已经申请土地承包經营权首次登记，流转期限在5年以上的可以申请土地经营权转移登记。

不动产登记的权利人应为具有农业经营能力或资质的组织和个人;义务人为拥有土地承包权的个人或组织。当事人双方可以持载明土地承包经营权的不动产权属证书，转包、出租、入股合同等材料申请土地经营权转移登记。

2.4 土地经营权抵押登记

土地经营权抵押是抵押人在不改变其原土地所有权和使用权的前提下，用土地经营权抵押给债权人，在抵押人于合同到期后不履行或不完全履行合同约定的债务时，抵押权人有权就该土地经营权优先受偿。《民法典》物权编首次将土地经营权的抵押上升到法律高度，提出通过招标、拍卖、公开协商等市场化方式承包农村土地，经依法登记取得权属证书的，可以依法采取抵押的方式流转土地经营权。为了充分发挥农村土地经营权的金融价值，不动产登记机构对于已取得土地承包经营权证书的，抵押人与抵押权人双方可以持达成的抵押贷款协议、载明土地承包经营权的不动产权属证书、《农村土地承包经营权或经营权流转合同》（经转包、出租、入股等方式流转取得的土地承包经营权）等资料，按照以下原则进行抵押登记。

（1）在抵押期限上，不得超过承包期的剩余期限。

（2）土地和地上的农作物是不可分割的，若失去了农作物，土地的价值就无从实现。

（3）对抵押人不做限制，由于流转的是土地经营权，因此抵押人可以是土地承包经营权人，也可以是土地经营权人，也就是说抵押人不限于集体经济组织的农户，也可以是经济组织以外的其他自然人或经营主体。

（4）根据《农村土地经营权流转管理办法》，通过流转取得土地经营权抵押的，应事先取得承包方书面同意，并向发包方（土地所有权人）备案。即在抵押登记时需提供土地承包经营权人（经转包、出租、入股等方式流转取得）或发包方（首次分包）同意土地经营权抵押的书面证明。

（5）根据《自然资源部关于支持宁夏建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区意见的函》，支持建立葡萄酒产业相关不动产权利、酒庄产权抵质押资产处置机制，对于我区的特色产业用地，在抵押登记方面给予支持。因此，结合我区产业特色和农业生产投入重点，考虑将土地经营权及地上附着物，包括农业设施设备、土地预期收益、农产品品牌等一同列入抵押范畴，提高贷款额度，在办理抵押登记时尽可能简化农业设施及其附属设施的登记程序，逐步完善以农地经营权为载体的地上附着物的确权登记办法。

3 土地承包经营权统一登记过程中的问题

3.1 关于不动产单元代码的设置问题

在现有的不动产登记权籍系统中，土地承包经营权参照五层19位的宗地代码编码，不动产单元编码一般由宗地代码和定着物代码构成，是七层28位。以往的农村土地承包地块编码是七层22位，以县级编码+镇级编码+村级编码+组级编码+农户编码+承包证书（合同）编码的形式构成。因此，需要在现有地籍区和地籍子区基础上，划分不动产单元，重新附码。

3.2 关于土地承包经营权的登记数据与现有不动产登记数据的统一问题

由于农民的承包地零碎，一户承包多个地块，导致现行的土地承包经营权登记簿是以户为单位，多个承包地块一并登记，系采人的编成主义，这与采物的编成主义而设计的不动产登记簿迥然不同。若采用采物的编成主义，可能会导致每个承包户持有多份土地承包经营权证书，但有利于与不动产统一登记的登记簿相衔接。因此，在与现有数据进行整合过程中，要从数据库的表结构、字典表、关联关系方面分析，最小限度修改现有不动产数据库表结构，承继有使用价值的土地承包经营权的属性字段。

3.3 关于地上附着物的登记问题

对土地承包经营权进行登记时，地上的农作物不同于建筑物的不可移动性，如何对地上附着物进行登记就存在一定的困难。《民法典》排除了流转期限不满5年的土地经营权登记，即《民法典》不承认流转期限不满5年的土地经营权具有物权性质。“5年”限制正是出于占有土地开展农业生产经营需求的稳定性，土地流转合同的期限低于5年不利于实现土地有效利用。因此，对于土地承包经营权的首次登记，应以土地现状为准进行登记;对于土地承包经营权和经营权的转移登记，建议根据合同约定的内容进行登记。