共治善治理念下农村社区软法治理实践及制度优化

2022-04-22胡大伟赵红伟

三晋基层治理 2022年1期

胡大伟赵红伟

〔摘要〕软法在推动国家治理体系现代化方面具有不可或缺、不可替代的特殊作用。软法治理是实现乡村有效治理的重要保障。近年来，我国农村社区治理实践的整体活跃度和显示度不断提高，如杭州市萧山区河上镇众联村创新推出“五和众联”农村社区治理模式，初步验证了软法之治在基层社会治理中的时代价值。当然，随着农村基层治理现代化的不断推进，农村社区软法治理亦逐渐展示出软法的泛化和异化、软法与硬法相冲突、软法治理约束力不足等问题和隐忧。完善农村社区软法之治需要放眼于城乡融合与城乡互动，着力于数字赋能农村未来社区建设，坚持“法治、德治、自治、智治”的有效融合，以农村社区数字化改革为牵引，不断优化农村社区软法治理规范体系，坚持软法与硬法的协同发展，健全农村社区软法治理监督机制，推动新时代乡村“共治善治”目标的实现。

〔关键词〕农村社区；软法治理；“五和众联”

〔中图分类号〕D422.6〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2022）01-0032-06

农村社区作为城乡融合发展的重要表征和载体，既继承融合了传统行政村和城市社区的一些特征和功能，也具有自身发展的特殊内涵和形态。这种独特形态决定了农村社区治理的复杂性。传统国家硬法，即国家制定或者认可的、依照国家强制力保障实施的规则之治在农村社区治理中继续发挥作用的同时，也存在着治理上的不足和欠缺，在公共治理领域全面实施这种硬法之治，既无必要，也不可能，还不合理〔1〕1。处于乡村多元共治的新时代，稳步推进农村社区治理法治化、现代化水平，既需要继续坚持和完善硬法治理，还需要不断调适和完善软法治理方式，“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”〔2〕。软法治理是实现乡村治理的重要保障。本文把农村社区治理过程中的软法限定为农村社区自治主体制定的权利义务规范，并基于此展开相关研究。

2017年，杭州市萧山区河上镇众联村推出了《“五和众联”村民通则》①（以下简称《众联通则》），创新开启了“五和众联”乡村治理的模式，为深度认知新时代农村社区软法治理提供了绝佳的观察样本。本文通过对“五和众联”乡村治理模式的追踪调查，深入透视农村社区的软法治理实践，总结提炼其成功经验和理论价值，以期对广大农村社区软法治理的进一步完善有所启示。

一、软法在农村社区治理现代化中的法理定位及时代功用

实现乡村有效治理，需要在完善硬法治理的同时，高度注重软法和软法治理。软法和软法治理在农村社区治理现代化中具有正当性和合法性，能够发挥重要作用。

（一）社区自身的特性决定了农村社区治理的软法生成空间

20世纪90年代以后，随着城市单位制社会管理功能的不断嬗变和弱化，城市基层社会运行方式和管理模式亦逐渐发生变化，社区制作为一种新的替代模式应运而生。社区既是居民共同生活的物理空间，亦是居民互帮互助、自主规制的基层社会共同体。由于受传统城乡二元发展模式的影响，我国农村社区的培育和建设起步较晚。当然，随着农村社区的建设发展，社区制多元开放的治理理念和运行模式不断影响并改变着基层乡村社会的运转逻辑和管理方式。农村社区的建设与发展让社区制的柔性功能在基层农村社会治理中得以生长和凸显。“与国家和市场相比，社区能更有效地培育和利用人们传统上形成的規范自己共同行为的激励机制：信任、团结、互惠、名誉、傲慢、尊敬、复仇和报应，等等”〔3〕135。传统的硬法治理以国家强制力为后盾，注重命令和严格控制，强调国家权力的至高权威。然而社区治理强调多主体的协作和权威主体的多元化。随着城乡融合发展的深入推进，单一的硬法治理显然无法完全适应新时代乡村社区治理要求。“建立在‘国家—社会分析框架基础上的‘硬治理理论对正在演变的乡村治理关系缺乏解释力，必须发展出一种建立在‘社区—农民分析框架基础上的‘乡村软治理理论。”〔4〕以尊重、互惠、协商为核心价值的软法治理恰好能够适应新时代农村社区的建设与发展要求。

（二）软法治理是新时代深化村民自治的客观要求

1982年《宪法》确立了基层群众自治制度，并明确规定了村民委员会的基本属性。1983年10月，随着《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》发布，村民委员会开始正式设立，农村社区不再列入乡镇政府的下级工作单位。党的十八大以来，党和国家始终坚持和完善基层群众自治制度，不断推进基层群众自治改革。党的十八届四中全会明确提出，“深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理。发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”〔5〕。2018年修定的《中国共产党农村基层组织工作条例》和《村民委员会组织法》，为新时代农村社区治理规范化、法治化发展奠定了扎实的基础。党的十九届四中全会进一步指出，要构建基层社会治理新格局，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道〔6〕。深化村民自治，推进农村社区治理制度化发展，实现多元开放、合作包容的农村社区治理格局，必须坚持依法治理的理念，不仅需要硬法的引导和保障，更需要坚持软法的治理〔7〕291。

（三）软法在硬法授权下推进农村社区治理现代化

农村社区软法的制定和实施必须遵循法制统一性原则，不能违背宪法法律精神，不能突破现有的法制架构。从目前我国农村社区治理的发展现状来看，主要有村民委员会、农村社区居民、农村社区社会组织三类主体参与到具体的农村社区治理实践中。这三类主体分别根据自己的利益需求和相应定位制定各类软法规范。我国相关法律法规对此三类主体开展软法治理都有概括性的授权规定。《村民委员会组织法》对基层乡村自治中相关主体的法律属性、职责定位和运作规则作出了基础性的规定，并赋予了村民委员会和村民会议制定软法规范开展软法治理的权力。而对于随着乡村振兴战略的不断推进，纷纷成立的各种农村社区社会组织来说，《社会团体登记管理条例》在宪法赋予公民的基本权利——结社自由的行使与实现方面作出了具体法律规范，并支持、鼓励社团来制定软法规范并开展软法治理。6F173DBC-5E0E-4456-8EDA-520B1FEBBD37

（四）软法通过对硬法的补充和完善推动法治、自治和德治的融合发展

随着我国城镇化和乡村振兴战略的不断推进，传统乡村经济社会结构发生了翻天覆地的变化，传统的乡村基层治理模式和治理体系显然无法适应新形势的发展要求。为了适应新时代乡村治理实践的需求，“三治”融合的乡村治理体系应运而生。“三治”融合的新乡村治理体系是“乡政村治”治理体系的升级版〔8〕。在“三治”融合的乡村治理体系建设中，促进“三治”融合是关键。新时期的乡村社区是一个开放共享、协同发展的地理和文化空间，传统以命令和控制为核心的硬法治理难以适应包容性、协商性发展的变革要求，难以满足“三治”融合的发展需求。软法因其固有的特点和优势，不仅能够有效地回应乡村社区治理的现实需要，而且能够比较自然地促进“三治”的有机融合，让硬法更具回应性，让德治更好地发挥引领作用，让自治更具活力。一方面，农村社区软法让乡村治理法律规范体系更具开放性和包容性，不仅为村庄自治提供了更广阔的生长空间，也为乡村道德的激活和重建提供了实践场域。另一方面，农村社区软法让乡村治理硬法发展更具科学性和实践性。历史实践表明，法律的制定出台往往滞后于社会生活。在硬法不完善的情况下，软法以其低成本、高效率的特点能够为硬法立法提供充分的先导性试验，待时机成熟时，软法还可以“硬化”为硬法。

二、农村社区软法治理的地方实践

农村社区软法治理的有效开展，与农村社区的建设和发展程度息息相关。相对于城市社区，农村社区建设相对滞后，农村社区治理实践的整体活跃度和显示度还不够高。杭州市萧山区河上镇众联村“五和众联”乡村治理实践模式是立足于农村社区的地方资源，以促进社区共同体利益为目标，围绕社区公共事务的处理而展开的软法治理活动。深度剖析“五和众联”乡村治理实践模式对于客观把握农村社区软法治理的运作逻辑具有重要价值。

（一）“五和众联”模式的缘起

“五和众联”模式是立足于地方创新实践提炼总结出来的乡村治理新模式，发端于众联村。众联村是隶属于萧山区河上镇的一个山区行政村，2005年由众利、泉水、联合、塘村四个自然村合并而来，该村有山林3164亩，而耕地只有1310亩。合并之后的众联村集体经济比较薄弱，人心不齐，乡风村貌不容乐观。为了有效提升村民的道德素养，涵养互帮互助、文明共享的良好乡风，开创乡村善治新局面，在考察借鉴义乌何斯路村“功德银行”项目的基础上，2016年众联村创建了萧山区第一家存取善行的“功德银行”。2017年为了推动“功德银行”项目的顺利实施，众联村专门注册成立七彩功德社，它是萧山区第一家注册成立的社区社会组织，为村民更便捷、广泛地参与乡村治理搭建了平台。与此同时，为了推进“功德银行”的迭代升级，解决“乡村善治”成文化、规范化的约束和激励机制保障不足的问题，众联村集思广益，经过近一年时间的反复讨论和意见征询，在2017年底正式推出《众联通则》。《众联通则》实施之后，众联村的乡村善治取得明显成效，“五和众联”模式让众联村的乡村治理迈入快车道。

（二）“五和众联”模式的生成逻辑

农村社区软法治理实践的形塑与开展是各种内外因素合力促进的过程。“五和众联”模式的创新实践不仅折射了经济基础的外部促进作用，还反映出意识形态教化和文化传承的内生动力作用。一方面，众联村丰富的文化底蕴和独特的区位条件为其开创“五和眾联”模式，实现软法之治提供了重要基础。众联村所在的萧山区隶属于杭州市，经济社会发展水平较高。在经济快速发展的过程中，萧山区始终重视城乡一体化建设，城乡要素、资源的双向流动比较频繁和畅通，农村社区与城市社区能够实现良性互动和同步发展。良好的外部环境为众联村推进软法之治提供了生长土壤。另一方面，众联村之所以能够实现软法之治，也与它拥有的悠久礼法传统有关。众联村所在的河上镇历史悠久，许多历史古迹得以保留，大多数传统习俗得到了完整的传承。众联村深厚的礼法基因促就“五和众联”模式的创新实践，当然《众联通则》也重新唤起了村民对传统乡村礼法的珍视。

（三）“五和众联”模式的软法治理逻辑

“五和众联”模式通过多元化的治理主体、丰富的治理内容以及健全的协商、激励、评估和参与机制充分展示了软法之治的优势和作用。

首先，“五和众联”模式体现了多元主体协同共治。在“五和众联”实践模式中，河上镇党委政府、众联村党委、众联村委会与村民、各有关农村社区社会组织等都发挥着不同的作用，协同推动着农村社区有效治理。河上镇党委和众联村党委通过政治、思想和组织领导的方式，科学指导众联村的“五和众联”模式创新。河上镇政府则负责监督指导众联村开展村民自治和乡村治理。众联村村委会具体主导推动《众联通则》的发布实施，培育和扶持社会组织参与社区治理。七彩功德社、乡贤理事会等农村社区组织为广大村民、乡贤、企业等各种力量参与社区治理搭建平台。

其次，“五和众联”模式展现了村民自我事务的规范治理。“五和众联”模式推动治理的事项与村民生活息息相关，法理上属于村民自治的典型范畴。《众联通则》共有60条，以“五和”为主要内容，涉及调整个人与自我关系（和善村民）、个人与家庭关系（和美家庭）、个人与邻里关系（和睦邻里）、个人与集体关系（和谐村庄）、个人与社会关系（和德大爱）等五个方面。

最后，“五和众联”模式通过规范化的协商参与、民主管理、激励和考核评议机制保障农村社区实现有效的软法治理。积分制管理是“五和众联”模式的亮点之一。村民积分制管理注重对村民的正面引导，能够激发村民的荣誉感，形成良好的社会风气，营造安定的社会秩序，促进了乡村社会经济发展和法治建设的推进〔9〕。民主化评议是积分管理公正的重要保障，为此，众联村成立了积分评议小组和仲裁小组。积分评议小组会根据《众联通则》对每家每户进行积分考核，并在每季度公示一次家庭积分；仲裁小组会依法对有关积分纠纷矛盾进行化解。绩效式引导是积分管理落地的重要抓手，也是软法之治的重要特征。众联村的每户家庭都有一个积分账本，这些积分不是虚幻的指标，而是与每家每户村民自身利益密切联动的村级征信档案，与当地银行的信用贷款挂钩，还可以用来兑换奖励和服务。6F173DBC-5E0E-4456-8EDA-520B1FEBBD37

三、新时代农村社区软法治理面临的问题

以“五和众联”模式为代表的农村社区治理创新改革的持续展开，初步验证了软法之治在基层乡村治理中的时代价值。当然，目前农村社区软法治理尚处于探索阶段，随着农村基层治理现代化的不断推进，一些问题亦逐渐显露出来。

（一）软法治理存在一些隐含风险

软法治理虽然强调对话、协商与沟通，但仍然是一种强调规范性与理性的规则之治，与道德、情感等并不属于同一范畴〔10〕。但在软法的制定与实施过程中容易受道德和情感影响，主观性、随意性、偶然性成分偏多，软法治理仍然隐含着一些风险。一方面，软法的泛化不利于法治社会的构建。众联村在不断推进“五和众联”模式的实践过程中，对《众联通则》的完善抱以较高的期望，试图把更多的事项纳入积分管理范围，但这种试图让《众联通则》囊括一切事务的发展思路容易导致软法的泛化。软法规定过于空泛，会导致极端现象的发生，可能会让软法之治堕入形式化、虚化的窘境，还可能会让软法规制过度，让社区居民承担过多的义务，进而阻碍村民自治的积极性。另一方面，软法容易发生异化。随着农村社区治理任务变化的不断增加以及治理主体的多元化，各类软法規范必然层出不穷，在缺乏软法清理协调机制的情况下，软法治理也存在着异化的风险。如在我国农村，作为软法的行政指导常常会出现“必须执行”的现象，行政指导异化为行政命令。另外，农村社区软法治理广泛推进过程中一定要体现地方性和特色性，否则也会导致软法治理的异化问题。不具有权威性的软法、各自为政的软法体系难以持续地推动农村社区治理的法治化和现代化。

（二）软法治理与硬法治理存在相冲突的隐忧

社区治理中软法与硬法之间并非截然分立、毫无关联的，二者之间合理的关系应该是在分工基础上的相互支持与合作〔11〕。然而，受制于乡村治理法治化水平不足，实践中软法并非总是能够与硬法保持协调一致。一方面，软法与硬法相冲突。硬法的制定和实施都有严格的程序保障，且有完善的纠错机制。但农村社区软法的制定和实施属于村民自治的范畴。多元化的农村社区治理主体的法治素养和法治能力往往是参差不齐的，在缺乏软法实施监督机制保障的情况下，可能会出现过度自利化的软法。这种软法因为与硬法规定及精神相冲突，在实施中会导致对部分社区居民利益的不当损害。另一方面，硬法对软法的过度干预。在推进农村社区治理的过程中，摆正政府治理与村民自治之间的关系至关重要。按照现行法律的规定，乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系。但由于公权力的扩张性或者村委会主动要求，行政权时常有意无意的会过度干预村民自治，原本软法治理的空间会被压缩，加大了软法沦为硬法介入村民自治工具的可能。

（三）软法治理约束力不足

相对于硬法的约束力有国家强制力作保障，软法的约束力是柔性的，也被称为弱约束、软约束。某种意义上，软法正是靠着它的软约束力发挥着对硬法的补充和完善作用。但换个角度看，这种软约束的优势和优点，也可能会成为软法的劣势。实践中，即使是具有硬约束的硬法有时也会面临难以落实的困境，柔性的软法更容易被无视。从理性的角度出发，利益是农村社区居民最关注的东西。当软法无法通过权利义务的规范对农村社区居民利益调整产生一定影响的情况下，软法治理就难以长效化展开。

四、共治善治理念下农村社区软法治理的优化策略

党的十九大报告提出，打造共建共治共享的社会治理格局〔2〕。建构共建共治共享新格局，实现新时代乡村“共治善治”之目标，需要不断优化农村社区软法治理体系，坚持软法与硬法的协同发展，健全软法治理监督制约机制。

（一）基于“四治”融合不断完善农村社区软法规范体系

在农村社区治理中引入软法治理思维和方式，是乡村多元共治和乡村治理现代化的客观需要。当然，农村社区软法治理实践表明，软法不是越多越好，作为权利义务规范的软法不可能包罗万象、无限织密，软法内外不协同也难以实现软法之治。软法思维和方式在农村社区治理中作用的发挥以及软法治理体系的完善都需要以农村社区数字化改革为牵引，坚持“法治、德治、自治、智治”的协同，防范软法治理的泛化和异化，不断完善农村社区软法规范体系。一方面，要建立统一的农村社区软法发布平台。随着数字乡村的建设，农村社区信息化、数字化等智治能力和水平必将越来越高，这也为社区软法的透明化、民主化发展奠定了良好的基础。建立健全农村社区软法发布平台不仅能够帮助各治理主体便捷地梳理各自制定的软法，也便于社会各界人士监督各治理主体及时地废改立有关软法，不断完善软法规范。另一方面，要建立良性互动的农村社区软法备案汇编机制。乡镇政府作为村规民约等农村社区软法的备案主体，虽然不能替代、干扰农村社区治理主体制定软法，但并不意味不需要承担任何责任。按照《村民委员会组织法》的规定，乡镇政府需要指导、帮助和支持村民委员会的工作。为此，乡镇政府应该主动开展农村社区软法制定前的指导和帮助工作，同时，充分发挥备案作用，做好农村社区软法的汇编整合工作，指导、帮助农村社区治理主体及时开展软法的废改立工作。

（二）协调理顺软法治理和硬法治理关系

农村社区治理是多元主体共同治理、协作治理的过程，集中表现为主要基于软法的村民自治和主要基于硬法的政府治理的衔接与协作，并让二者能实现良性互动。当然，要实现二者良性互动的目标，必须要协调好软法和硬法、软法治理和硬法治理之间的关系。一方面，要明确硬法对软法的授权和基础地位，防止行政权越位。提高农村社区软法制定质量，软法的制定和实施必须要以硬法为依据，不能同硬法发生冲突。同时，行政权要尊重硬法对软法的授权空间，尊重村民自治。硬法还要通过进一步明确村民自治和乡镇政府治理之间的界限，不断显化农村社区治理多元主体的平等地位，形塑利益共同体的价值理念，消除软法治理和硬法治理的冲突和矛盾。另一方面，要健全软法转化为硬法的机制，防止行政权缺位。推动农村社区软法有效治理，既要防范行政权的越位，也要防范行政权的缺位。乡镇政府不能把过多的公共服务责任简单地推给农村社区，不能对村民自治实施过程中遇到的难题推诿塞责。针对农村社区软法治理过程中遇到的问题，乡镇政府应该做好指导服务工作，并提供及时的支持、帮助。同时，对于一些与村民自治有关的事务，在硬法规定不完善的情况下，可以先行推进软法治理，待条件成熟时及时把软法上升为硬法。6F173DBC-5E0E-4456-8EDA-520B1FEBBD37

（三）健全农村社区软法治理监督机制

健全软法治理监督机制不仅是提升农村社区软法约束力和权威性的重要保障，也是提升农村社区软法治理现代化水平的重要条件。

首先，要厘清并明确不同治理主体的权责关系。随着国家治理理念的转变以及农村社区本身的经济社会发展，来自社会的治理主体日渐多元，各种民间组织纷纷加入到农村社区的治理过程中。如在众联村实施“五和众联”模式过程中，七彩功德社、乡贤理事会等社区民间组织发挥着至关重要的治理主体作用。民间组织的参与不仅使得农村治理主体日渐多元，同时也改变了不同治理主体间的权责关系〔12〕。农村社区治理的关键在于厘清各治理主体之间权责关系，要逐步实现农村社区治理主体在各自的权限范围内运作，避免出现治理的“越位”和“缺位”以及“错位”。同时，要保證各治理主体必须履行自己的职责。明晰的权责关系不仅能够防范软法治理多元主体之间的利益纠纷，也能够促进各治理主体依法开展工作。

其次，要健全农村社区软法治理内部监督机制。软法治理是实现村民自治的重要过程，软法治理强调主体的自主价值和自律意识，但也要为自律的落地提供内部保障。一方面，要充分发挥基层党组织和村民监督委员会的专门监督作用；另一方面，要建立农村社区各软法治理主体的相互监督机制，推动交叉监督。

最后，要健全农村社区软法治理外部监督机制。在健全农村社区软法治理内部监督机制的基础上，还需进一步完善外部监督机制。一要构建完善的乡镇法治机构人员和村法律顾问对软法制定和实施的全过程介入机制，通过专业人员的指导和帮助，保障农村社区软法治理的法治化水平。二要健全农村社区软法治理的备案机制。不仅要推动村规民约、村民自治章程的积极备案，而且要完善其他农村社区软法治理主体的软法制定备案规范，确立农村社区软法统筹备案的机制。三要建立健全畅通的民意表达和舆论评价机制。尤其要以互联网为依托，不断提升农村社区软法治理的透明度，让农村社区居民能够便捷及时地参与社区治理，监督社区治理过程和治理成效。

〔注释〕

①“五和众联”模式发端于萧山区河上镇众联村。2017年众联村推出了60条细则的《“五和众联”村民通则》，探索开展以家庭为单位涵盖“和善村民、和美家庭、和睦邻里、和谐村庄、和德大爱”等五大内容的积分评议制度。《“五和众联”村民通则》被称为中国首部乡村“皮毛法”，并入选2019年度浙江法治乡村实践优秀案例。

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