“精准施策”理念下教育政策执行质量提升路径研究

摘 要： 新时代背景下，“精准施策”理念在推进国家治理体系和治理能力现代化发展中的作用愈发显现。“精准施策”理念要求政策执行主体必须充分地理解政策内容并了解目标群体的实际需求，顺利地将观念形态的政策方案转化为具体的实践活动，最终实现政策目标。研究发现，政策方案内容理解不精准、目标群体需求了解不精准、执行过程情况把握不精准和执行结果类型界定不精准，已成为当前我国教育政策执行活动的现实挑战。因此，基于我国教育管理信息系统发展現状和教育督导制度的建设成效，可尝试通过构建教育政策执行监测信息系统的方式实现“精准施策”，以确保我国教育政策执行质量的提升。

关键词： “精准施策”;教育政策;执行偏差;监测系统;质量提升

早在20世纪70年代，美国著名的公共政策研究学者艾利森（Graham Allison）就指出：“在实现政策目标的过程中，方案确定的作用只占了10%，其余的90%则取决于政策执行”（范国睿，2011），继而引发了国内外学者对于公共政策执行研究的关注。新世纪以来，我国教育政策执行研究取得了较大的进展，不同的学者分别从教育政策执行的主体（赖秀龙，2009）、组织制度（邓旭，2010）、程序过程（王智超，2011）和目标群体（石火学，2012）等角度展开了深入探讨，有利于推动教育政策执行活动质量的提升。党的十八大以来，习近平总书记根据国际形势的发展和国内矛盾的变化强调了“精准施策”的政策实施理念，以确保我国经济社会的稳固发展（张凤莲，2020）。毋庸置疑，任何一项公共政策唯有通过精准而非粗略的执行活动，方能实现预先设定的政策目标。新冠肺炎疫情防控阻击战的“大考”进一步佐证了“精准施策”理念在国家治理体系和治理能力现代化发展中的重要性。“精准施策”理念引发了学术界的广泛关注，许多学者相继将其引入脱贫攻坚战略（李永清等，2016）、政企关系变革（吴建南等，2017）、税收治理（李万甫，2018）、环境保护（李冰茹、张兴林，2020）等公共政策领域，并且取得了较丰硕的研究成果。然而，目前尚未有学者针对教育政策领域的“精准施策”问题展开系统讨论进而拓展教育政策执行研究范围。作为公共政策体系的重要组成部分，教育政策同样面临着如何实现“精准施策”的现实问题。由此，本文根据“精准施策”的基本内涵，以本世纪初启动并延续至今的农村中小学布局调整政策（简称“布局调整政策”）为案例，尝试将“精准施策”理念引入教育政策执行过程，继而探究在“精准施策”理念观照下我国教育政策执行活动面临哪些挑战以及如何促进我国教育政策执行质量的提升。

一、“精准施策”理念的内涵及其对公共政策执行的要求

关于“精准施策”理念的基本内涵，需要从“精准”和“施策”两个维度展开剖析和提炼。首先，“精准”从词义的角度可以理解为“精确”，例如在《现代汉语词典》（第七版）中“精准”的释义为“非常准确、精确”。“精准”一词在公共管理话语体系中的内涵包括：王春城（2018）将公共政策的“精准性”概括为对政策主体的精准规定、对政策客体的精准界定、对政策目标的精准设定以及对政策工具的精准选定;王欣良等学者（2019）从精准治理入手，将其主要内涵界定为四个方面：一是治理主体的精准化，多元治理主体基于自身职责的精准定位以实现有效协作;二是治理流程的精准化，利用现代信息技术推动事后治理向事前治理与事后治理并重转变;三是治理手段的精准化，利用数据挖掘等技术精准把握治理对象的差异化需求，进而精准匹配治理手段;四是治理保障的精准化，结合治理对象及治理环境的变革适时调整并重塑治理体系。谢小芹等学者（2020）指出，精准扶贫作为我国扶贫领域的最新战略，其内涵包括精准识别（扶贫对象）、精准帮扶（扶贫对象）、精准管理（扶贫过程）和精准考核（扶贫主体及过程）等内容，精准扶贫意在靶向扶贫中的目标偏离和精英俘获，从而促进精准扶贫政策的有效执行。虽然上述学者是基于各自不同的研究对象引入“精准”思想，但他们均从主体、客体（目标群体）、过程和结果等维度进行范围界定进而展开讨论。

其次，“施策”是“实施政策”的简称，在公共政策执行研究过程中，学界普遍地将“policy implementation”一词译作“政策执行”或“政策实施”。作为系统地研究政策执行问题的鼻祖，普雷斯曼（Jeffrey L. Pressman）和威尔达夫斯基（Aaron B. Wildavsky）（1973）将政策执行理解为：“政策目标的确立与实现这些目标所采取的行动之间的一种相互调适的过程”。在此基础上，后继研究大致可以划分为两大流派（林水波，张世贤，1984;张金马，1992;谢明，2004;宁骚，2000;陶学荣，2012）：一是将公共政策执行理解为“将一项政策方案转化为具体的实践活动过程”的行动学派。譬如，范米特（Donald S. Van Meter）和范霍恩（Carl E. Van Horn）（1975）认为：“政策执行是指公共人员或私人（或团体）为实现政策目标所采取的各项行动，具体包括将政策方案转化为可操作的行为以及为实现不断变更的政策目标所做出的持续努力。”二是将公共政策执行视为“组织机构对政策方案进行理解和重构过程”的组织理论学派。比如，斯诺（C.P. Snow）和特里林（L. Trilling）指出：“任何一项将（政策）观念转化为行动的活动都涉及某项简化工作，而组织机构正是这项简化工作的主体，它们将问题细化为便于管理的各类项目，继而将项目分派给专业化的职能机构，因此唯有了解组织机构是如何运作的，方能弄清楚政策执行过程。”（R F. Elmore，1978）其中，行动学派的问题在于忽视了政策执行过程的动态性，特别是政策目标与行动措施之间的交互影响，有时政策执行过程中采取的行动并不一定能够促进政策目标的实现（林水波、张世贤，1984）。组织理论学派的学者认识到了政策行动背后执行主体的主观能动作用并指出，即便执行主体完全按照政策意图采取行动措施，但如果缺乏对于政策目标的正确理解，也不能取得理想的政策执行效果。除此之外，无论是行动学派还是组织理论学派，他们都忽视了目标群体的顺从、认同和支持对于政策执行活动的重要作用。因此，公共政策执行质量的高低不仅取决于政策执行主体能否采取适当的措施将一项政策方案转化为实际的行动，而且与其是否充分地掌握政策方案的核心要义以及目标群体的真实需求密切相关。

结合上文关于“精准”和“施策”的概念分析，本文认为，“精准施策”是指公共政策执行主体在充分地理解政策的基本内容和准确把握目标群体的实际需求的基础上，顺利地将观念形态的政策方案转化为具体的实践活动，最终实现政策目标的动态发展过程。因此，“精准施策”对公共政策执行的要求包括：一是精准理解政策内容。执行主体必须清楚地理解一项公共政策的出台所要解决的社会问题是什么？有哪些政策目标要求？针对不同层次的政策目标应该采取什么样的应对措施等。二是精准了解目标群体的实际需求。政策执行活动能否实现预期的执行效果在很大程度上取决于目标群体的态度，因此必须精准地了解目标群体的差异性需求，根据不同目标群体的实际需求采取相应的政策措施，避免因目标群体不认同而出现政策执行活动受阻现象。三是精准把握政策执行过程。公共政策执行过程涉及政策执行准备、政策实施、政策执行再决策、政策执行协调与监督等（金太军等，2005）各个阶段，任何阶段出现问题都可能导致政策执行活动出现偏差。决策者必须精准地把握政策执行过程中的各个阶段，及时发现并有效解决潜在的问题。四是精准界定政策执行结果。对于决策者来说，必须精准地界定政策执行结果的类型，继而精准地辨别政策执行的成功与否及其根源，唯此方能采取科学的应对措施确保政策目标的顺利实现。

二、“精准施策”理念下教育政策执行面临的现实挑战

本文以本世纪初启动并延续至今的“布局调整政策”作为研究案例，并结合上述关于“精准施策”基本内涵的四个方面，进一步探讨“精准施策”理念下我国教育政策执行面临的现实挑战。案例选取的缘由如下：首先，农村中小学布局调整在义务教育城乡一体化发展的过程中至关重要，农村中小学合理布局规划是提高农村义务教育质量的重要保障。其次，布局调整政策先后经历“酝酿——启动——调整——中止”（张晓阳，2013）等环节，全面地反映了教育政策执行偏差及其矫正过程，从而有利于帮助我们发现“精准施策”可能面临的阻碍因素。再次，中央政府2018年颁布的《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）和《2019年教育部工作要点》均强调在农村中小学布局调整过程中要“精准施策”、“准确把握布局要求”和“精准控辍”等，这与本文的研究主旨一致。

（一）政策方案内容理解不精准

政策执行主体只有正确地理解政策方案的内容及其精神实质，才可能采取符合政策目标的执行行动，从而获得预期的执行效果（金太军，2005）。20世纪90年代中期以来，为了适应我国城镇化的发展及应对农村学龄人口持续下降的现象，中央政府于2001年出台了《关于基础教育改革与发展的决定》（以下简称《决定》），强调“按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局”，由此开启了将近二十年之久的农村中小学布局调整工作。随着地方政府积极地贯彻落实布局调整政策，各地农村中小学办学条件不断改善，办学质量和办学效益明显提高。但与此同时，仍有部分地方政府在未能精准地理解《决定》中关于合理规划学校布局实质精神的情况之下“一刀切”地进行“撤点并校”。正如一位学者所言：“部分地方政府却径直将其理解成完全的撤并，压缩大批乡村中小学，并以裁撤得越多、越快为好，甚而个别地方将此作为政绩工程，导致了学校撤并的急速化推进。”（蔡志良、孔令新，2014）例如，辽宁省设置的目标是到2003年初中和小学分别减少10%、22%，教学点则减少50%以上;宁夏提出平原地区和山区分别用3年和5年的时间，使农村中小学分别减少15%～20%和10%～15%;山西省制定的目标是“十五”期间农村中小学数量减少15%～20%;陕西省则提出到2006年使全省农村中小学分别减少176所和7000所;贵州省提出到2003年基本取消教学点，2004年村小学校较1999年减少50%以上（王帅、王祈然，2015）。地方政府对于中央政府颁布的布局调整政策缺乏精准的理解，将其简单地理解为“撤点并校”运动，从而造成农村中小学数量的急剧减少。据统计，2000年至2010年，我国农村小学减少了22.94万所，减少了52.1%;教学点减少了11.1万个，减少了6成;农村初中减少了1.06万所，减幅超过1/4，在这十年期间，平均每天就要消失63所小学、30个教学点和3所初中，几乎每过1小时就要消失4所农村学校（佚名，2012）。由于乡村中小学数量的急剧减少以及相关配套措施不到位，乡村儿童上学远、上学难、辍学率增加、安全隐患大、乡土文化衰落等问题频繁出现（金志峰等，2019）。

地方政府之所以未能精准地理解《决定》的政策内容进而盲目地开展“撤点并校”运动，主要是受到两种因素的制约：一是我国政府层级设置过多，中央政策自上而下经过层层过滤容易造成政策信息失真（如图1）。与其他多数国家实行的三级制或四级制相比（杨宏山、黄永清，2007），我国政府层级的设置过多，主要为五级制或四级制，即中央政府——省或自治区——地级市或自治州——县或县级市——镇或民族乡和中央政府——直辖市——县或市辖区——镇或民族乡。除中央政府外，每级政府都会对上级政府颁布的政策方案进行不同侧重的解读，也就是说，布局调整政策方案在基层政府付诸实施之前已经经过了四次过滤，其中任何一级政府如果不能够全面地理解布局调整政策，就会对该政策进行模糊的解读，最终造成政策信息失真。二是作为理性经济人的地方政府为了满足自身利益最大化的诉求，有时会故意对政策内容进行片面解读，“得益愈多，愈樂于执行;受损愈多，则不乐于执行”（贺东航、孔繁斌，2011）。例如，由于《决定》明确提出实施“分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制，中央和省级政府通过转移支付予以扶持。那么，县级政府通常会对农村中小学进行“大刀阔斧”的裁撤，盲目地追求“撤点并校”的效率，这样不仅可以节省教育财政投入，而且能够确保布局调整政策在本辖区得以顺利执行，可谓是“一举两得”。

（二）目标群体需求了解不精准

公共政策能否达到预期效果在很大程度上取决于目标群体的态度，如果他们顺从、接受该项政策，政策执行就会成功;如果他们部分接受甚至是不接受该项政策，就会增加政策执行难度或直接导致政策执行失败（陈振明，2004）。因此，地方政府需要积极调动目标群体的政策参与度，以便精准地把握目标群体的真实需求。基于目标群体在政策执行中的重要性，《意见》明确提出了要“因地制宜调整农村义务教育学校布局”“在方便学生就近入学的前提下适当合并”。由于受到我国全能政府文化的影响，政府部门将教育政策执行活动视为政府的内部事务，不重视公民等社会力量的参与，其目的是完成上级委派的任务而不是满足公民的需求（孙科技，2020）。部分地方政府在执行布局调整政策时并没有征求目标群体的意见，缺乏对目标群体真实需求的充分了解。根据11省的调研数据显示，作为布局调整政策目标群体，广大居民、家长和教师的参与率都非常低，其中被征求过意见的居民、家长和教师的比例分别为20.6%、21.8%、24.7%，他们当中未被征求过意见的比例均超过了75%（雷万鹏、张婧梅，2011）。另外一项基于全国9省（区）的调查发现，当问及家长和教师布局调整政策实施中是否被征询过意见时，在2562份家长问卷中有77.5%的家长表示“否”或“此事不清楚”;在575名教师问卷中有64%的教师明确回答“否”（贾勇宏、曾新，2012）。

地方政府在没有充分地征求目标群体的意见以精准把握其需求的情况下，通过强制性的行政手段开展农村中小学布局调整工作，导致“群众对学校撤并效果满意度不高”（雷万鹏、张婧梅，2011）。例如，浙江省缙云县在执行布局调整政策过程中因忽视了当地居民对于合并学校后孩子安全及教育质量等问题的关心，强行将一所办学质量较好的山区中学撤并，数千村民屡次向当地政府部门反映意见无果，甚至出现村民为阻止该学校撤并而下跪的现象，引发了社会热议（柯进、高毅哲，2011）。中央政府出台布局调整政策的根本目的是在坚持就近入学的原则下，通过适当合并一些农村学校以优化资源配置和提升农村教育质量，从而促进城乡义务教育均衡发展。缙云县等地方政府在执行布局调整政策中枉顾目标群体的现实需求，“一刀切”地开展农村中小学布局调整工作，最终造成政策执行偏离。为了避免类似情况发生，中央政府连续出台了《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》（2012年）、《关于农村义务教育学校布局调整有关问题的通报》（2016年）和《指导意见》（2018年），要求地方政府在布局调整政策执行中要广泛征求当地居民、学生家长和学校师生的意见，保障群众充分参与并监督相关决策过程，精准了解目标群体的需求。

（三）执行过程情况把握不精准

普雷斯曼和威尔达夫斯基认为：“政策执行是演进的过程。我们经常处于该过程的中间，必须面对过去已经执行的结果与未来即将实施的蓝图。”（李允杰、丘昌泰，2008）因此，一项政策方案能否得以顺利实施，在很大程度上取决于执行主体是否具备根据政策执行过程情况不断调整政策方案和措施的能力。研究发现，地方政府因未能精准地把握布局调整政策执行过程情况进而未能采取合理的应对措施，最终导致中小学布局调整工作受阻。具体表现在以下几个方面：

一方面，地方政府未能精准地把握布局调整政策执行过程的动态性特征并及时调整政策方案。受到纷繁复杂的客观实际情况和不断变化的外部环境等因素影响，政策实施方案并不是一成不变的，而是会根据反馈信息不断地改变、修正和调整原定的执行策略、计划和程序，这是政策执行过程中不可避免的现象（张金马，1992）。不同学校所在区域的人口密度、自然环境、交通条件和人文特征等因素不同并且这些因素处于不断的变化之中，那么，地方政府就必须精准地把握这些因素存在的差异及其变化，合理地调整中小学学校布局调整方案。但是，从各地布局调整政策执行的过程来看，地方政府基本上采用“开会传达上级文件精神——部署撤并计划——实施撤并工作”的单向政策执行方式，缺乏根据实际情况逐步完善布局调整政策方案的科学思维。由于地方政府未能根据政策执行过程的动态性及时调整政策方案，使得上级政府误认为政策方案可行，最终影响了中央政府对地方布局调整政策执行真实情况的把握。因此，在颁布《决定》五年之后，中央政府才出台《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》（2006年），通过多种措施对地方政府中小学布局调整乱象进行规制。另一方面，地方政府未能精准地把握布局调整政策执行过程的阶段性特征并采取相应的政策措施。上述可知，公共政策执行过程涉及政策执行准备、政策实施、政策执行再决策、政策执行协调与监督等诸多阶段，这便决定了政策方案的实施和政策目标的实现只能分阶段逐步进行，不能只顾上阶段目标而影响其他阶段目标的实现（张金马，1992）。然而，地方政府在中小学布局调整过程中经常忽视政策执行的阶段性特征，采取行政命令手段强行开展“撤点并校”工作。例如，一些地方政府忽视了布局调整政策执行中政策规划阶段的重要性，以至于在撤并农村中小学之前没有对农村学校的实际情况进行深入的实地调研（岳伟、徐洁，2015）。也有一些地方政府在农村中小学布局调整中缺乏系统科学的评估论证环节，较少将相关变量放在一起进行综合考虑，因而决策具有一定的随意性（金志峰等，2019）。

（四）执行结果类型界定不精准

如前所述，由于受到执行主体、目标群体和实施过程等多种因素的影响，公共政策目标与执行效果可能存在一定的差距，即产生执行偏差问题，并且表现为象征性执行、虚假式执行和观望式执行等多种类型。因此，作为决策主体的中央政府必须精准地界定执行结果的类型，分析其产生的根源并采取针对性的措施予以纠正，从而确保政策目标的顺利实现。在布局调整政策执行中，中央政府对于执行结果类型的界定不精准主要表现为：

首先，对于理想的执行结果界定不精准。自《意见》颁布以来，虽然部分地方政府由于未能因地制宜地开展农村中小学布局调整工作而导致大量农村学龄儿童上学难、上学贵和校车安全等问题频繁出现，但是从总体上来看布局调整政策还是取得了明显的成效。《工作通知》指出，“农村中小学的办学条件、办学效益和教育质量有了进一步提高”。同样地，《调整意见》认为，农村中小学布局调整工作“改善了办学条件，优化了教师队伍配置，提高了办学效益和办学质量”。那么，这些理想的执行结果的界定标准是什么？其中有无程度上的差异？理想的执行结果产生的原因是什么？理想的执行结果和不理想的执行结果存在哪些差距？对于这些重要的问题仍没有进行清晰的界定。中央政府对于理想的执行结果的界定不精准，不仅不利于广泛推广地方政府探索出来的成功经验，而且还容易促使一些地方政府“因噎废食”，最终造成布局调整政策的中止。其次，对于不理想的执行结果即执行偏差界定不精准。与理想的执行结果界定不精准问题相似， 作为决策者的中央政府在界定执行偏差时也存在不精准的问题。研究发现，地方政府在布局调整政策执行中产生的执行偏差主要有以下几种类型：一是选择式政策执行，部分县级政府将着力点放在合并学校数、新建学校硬件设施条件和生师比等显性指标上，对于教师教学水平、老百姓的心理期待和学生的学习成绩等隐性指标则有意无意的忽略（曹晶，2015）;二是歪曲式政策执行，有些地方政府把追求擴大学校规模作为教育政绩或形象工程，制定出不符合当地实际的学校撤并“时间表”和“路线图”（王定华，2012）;三是粗暴式政策执行，如上文提及的浙江省缙云县政府不顾当地居民关于孩子上学安全及教育质量的要求，强行把一所办学质量较好的山区中学撤并;四是简单式政策执行，有些地方政府在撤并农村中小学过程中，产生了包括寄宿制办学、校车制度和其他配套措施不到位等问题（邓恩，2011）。因此，作为决策主体的中央政府必须精准地界定布局调整政策执行偏差的具体类型，并且根据不同偏差产生的原因采取更具针对性的纠正措施，以避免类似问题的出现。

三、“精准施策”理念引入教育政策执行领域的可行条件

作为公共政策体系的重要组成部分，教育政策同样面临着“精准施策”的现实需求。况且，随着我国教育信息化发展水平的不断提升、教育督导制度建设的逐步完善以及教育政策执行研究的日渐成熟，“精准施策”理念引入教育政策执行领域具有一定的可行性。

（一）我国教育信息化发展水平不断提升

改革开放40多年来，我国教育信息化改革取得了巨大成就，由最初的“电化复兴，信息化萌芽”到当前的“创新驱动，智能引领”，教育信息化水准不断提高，教育信息化2.0时代已经来临（任友群，2018）。作为教育信息化建设的重要内容，教育管理的信息化发展愈益受到政府部门的重视。2010年，国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，提出了构建国家教育管理信息系统的计划，旨在通过推动政府教育管理的信息化进而加强动态监测和提升管理效率（国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室，2010）。2013年，教育部出台《国家教育管理信息系统建设总体方案》，对国家教育管理信息系统建设进行了整体设计，形成了国家、省、市、县和学校五级管理体系，五级教育管理信息系统通过网络进行数据交换和共享（见图2）（教育部教育管理信息中心，2013）。次年，教育部又印发了《教育管理信息化建设与应用指南》，明确地界定了五级管理系统建设主体各自承担的主要职能：教育部制定国家教育管理信息化标准，建设国家教育基础数据库;省级教育行政部门建设省级教育管理公共服务平台，形成省级教育基础数据库;地市区县教育行政部门建设本级教育基礎数据库和通用系统;各级教育机构（学校）则构建针对学校类型特点的业务管理系统，使学校成为各级教育基础数据库的动态数据源（教育部教育管理信息中心，2014）。随着中央政府相关政策的出台及实施，教育管理信息系统有效地整合了各级各类教育基础数据，这有利于增强教育管理的科学性。基于教育管理信息系统的不断完善，各级政府部门在教育政策执行过程中能够更加便捷地分析和应用各类数据信息，促使教育政策信息发挥更为便捷的“上情下达”和“下情上达”的功能。

（二）教育督导制度建设的逐步完善

自从20世纪80年代教育督导工作全面恢复以后，我国始终把教育督导制度建设作为推进教育现代化发展的着力点。在1986年至1991年期间，根据社会主义教育制度建设和教育事业发展的现实需要，我国教育督导制度在基于先前教育视导制度的基础上逐步建立起来（范国睿，2017）。1995年，第八届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国教育法》，其中第二十四条明确规定：“国家实行教育督导制度”，这样便以法律的形式赋予了教育督导工作较高的权威性。2012年，国务院颁布了《教育督导条例》（简称《督导条例》），作为我国教育督导领域的专门法规，《督导条例》对当前教育督导的主要内容、基本原则、法律责任等关键部分进行了详细的说明。2014年，国家教育督导委员会印发的《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》（简称《意见》）指出，要建立督促地方政府履行教育职责（督政）、指导学校规范办学（督学）、科学评估教育教学质量（评估监测）三位一体的教育督导体系。2017年，国务院出台的《国家教育事业发展“十三五”规划》强调，进一步完善督政、督学、评估监测制度体系，促使教育督导制度在教育改革发展中充分发挥作用。目前，我国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团均已建立了省级教育督导委员会，其中大部分实现了省、市、县三级教育督导机构全覆盖，由此我国基本上形成了较完备的国家、省、市、县四级教育督导体系（何秀超，2019）。

（三）教育政策执行研究的日渐成熟

20世纪90年代以来，随着国内政策执行研究的不断深入，部分教育研究学者开始关注教育政策执行问题。总体而言，我国教育政策执行研究可划分为两种类型：一种是将教育政策执行问题作为教育政策研究的一部分，对教育政策执行系统的影响因素及其在教育政策中的作用进行全面的阐述。例如，基于教育政策执行含义、环节、模式等内容的论述，褚宏启探讨了教育政策执行监测问题，包括监测的内容、监测的种类、监测方式（褚宏启，2011）。另一种是重点对教育政策执行系统中的某些要素如教育政策执行的主体、目标群体、过程和结果等进行深入的研究。譬如，衣华亮（2009）重点分析了教育政策失真问题，他在阐释“教育政策执行”和“失真”基本内涵的基础上，清晰地界定了“教育政策失真”的概念，即因教育政策执行主客观因素相互作用导致教育政策目标不能圆满实现甚至完全落空的现象，主要表现为教育政策的象征性执行、附加性执行、选择性执行和替换性执行等10种情形。经过近30年的发展，我国教育政策执行研究由最初的以借鉴西方经典理论为主，逐渐过渡到当前的批判性吸收西方理论与本土实践创新的相互融合，并且与教育政策执行相关的一些新概念、新思想频繁出现，这标志着我国教育政策执行研究的日渐成熟。“精准施策”理念的引入，恰恰反映出了教育政策执行研究日益深入的发展趋势。此外，部分学者已经初步探讨了教育政策执行监测信息系统构建的必要性、整体框架和重要作用等基本问题。例如，董天鹅（2012）认为，传统的职业教育政策在制定和执行过程中采取的是单向的线性模式，在政策的每一个环节没有及时地反馈和调整，缺乏连续监测，不免会出现低效度问题。孙科技（2019）基于政策工具理论分析框架，尝试构建了“双一流”政策执行监测信息系统，并简要描述了中央和省（自治区、直辖市）两级“双一流”政策执行监测信息系统的组织结构及运行过程。范国睿和孙翠香（2012）则指出，教育政策执行的监测与评估在教育政策执行情况监控和“紧急救险”中发挥着关键作用，通过教育政策执行的监测和评估能够充分掌握政策执行的启动、实施过程等相关资料和信息，从而提升教育政策执行质量以顺利地实现政策目标。

四、基于“精准施策”理念的教育政策执行监测信息系统的构建及运行

正如著名的公共政策研究学者邓恩（2011）所言：“政策结果永远无法完全预知。因此，在政策执行之后对政策进行监测至关重要。”根据我国政府层级设置现状，并结合当前我国教育管理信息系统和教育督导制度建设成效，本文尝试构建教育政策执行监测信息系统（简称“监测信息系统”），以推动政府部门对教育政策执行过程进行实时监测，进而实现教育政策的“精准施策”。

（一）教育政策执行监测信息系统的构建

监测信息系统的主体是各级教育督导机构，其中，中央教育督导委员会在整合中央级教育管理信息系统的基础上构建中央教育政策执行监测信息平台（简称“监测信息平台”），以此類推，省、市、县各级教育督导委员会分别整合相应级别的教育管理信息系统，并且建立省级监测信息平台、市级监测信息平台和县级监测信息平台。由此，教育政策执行监测信息系统由国家、省、市、县四级教育政策执行监测信息子系统构成（见图3），各级监测信息系统通过国家教育管理信息系统实现数据信息实时传递和共享。

监测信息系统的内容是下一级地方政府的教育政策执行活动，例如，省级教育督导机构利用省级监测信息系统，对市级政府的教育政策执行活动进行分析、评估和调整。中央教育督导机构利用中央监测信息系统不仅可以监督省级政府的教育政策执行活动，而且可以对市级、县级政府的教育政策执行活动进行实时监控，以充分发挥统筹协调作用。需要强调的是，为了确保监测信息系统作用的有效发挥，各级监测主体必须与同级地方政府保持独立地位，监测主体在人事、经费和行政活动等方面接受上级监测主体的领导和安排，不受同级政府的行政干预，以提高监测活动的独立性与公平性。

（二）教育政策执行监测信息系统的运行

根据我国教育政策执行活动的特点，监测信息系统的运行过程主要包括明确政策目标、制定监测指标、数据收集、数据分析和政策调整五大程序。第一，分析政策内容，明确政策目标。监测信息系统运行的第一步是明确中央政府颁布一项教育政策的根本目的，只有明确了政策目标才能以此为标准来衡量地方政府的教育政策执行活动是否符合政策要求。例如，监测主体必须分析《决定》的相关内容，把握中央政府旨在通过农村中小学布局调整提高农村教育质量的政策目标，由此，地方政府的任何布局调整措施只要是背离这一目标都属于政策执行偏离范畴，中央政府必须采取措施及时地进行纠正。第二，根据政策内容并参考政策目标，确立监测指标。监测指标的作用是将描述性的政策内容转化为各类量化指标，进而据此收集教育政策执行数据信息。虽然监测指标因不同类型的教育政策内容而异，但通常涉及地方政府是否能够及时地出台具体的政策实施方案、实施方案的目标是否与中央政策目标保持一致、资源投入、多元主体参与、合作交流等内容。第三，通过监测信息平台和实地调研等方式，广泛地收集教育政策执行数据。监测主体利用教育管理信息系统整理相关数据，同时进行实地调研，通过访谈、发放问卷等方式收集一手资料，确保教育政策执行数据的丰富多样和真实可靠。第四，对教育政策执行数据进行分析、比较和归纳。监测主体将政策目标与教育政策执行数据信息进行比较，精准地把握地方政府的教育政策执行实况，利用大数据分析技术精准地界定政策目标实现的程度，并且区分出成功的教育政策执行活动和出现偏差的教育政策执行活动及其影响因素。第五，中央政府根据监测数据分析情况进行政策调整，包括政策方案的调整和政策实施活动的调整。基于人类认知的有限性与社会发展的阶段性的双重制约，中央政府出台的政策方案不可避免地存在有待进一步完善的地方，如果政策方案出现问题，那么中央政府应实事求是地进行政策调整，以确保政策内容设计的日趋完善。同样的，如果是地方政府的教育政策执行活动出现问题，中央政府根据问题的根源采取针对性的措施进行调整，通过“精准施策”的方式确保教育政策目标的顺利实现。

（三）教育政策执行监测信息系统的作用

监测信息系统的有效运行能够促使中央政府利用监测信息平台对地方政府的教育政策执行活动进行全程实时监测，分析地方政府对于教育政策内容方案的理解、目标群体需求的了解和执行过程情况的把握是否精准，以及精准地界定教育政策执行结果类型，并且及时采取应对措施。首先，有助于政策方案内容的精准理解。监测主体通过监测信息平台能够实时掌握地方政府制定的政策实施方案进而明确地方政府对于政策内容的理解情况，一旦发现地方政府关于政策内容的理解存在偏差即可采取措施进行纠正。比如，在布局调整政策执行中，监测主体通过监测信息平台可以及时地发现各地农村中小学布局调整方案中存在的“一刀切”、撤并学校指标化和配套措施不到位等问题，进而采取应对措施加以纠正，将布局调整政策执行偏差问题“扼杀在摇篮里”。当然，如果地方政府对政策方案内容存在疑惑，也可以通过监测信息平台与上级政府甚至中央政府进行实时互动和线上咨询，从而促进地方政府对于政策方案内容的精准理解。其次，有助于对目标群体需求的精准了解。各级监测信息平台可参照教育部门户网站设置“信息公开”“政策咨询”“投诉举报”“意见征询”等栏目，社会公众不仅能够查询到与自身利益密切相关的政策方案信息，而且还可以通过此渠道反映某项政策实施过程中存在的问题并表达自己的真实需求，或者提供推动政策落地的政策建议等。监测主体可通过监测信息平台了解社会公众的参与情况及其提出的意见和建议，督促地方政府对于社会公众尤其是目标群体的利益诉求进行妥善处理。再次，有助于执行过程情况的精准把握。监测主体利用监测信息平台了解地方政府的教育政策执行实况，对于地方政府未能精准地把握布局调整政策执行过程的动态性和阶段性特征的情形，可采取相应的政策措施。由此推动各地根据政策环境的变化调整原来的政策实施方案，并且严格遵循公共政策执行的各个流程，从而确保地方政府精准地把握布局调整政策执行过程情况。最后，有助于执行结果类型的精准界定。由于监测信息平台充分地收集了地方政府的教育政策执行数据信息，监测主体通过分析相关数据明确政策执行效果与政策目标的差距及其根源，进而精准地界定教育政策执行结果类型，根据教育政策执行偏差的不同类型采取针对性的应对措施。

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A Study on the Way for the Improvement of Quality of Educational Policy Implementation under the Concept of “Precise Measures”

Sun Keji

（School of Political Science and Public Administration， East China University of Political Science and Law）

Abstract： The concept of “Precise Measures”， in the new era， is playing an increasingly important role in the modernization of national governance system and governance capacity.“Precise Measures” demand that the policy implementing bodies fully understand the policy contents and the actual needs of the target group， in order to smoothly transform the policy plans in concept form into concrete practical activities and finally attain the intended policy objectives. It is found that， in this country， there exist inaccuracies on the part of the policy implementing bodies in terms of their understanding of the contents of the policy programs and the needs of the target groups， their knowledge of the implementation processes as well as their definition  of the implementation result types， which have become realistic challenges for the educational policy implementation activities to move towards “Precise Measures”.Based on the development status of educational management information system and the effectiveness of the construction of educational supervision system， it is suggested in the paper that “Precise Measures” need to be and can be achieved by constructing the educational policy implementation monitoring information system， so as to ensure the improvement of the quality of educational policy implementation in China.

Key Words：  “Precise Measures”; educational policy; implementation deviation; monitoring system; the improvement of quality

責任编辑  郝 伟