2021年房地产领域重大政策解析

李嘉珣　 姜晨

摘要：2021年，全国房地产市场总体保持平稳，各项指标保持在合理区间范围内，但也有个别城市出现短期房价非理性上涨、个别房企发生资金链断裂、市场预期转变迅速等情况，全国呈现出“上半年整体偏热，下半年降温迅速”的特点。纵观全年房地产领域出台的各项政策，依然紧紧围绕“房住不炒”的定位，建立房价地价联动机制，持续完善房地产长效机制，稳地价、稳房价、稳预期，促进房地产市场平稳健康发展。

关键词：房地产;调控;二手房指导价;房地产税

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2022）01-0006-05 收稿日期：2021-12-09

1 全面实施贷款集中度管理，完善房地产金融管理长效机制

为增强金融机构抵御房地产市场波动的能力，以及防范单一行业贷款集中度聚集带来的系统性风险，人民银行联合银保监会宣布于2021年伊始开始实施银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度，在综合考虑银行的资产规模、机构类型等因素后，分类设置房地产贷款余额占比和个人住房贷款余额占比两个上限，其中，房地产贷款占比根据银行规模设定为12.5%～40%不等，个人住房贷款占比设定为7.5%～32.5%不等。尽管自2016年起，金融监管部门对房地产贷款集中度的管理就未曾间断，但彼时主要以窗口指导形式，对银行约束力较弱，银行放贷冲动不减。本次贷款集中度机制的建立，明确了贷款比重的上限要求，倒逼金融机构将放贷资金投入到其他实体经济中，持续遏制房地产金融化、泡沫化。

在执行层面，银行普遍将房地产贷款投向一手房，导致热点城市二手房贷款额度持续紧张。年中时，深圳、东莞、南京、杭州、郑州等市部分银行均传出二手房贷款额度用尽消息。受此影响，上述城市的二手房下半年成交周期不断延长，成交量也有所下滑。尽管如此，监管部门对贷款集中度的执行力度依然不减，2021年11月深圳发布《关于推动金融业服务新发展格局的指导意见》指出，要深入落实房地产贷款集中度管理制度，房地产贷款集中度高的机构，要积极优化信贷结构，逐步减少对房地产业务的依赖。如果未来贷款占比上限不调整，房贷偏紧的状态或将成为常态，信贷资源也将加速流向制造业等实体经济领域。

2 严查经营贷违规流入房地产，加大督促整改和处罚力度

2020年三季度以来，各地陆续出现经营贷违规流入房地产市场的行为，导致部分地区房价出现快速上涨。2021年3月，银保监会、住建部、人民银行联合下发《关于防止经营用途贷款违规流入房地产领域的通知》，在借款人资质核查、信贷需求审核、贷款期限管理等9方面提出要求。而在此之前，北京、上海及广东省均发布了信贷合规性管理通知，要求管辖的金融机构切实加强信贷资金管理用途，并加强非现场监测和现场检查力度。2021年6月，银保监会召开新闻发布会，表示要将挪用经营贷的借款人报送征信系统，还要将防止经营贷违规流入房地产作为常态化监管工作。2021年9月末，在央行和银保监会共同召开的房地产金融工作座谈会上，相关负责人表示“经营贷违规流入房地产领域的问题得到了有效遏制”。

近年来，我国部分城市房价上涨过快、房地产挤压实体经济发展的问题一直没有得到有效解决，房地产领域金融化现象比较突出，已经成为我国金融体系健康发展的“灰犀牛”。堵住经营贷违规流入房地产，既能够让纾困中小微企业的资金发挥真正作用，又能防止资金过度流入引发的金融风险，为做好“六稳”工作提供了有力支持，还能够防止资金无序流动而削弱房地产长效机制构建的顶层构架。预计未来随着监管方式和监管手段不断细化，查处经营贷的力度也将逐步加强。

3 土地出让方式出现重大变化，市场热度分化严重

为提高市场信息透明度，营造公开的出让环境，2021年2月，自然资源部发布了新的住宅用地出让政策，要求22个重点城市集中发布土地出让公告、集中组织土地出让活动，即“两集中”政策。新的土地出让方式改变了房地产原有的运行机制，减少了地方政府对土地市场不规则的调控。在首轮土拍中，各地普遍采取房价地价联动机制，大部分城市采取“限房价、竞地价”的方式，北京最为严格，在“双限”的基础上采取了“竞政府持有产权、竞高标准方案”的出让方式。从土拍结果看，四个一线城市及长三角、粤港澳等南方地区热度较高，没有设置限价的城市土拍竞争十分激烈，地价屡创新高。

2021年下半年起，各地加强了对房企购地资金来源的审查，堵住了部分房企通过前融、信托、私募等途径获取购地资金的漏洞，规定了禁止房企成立“马甲”公司参与土地竞拍，加之部分头部房企陆续“爆雷”，市场预期不稳，导致第二轮土拍迅速遇冷，终止交易、流拍、底价成交、低溢价率情况占比大幅增加。在此情况下，在第三轮土拍中，各地都降低了土拍门槛。其中，苏州土拍保证金比例从50%降到30%，广州黄埔区、南沙区取消了“限房价”的要求，杭州等城市将“竞品质”改为“定品质”，给房企留出适当的利润空间。纵观三轮土拍情况，各地在制定土地规则上因城施策，根据当地房地产市场、人口流入情况等制定相应出让规则。同时，各地也根据上一轮土拍情况及时调整政策，围堵规则漏洞，引导合理预期。

4 二手房成交指导价政策出台，成为调控新利器

为更加有效精准地调控市场，2021年以来，热点城市陆续出台二手房成交指导价政策。2021年2月，深圳市住房和建设局率先出台了《关于建立二手住房成交参考价格发布机制的通知》，首次公布了全市3595个小区的参考价格，引导中介机构合理发布挂牌价格和商业银行合理发放二手住房贷款。隨后，无锡、宁波、成都、西安、东莞、绍兴、衢州、广州、三亚等城市也陆续跟进，发布了相似的调控措施。2021年7月，上海市要求在已实施的房源挂牌核验基础上，增加价格信息的核验，没有通过价格核验的房源不得对外发布。

政策内容上，各地采取了“因城施策”的方式。参考价格方面，深圳以二手住房网签价格为基础，参考周边一手住房价格综合形成参考价格;西安、成都、绍兴参考二手住房网签价格、评估价格和新房挂牌价格等形成参考价格;东莞还参考了区域地价房价分级管理、住宅建造品质等因素确定参考价格;上海则是依据住房真实住房成交价格，综合考虑多重因素确定。覆盖范围方面，深圳覆盖了全市多数小区，西安、成都涉及重点热门小区，宁波市主要针对热点学区进行住房价格指导。此外，无锡、西安还规定中介机构不得以“学区房”“学位房”等名义炒作房价，不得诱导小区业主参与哄抬房价。三亚规定，如果房屋超过参考价，则无法办理网签。由于二手房参考价格机制是金融机构贷款审批的依据，增加购房人的首付比例，对市场价格预期起到了非常强的引导作用，在控制房价上涨的作用力十分直接。因此，发布该政策的城市房地产市场陆续出现成交量急速下降的情况，价格也有所松动。未来该政策也将成为热点城市调控的利器，不排除其他城市在市场过热时出台该政策。

5 持续加大保障性租赁住房政策支持力度，各地陸续出台配套政策

近年来，国家持续加大住房保障工作力度，加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系。其中，发展保障性租赁住房是该住房保障体系构建探索的最新进展。2021年7月，国务院办公厅发布了《加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号）》，成为近几年该住房种类单独发布的最高规格的政策文件。同月，国家发改委印发了《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》，明确将保障性租赁住房纳入基础设施REITs项目。随后，厦门、合肥、广州、武汉、上海等地陆续发布发展当地保障性租赁住房的实施意见或实施方案，其中，厦门规定符合条件申请改建为保障性租赁住房的非住宅类存量房屋，可以不变更土地使用性质、土地使用年限，不补缴土地价款;广州率先试点住房公积金在保障性租赁住房可“按月还租”，缓解租户压力;上海则计划同期新增住房供应总量的40%以上为保障性租赁住房。

由于我国城镇化不断发展和人口流动日益频繁，大城市住房矛盾日益突出，进城务工人员、新就业大学生以及青年人的住房问题日益凸显。基于此，我国住房保障体系顺应时代要求，保障对象从户籍居民为主向常住人口转变。此外，相对于公租房、经适房政策，保障性租赁住房政策呈现如下特点，一是多主体参与，推动主体由政府、企业和社会机构共同参与;二是保障定位更加明晰，新市民、青年人是主要保障对象，部分城市申请对象将不限户籍、不设收入线;三是土地支持政策更明确，各地可探索集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地、非居住存量房屋和新供应国有建设用地建设保障性租赁住房;四是资金筹措路径更多元，支持金融机构以市场化方式提供长期贷款、信用类债券、发行担保债券、纳入基础设施REITs等。

6 房地产税试点进展引发热议，推出时机渐行渐近

自2014年政府工作报告中提出“做好房地产税立法相关工作”后，房地产税立法工作稳妥推进。2021年以来，房地产税改革试点被屡次提起，引发社会热议。2021年5月，财政部等四部门负责人在京召开房地产税改革试点工作座谈会，听取部分城市负责人及部分专家学者对房地产税改革试点工作的意见;2021年10月出版的《求是》杂志发表习近平总书记重要文章《扎实推进共同富裕》中提到，要积极稳妥推进房地产税立法和改革，做好试点工作;2021年10月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议作出决定，授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作。财政部、税务总局有关负责人表示，财政部、税务总局将依照全国人大常委会的授权，起草房地产税试点办法（草案），按程序做好试点各项准备工作。

纵观2021年中央层面的各类信号，可推断房地产税是大势所趋，已经不存在技术层面障碍。但房地产税涉及面广、立法环节多、对市场预期影响不确定性强，涉及的税率、征收方法等细节上还需斟酌和考虑，短期内大范围铺开尚存难度。加之2011年在上海、重庆两地试点的对个人住房征收的“房产税”，由于覆盖范围窄、税率低等多种原因，为在全国范围内征收房地产税的参考意义有限。本次房地产税征收预计也将采取先行试点的方式，积累经验和做法，待各方面条件成熟后再落地。

7 预售资金监管加强，“限涨限跌”行政手段并存

2021年下半年以来，部分房企爆发流动性风险，多地出台了预售资金监管新规，防止出现房地产开发项目大批烂尾，维护购房者合法权益。西安、无锡、天津、兰州、东莞、重庆、北京、青岛、广州、厦门等地陆续出台新的商品房预售资金监督管理办法或操作规程。其中，大部分城市要求商品房预售资金全部存入专用监管账户，预售资金根据开发项目进度核拨（一般分为建成层数达到规划总层数一半、主体结构封顶、单体竣工验收合格、完成商品房现售备案四个阶段），部分城市还对购房人选择升级装修价款纳入监管，部分城市还建立了风险评估动态机制，对诚信较低的企业采取更严格的资金监管机制。

此外，由于个别房企为加快回笼资金大幅降价促销，扰乱市场秩序，造成市场预期不稳，各地陆续出台房价“限跌令”，防止房价出现断崖式下跌。自2021年7月以来，长春、菏泽、岳阳、唐山、南通等19个城市陆续发布政策或召开房企座谈会，要求楼盘定价不得低于备案价格的85%或90%，并打击恶意降价行为。随着各地市场不断分化，预计未来“限涨限跌”同时存在的情况将一直持续，宏观调控思路也将由单一的防止房价过快上涨转向防止房价“大起大落”。

8 着力整治规范房地产市场秩序，聚焦四大领域

2021年7月23日，住建部等八部门联合印发了《关于持续整治规范房地产市场秩序的通知》（以下简称《通知》），标志着整治规范房地产市场秩序进入新的阶段。《通知》提出，要“力争用3年左右时间，实现房地产市场秩序明显好转”。具体措施上，整治范围主要针对房地产开发、房屋买卖、住房租赁和物业服务这四大人民群众反映强烈、社会关注度高的领域。其中，房地产开发主要涉及房企违法开工、未按时交付和房屋质量问题;房屋买卖主要关注虚假信息、套取资金违规流入房产、以及“茶水费”“捆绑销售”等问题;住房租赁主要涉及租赁主体合规经营的各项问题;物业服务主要关注收费标准、资金使用、履约责任等方面。

事实上，2021年初以来，各地陆续开始加强房地产市场秩序整治工作，广州、北京、南京、无锡等十几个重点城市开展了房地产市场秩序专项行动，严查中介机构违规行为，并对炒作“学区房”、办理“经营贷”违规流入楼市的机构进行警告、约谈、停业整顿和暂停网签权限等处罚措施。各地也发布政策，针对本地房地产领域的新情况新问题，陆续发布政策予以整治。其中，海南省政府发布的《海南省2021年房地产市场专项整治工作方案》中，明确表示要“严厉打击规避限购政策骗购、变相涨价、违规销售等违法违规行为”;深圳市房产中介协会发布的《关于开展房地产中介机构规范经营专项整治工作的通知》中，明确整治范围为“发布虚假房源、诱导消费者使用金融产品、伪造流水”的行为。

作者简介：李嘉珣，住房和城乡建设部政策研究中心。

姜晨，苏州市住房和城乡建设局。