中外环境绩效考核问责研究：比较与借鉴

谭娉婷　韩晓莉

摘 要：构建科学的地方政府环境绩效考核问责机制是环保体制改革的重要环节，厘清中外环境绩效考核问责研究的现状是机制构建的前提。中外环境绩效考核问责，在研究动因上，中国是基于生态环境与政治双因素推动的，国外是基于经济发展因素推动的;在研究热点上，中国以影响和困境研究为主，国外以影响因素和差异化研究为主，同时两者对于环境绩效考核问责的主客体研究也有显著差异;在研究方法上两者分别为定量分析和实证分析。通过比较，对中国环境绩效考核问责形成了一定的借鉴，如注重多方参与、设置更加有针对性的指标体系、开拓研究方法创新等。

关键词：中外环境绩效;考核问责;比较;借鉴

一、引言

习近平总书记指出“要建立科学合理的考核评价体系，并对那些损害生态环境的领导干部，要真追责、敢追责、严追责，做到终身追责”[1]，环境绩效考核问责是环境治理中的重要一环，是政府进行环境保护、促进绿色发展的重要推动力，对环境治理体系建设和环境治理绩效改善发挥重要作用。厘清环境绩效考核问责是环境治理的前提，总结环境绩效考核与问责中的经验与不足，可以为现实情况提供指导，为具体行动提供依据，加强环境治理体系建设。如何在比较与借鉴中完善环境绩效的考核问责，是值得我们探讨的问题。本文将中外环境绩效考核问责进行比较，选取发达国家对于环境绩效考核问责的研究作为对象，发达国家绩效管理起步早，对环境绩效考核问责的实践经验与研究经验也较为成熟，他们的经验能为中国环境绩效考核问责提供良好的经验启示。

笔者采用中国知网全文数据库，限定核心期刊范围，以“环境绩效”为主题，对近十年（2010年至今）的文献进行检索，检索到803篇文献，再以“考核”与“问责”为主题，筛选出文献50篇，其中针对企业考核问责的研究数为26篇，针对政府的研究文献数为24篇。外文文献选取了Emerald管理学、工程学数据库（emerald insight），将检索词限制在与“ecological civilization”“ecological performance evaluation”相似的“environmental accountability”“environmental performance evaluation”中，选定学科“environment and society”，从2000年至2020年，共检索出51篇文献。本文是在对上述文献进行研读基础上做出的综述、评价与思考。

二、中外环境绩效考核问责研究动因不同

（一）基于生态环境与政治双因素推动的中国环境绩效考核问责研究

改革开放后，中国进入工业文明的时代，为了追求经济效益的快速增长，污染问题开始凸显，直到中国加入世界贸易组织之后，成为“世界工厂”，污染问题逐渐显著。为了解决经济发展带来的一系列环境问题，中国开始走绿色和谐之路，人们对于环境的保护越来越重视。同时，为了进行环境污染问题的专项整治，以中央名义开展全国性督察，生态环境部开展专项性督察，使督察由“督企、督政府”向“党政企同督”转变，“党政同责”得到进一步强化。环境保护督察制度是加快推进生态文明建设、落实环境保护党政同责的一项核心制度安排[2]。有助于解决地方党委和政府在落实生态文明和环境保护中“一把手”的主体责任，全面落实经济发展与环境保护综合决策，从决策源头实现生态文明要求。在生态环境因素和政治因素的共同推动下，中国学者开展对環境绩效考核问责的研究。

（二）基于经济发展因素推动的国外环境绩效考核问责研究

由于发达国家工业革命开始时间早，在20世纪80、90年代深受环境污染的伤害，同时，这些国家的行政改革历来都十分重视政府绩效管理，在他们眼中，如果政府缺乏一个有效的政府绩效管理，那么对政府和国家的发展无疑是十分有害的。因此，他们对于环境绩效的研究开始时间早。行政学家尼古拉斯·亨利提出这些国家对于环境绩效管理基本开始于20世纪70年代，这个时期，政府的财政遭受到了前所未有的危机，也因为过度发展而导致环境质量急速下降，这个时期，环境绩效的考核问责并不成熟。但这些国家从未停止过探索，Massey，Andrew将环境绩效管理大体分为三个阶段，简单来说第一阶段以经济效率为中心，第二阶段以质量为本，第三阶段的侧重点转向了效益和顾客满意[3]。发达国家工业起步早、环境破坏严重，恶劣的环境严重影响到人们的生活质量、影响到经济发展，因此，发达国家对环境绩效考核问责的研究是在环境破坏已经严重影响到了经济发展的情况下被迫推动的。

三、中外环境绩效考核问责研究热点不同

（一）中国环境绩效考核问责研究热点

1. 中国环境绩效考核问责的影响和困境研究

目前研究者们都提倡将环境绩效考核纳进政绩考核体系，一方面，让地方政府不仅仅只考虑经济发展，而更应该考虑如何在发展经济的同时注重生态环境的保护，带来政绩观的改变;另一方面，环境绩效的考核问责直接关系到地方政府官员的奖惩以及他们的晋升，虽然目前的考核问责机制依旧不完善，但环境绩效考核问责所带来的这两方面的影响，确是研究者们普遍达成的共识。比如李平、王玉乾经过研究发现，我国上市公司高管薪酬与环境绩效之间存在显著的倒U型关系：高环境绩效水平下，我国上市公司高管薪酬与环境绩效负相关;低环境绩效水平下，我国上市公司高管薪酬与环境绩效正相关[4]。

考核过程不合理，导致问责困难。考核包括指标设置以及评估过程，绩效指标是政府绩效管理的核心和工具，无论政府绩效管理的环节如何设计，都离不开绩效指标，这就决定了它的基础地位。评估过程是绩效管理的关键一步，要确保评估过程公开、透明、公正，才能使考核具备科学性。根据部分省市生态文明建设绩效评估实践探索，唐斌、彭国甫得出地方政府生态文明建设绩效评估过程存在目标冲突与利益博弈、评估信息管理机制不健全、生态文明建设绩效评估的激励和约束效力不足等问题[5]。常媛、熊雅婷传统的环境绩效研究视角下普遍存在评价环节单一、评价对象定位过宽、环境指标和财务指标的权重失衡及缺乏经济驱动力等不足，这都将导致企业难以形成完整的、规范的、实质性的环境绩效评价体系[6]。考核是问责的基础和参照，只有将考核做到尽可能完备，问责才能高效明确。

2. 中国环境绩效考核问责主客体的研究

国内环境绩效的考核问责主体是各级政府、各部门、各单位以及受托管理公共事务，使用公共资金的社会组织（简称绩效责任单位），他们几乎承担了环境政策制定、环境质量监控、环境产品提供等所有活动，企业和社会公众对治理决策毫无影响[7]。有些地方政府设置了政府绩效办来进行统一管理，使得考核问责更加具有针对性，不会产生权利的交叉重叠，但依旧是以政府为主。近些年来，许多地方政府通过招投标来承担环境绩效考核的任务，运用专业人员和专业设备来进行考核，这在一定程度上保证了环境绩效考核的科学性、避免了考核的主观性。但不可否认的是，即使有第三方的介入，主要的责任主体依旧是各级政府。华北电力大学法政系的高富锋同志就指出目前中国政府绩效考核问责主体单一化、主体缺乏独立性、主体缺乏广泛性和代表性，以及主体信息不对称等问题。

环境绩效考核问责的客体有企业和政府，国内学者对于企业环境绩效的考核问责研究大体分为两个方面：企业内部与企业外部考核问责。内部包含着薪酬管理[8]、人力资源管理[9][10]以及企业技术创新[11][12]等，外部包括社会公众监督[13]、媒体关注[14]与政府的激励、补贴与监管[15][16][17]。研究企业环境绩效意义重大，一方面，诸多研究发现，企业重视环境绩效对企业经济效益的增长有促进作用;另一方面，企业对于环境绩效考核问责的实践，可以为政府部门提供经验及参考。除此之外，企业环境绩效与政治关联关系的研究值得关注。环保领域的政治关联是指一种企业和政府私利交织重叠的腐败行为，企业利用自己的实力加入有权力的环境组织或政府组织，或利用地方保护主义甚至行贿手段与政府达成合谋，或邀请政府官员和环保机构成员成为公司董事[18]。政治关联成为企业降低环境法规评价标准、逃避环境责任的保护伞。从企业的政治关联视角关注地方政府生态文明建设可以起到更好的监管作用。因此，研究企业绩效考核问责十分必要。对政府环境绩效考核问责的研究，学者们主要在问题的发现与体制机制完善上贡献了丰富的理论观点与政策建议。在环境绩效考核上提出制度方面（目前关于生态政绩评价考核的探索并没有进入国家层面的大规模、整体性的制度化阶段）[19]，实施过程方面（生态文明建设绩效评估过程存在目标冲突与利益博弈、评估信息管理机制不健全、生态文明建设绩效评估的激励和约束效力不足）[20]等均存在不足，在环境绩效问责上提出审计方面（政府环境责任审计的内容、范围有待深入，环境责任审计中审计机关的工作权限受限）[21]以及审计与问责的衔接方面（由于体制和机制等深层次的法律问题尚未完全解决，尤其是中央对地方政府依法问责机制缺失、政出多门和多头执法、对监管者的有效监督机制缺位，使得新环保法关于政府责任条款的实施依然存在问题）[22][23]有待完善，但深入研究发现，对于这些现存的问题，多数学者只是进行路径研究[24][25]，比如在考核方面提出地方政府应尊重生态规律、遵守法律规章的前提下，以地方政协为评估主体，构建系统、科学、有效的环境保护绩效评估体系[26];在问责方面，同样存在建议侧重从宏观机制入手的问题，加强推进地方政权机关履行保护环境“积极责任”的制度建设等等[27][28]。

（二）国外环境绩效考核问责研究热点

1. 国外环境绩效考核问责的影响因素和差异化研究

发达国家近年来绩效管理的侧重点转向到了顾客满意上，因此他们对于环境绩效考核问责的影响因素主要集中在利益相关者的研究上。在利益相关者研究中，Trujillo-Gallego提出了建立一个强有力的立法框架、设立一个独立的咨询委员会、加强公众认识，鼓励公众参与建立激励与问责机制的建议[29]。Raja Zuraidah Raja MohdRasi和Amir Abdekhodaee等学者对中小企业进行了调查，制定了一个框架，将利益相关者的参与、环境做法以及环境绩效结合起来研究，着重探讨了中小企业之间、政府、供应商、客户等外部利益相关者以及雇员与高级管理人员等内部利益相关者对环境实践的影响[30]。学者们主要从利益相关者给企业带来的压力进行研究，以此促进企业环境责任的履行、以及利益相关者与多方的合作对环境实践的影响。

发达国家对于环境绩效考核问责的研究呈现多样化、差异化的特点，突出表现在他们会根据不同的企业性质设置不同的指标体系。Rowland-Jones等人提出，将对现有工业企业环境管理系统的评价作为环境绩效的指标，要求企业进行“自我评价”、潜在伤害的预测以及对公司实际和感知的绩效进行评估，以此来提高环境管理体系[31]。Sarache-Castro等人针对食品行业还提出了一种环境绩效指標，该指标整合了目前最先进的10种环境实践中的8种[32]。令笔者感到惊喜的是，国外学者甚至出现了利用数据包络法，利用加权环境效应指标对不同家庭类型进行环境绩效考核[33]。

2. 国外环境绩效考核问责主客体研究

发达国家对于环境绩效的考核问责基本上都由第三方介入为主，政府的管理项目百分之九十都外包给私营机构，对于环境绩效的考核问责也不例外，美国学者戴维·奥斯本就倡导建立一个顾客至上和追求实际效果的“企业型政府”，以适应迅速变化的环境，政府只需加强执法，对企业实施更加严格的制约、程序和调查。环境绩效考核问责工作外包出去由第三方介入，一方面，可以减轻政府的管理压力;另一方面，第三方机构对环境绩效考核问责的专业性也能够保证考核结果的科学性[34]。

发达国家对于政府环境绩效的考核问责微乎其微，他们的研究主要集中在非政府组织环境绩效上，主要以社会组织、特定的行业或著名的企业来开展研究。笔者通过阅读的文献发现，在他们的研究中，公众的广泛介入和监督都被多次提及，Rowland‐Jones等人不仅要求企业进行“自我评价”，并且要注重顾客的回应性[35];Sarache-Castro等人对食品行业设置了专门性的指标体系，同时也因为行业的特殊性，不仅在乎对环境的影响，也强调效益和顾客满意[32]。因此，在他们对非政府组织环境绩效考核问责的研究中，“顾客导向”通常也被列为考核的内容之一。除此之外，他们偏好绩效管理工具的研究，突出表现在将现实案例与工具相结合进行分析，目前大部分的考核问责形式上都是以清单式为主，即将考核问责条款列出，逐一进行打分，但在工具上，对环境绩效考核问责还是多采用平衡计分卡、标杆管理法、360度反馈等工具，这些工具在20世纪80年代以来一直被学者广泛研究，从对环境绩效考核问责工具的研究来看，目前研究缺乏创新与突破。

四、中外环境绩效考核问责研究方法侧重不同

中国环境绩效考核问责以定量分析为主，比如胡元林、平利等人运用层次分析法和模糊评价法对企业的环境绩效进行评价[36]，常媛、熊雅婷同样利用价值链理论，对环境绩效进行评价，并构建新型的评价体系[6]。我们现有定量分析的研究有一个显著的特征，即绝大多数定量分析的基础数据是二手数据、统计数据，使用这样的数据分析能够显著降低研究者在工具设计、数据收集与编辑方面的成本。同时，还能使研究坦然面对公众审慎的目光，所有的原始数据都向公众开放供验证、改进，甚至反驳[37]。

目前发达国家对于环境绩效考核问责的研究方法主要是实证分析，同时，还将统计学以及运筹学等学科方法，运用到考核问责当中，从而实现目标，在美国学者瓦克斯的分析中就提到，任何对于绩效管理上的研究都要从真实的数据开始。实地调查、访谈研究和案例研究的方法较为常见，在他们的研究中，通常对实证分析较为详尽，不仅分析考核问责现状，而且分析原因、环境以及影响，详尽的分析让实例更加具有说服力和典型性，体现了方法的多样性和综合性。

五、借鉴与思考

（一）借鉴

目前中国的环境绩效考核问责研究发现存在上级政府评估的集权化、政府评估的单一化和社会评估明显不足的内部化问题，应当向发达国家学习，逐步走向评估主体民主化、多元化以及不断强化社会考核的比重[42]。同时我们要切实加强对社会力量参与环境保护监管的研究，通过比较我们发现国外学者对于环境绩效的考核问责十分关注环保利益相关者。环境是全体公民的环境，环境利益是典型的公共利益，公民理应对监管代理人实施监管。公民环保意识的培育、相关法律机制的保障、内部监管体制的缺陷与环境信息公开等等问题都需要学者们的有力推动。

其次，不存在一套完美的普适性指标体系，我们对于绩效指标设置的研究应更有针对性。外国学者对于绩效指标的研究会根据企业的性质进行差异化研究，但中国幅员辽阔，各地区之间生态环境、产业规模、政策措施等方面差异大。在不同的时空条件下，环境绩效指标体系构建也应当从不同的環境实际出发，注重环境绩效指标的差异化研究，避免“指标一刀切”的情况，最终构建各具特色的环境绩效考核问责指标体系。

最后，在研究方法上，我们的视野应该更开阔，研究数据不应局限于统计数据、二手数据等，而应学习国外学者进行充分的调研、论证等。事实上在环境绩效考核方法系统中，不应当存在绝对统一的最优方法。在实践中，各种方法的运用都应当从一定的具体要求和实际条件出发，坚持方便适用的原则，以科学合理地考核问责环境绩效为根本目标来进行优化选择。

（二）思考

环境绩效考核问责从实际出发，不能脱离所处环境。地方政府环境考核问责是生态文明建设背景下具有中国特色的研究领域，没有也不能移植国外的研究成果。根据中国生态文明建设的实践进程，建立富有中国特色的政府环境绩效管理理论、构建富有中国特色的党政干部环境绩效考核办法、密切关注党政干部绩效考核问责的联动，应该成为管理学、政治学等相关领域的研究重点。同时，环境绩效考核问责研究需要学者们走出书斋，参与到政府环保督察中、社会环保监管实践去。中央环保督察常态化的大背景下，地方政府环境管理问题得到充分地暴露，透过问题看本质需要的是精准的实证研究和对研究对象的深入访问，只有这样才能产生令人信服的观点与结论。

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