诸城市农村公共服务社区化建设研究

孙曦雨+++孙炜明

◆ 中图分类号：F127 文献标识码：A

内容摘要：改革开放以来，“三农”问题始终是一个关系党和国家全局的根本性问题。同时，农村公共服务也是制约农村发展、农业增产和农民增收的重要因素。因此，打破公共服务产品供给方面的城乡二元结构、解决公共服务在农村的缺乏问题，成为各地着力思考与解决的关键问题。在解决这一问题过程中，农村社区在农村基层社会生活中的作用显得越来越重要，成为解决社会问题的主要平台，为农村公共服务社区化建设打下了基础。本文以山东省诸城市农村公共服务社区化建设为研究内容，对诸城市农村公共服务社区化的主要做法、取得成效和实践困境进行了归纳分析，在借鉴国内外农村公共服务社区化建设先进经验的基础上，提出了相关建议和对策。

关键词：诸城市 农村社区 公共服务 社区化

山东省诸城市地处山东半岛东南部，共有13处镇街，总面积2183平方公里，常住人口108.8万。为解决农村公共服务产品较为缺乏的问题，诸城将全市1249个村庄规划建设为208个农村社区，每个社区选择一个交通比较便利、班子基础比较好的村庄设立社区服务中心，服务半径一般在2公里以内，涵盖5个村、1500户左右。从诸城市农村公共服务社区化建设的情况来看，百姓安居乐业、社会稳定和谐、经济发展良好，农村公共服务社区化的建设对推进农村社会的发展进步具有十分重要的现实意义。

诸城市农村公共服务社区化建设的实践与探索

农村地区的发展，离不开政府政策的支持和帮扶，传统的公共服务供给模式已不适应农村社会发展的需要，而农村社会事务的发展也离不开公共服务的完善。要改变农村落后的局面，必须通过开展农村公共服务社区化建设，扩大公共服务的范围。诸城市适应新形势、新任务要求，按照地域相近、规模适度的原则，把相邻的几个村庄和相关单位规划建设为一个社区，形成了“多村—社区”的诸城模式。依托农村社区平台，统筹城乡发展，转变政府工作方式，为群众提供基本公共服务。

一是创新社区党组织建设。诸城市以农村社区“两委”换届为契机，创新基层组织设置，形成了以社区党组织为核心，自治组织和监督组织为基础，群团组织、集体经济组织、农民合作组织为纽带，各类经济社会组织为补充的农村基层组织新体系。科学设置社区党组织。打破以村庄、地域为界设置党支部的模式，创新设立种养业农民专业合作组织、个体工商业等服务型党支部，实现党组织和工作在社区的全覆盖。目前，全市共建起各类服务型党支部1322个。建立社区自治组织。以社区为单元，依法选举产生了农村社区村委会及经济发展、规划建设、社会发展、社会保障等下属委员会。推选产生社区事务监督委员会。健全群团组织。各社区普遍建立了团委（团总支）、妇联和工会联合会。成立集体经济组织。在自然村成立经济联合社，依法代表社员行使集体财产所有权、经营管理权和财产收益权。组织成立各类农民专业合作社、行业协会等新型经济组织。引导群众成立中介机构、计生协会、红白理事会等新型社会服务组织。

二是配套完善社区服务中心设施。诸城市在推进农村社区化发展中，把完善农村社区公共服务放在首要位置。农村社区综合服务厅及标准化的社区警务室、卫生室、图书阅览室、计生服务站等服务站室的建立，带动了市、镇公共服务资源和服务力量的下沉，把政府公共服务送到了农民身边，使广大农民近距离享受到与城市基本相同的公共服务，有效打破了公共服务产品供给方面的城乡二元结构。加强对社区工作人员的培训，不断提高服务水平。加强社区卫生室规范化管理，提高农村社区医疗服务质量。完善新型农村合作医疗制度，就医难、看病贵的现象得到缓解。提升社区人口计生服务站功能，拓展服务范围，规范服务程序，以服务促管理。在此基础上，不断完善社区政法事务的管理，建立警务室、法律服务中心，使社区内的矛盾能够及时得到化解，促进了社区和谐稳定。2015年，诸城市完成社区服务中心改造升级50个，社区服务硬件水平不断提升。

三是搞好社区就业和社会保障服务。依托农村社区服务中心的劳动就业保障服务平台，联合民政、人社、教育等相关部门，加强对社区农民的科学技术培训。充分利用社区远程教育平台、市职业学院、社区学院，加大对农民的培训力度，提高农民的专业技能。通过社区网络平台与人力资源市场的互动，实现了就业的网络化。社区加大对弱势群体的救助力度，组织志愿者定期走访帮扶困难群众，多元筹资探索建立农村社区养老院，实现农村养老的多元选择，解决了农村难养老的问题。2015年，全市社区开展为民服务事项6万余次，调处农村矛盾纠纷1800余起，实施农村法律援助300多人次。举办实用技术、法制教育等各类培训班160多期，培训农民近2.5万人次，发布就业务工等各类信息6万条，转移农村劳动力2.38万人。

四是健全完善社区运行机制。在完善组织框架的基础上，创新推行社区党务、事务、财务、服务“四务”公开和社区党委初议、联席议事、决策听证、公开办理、定期评议“五制”管理，每月9日为“四务公开日”，11日为社区事务公开“民主质询日”，引导社区居民依法民主管理社区公共事务，使村民自治制度得到不断深化和完善。健全考核激励机制。每月由市社区办公室牵头，联合有关部门对社区进行暗访督查。同时，将农村社区化发展工作列入对镇街年度科学发展考核内容，调动了各方面的积极性，促进了农村社区化发展工作的落实。

五是建立社区运行保障机制。健全人员保障机制。通过选派、招考、招聘等形式建设社区人才工作队伍，基本能够满足群众服务需求。目前，全市共有大学生村官181人，公益性岗位工作人员177人，镇街自主招聘人员641人，每个社区平均配备10名服务人员。健全资金投入机制。市、镇两级财政出资，及时足额发放社区运转经费和干部补贴报酬。农村社区每年服务运转经费为6万元，市、镇各配套3万元。社区干部补贴报酬实行人手一卡，由市财政逐月将补贴打到工资卡上。2015年市镇财政共为235个社区拨付运转经费2010万元，按省定标准共发放社区干部补贴报酬6065.9万元。

六是大力发展社区教育。创新组建全国首家农村社区学院和13处镇街社区分院、208个社区教学站，年培训农民12万人次。每个社区建有高标准的幼儿园，在强化硬件措施的同时加强师资力量的建设，优化教育资源。每个农村社区都建成1000平方米以上的文体活动广场、至少配备了5000册纸质图书，建起了电子阅览室、娱乐室等，“富口袋”与“富脑袋”实现平衡发展。

七是探索发展社区集体经济。发展社区集体经济，增加社区集体收入，增强社区自我发展能力，是社区化发展的重要保障。诸城市引导各社区立足集体所有的土地、山林、水面等资源，以各经济联合社为主体，搞好开发利用，真正把资源优势转化为经济优势。鼓励社区创办经济实体，依托社区产业优势和集体经济组织，通过招商引资、集资入股等形式，催生一批社区经济实体，开展产品加工、市场营销、物资配送、技术指导等有偿服务，培育壮大社区集体经济。加强农民专业合作社，在土地流转、技术指导、小额贷款和产供销等方面提供统一服务，促进农业标准化生产、规模化经营。截止2015年，全市共流转土地52.3万亩，发展农民专业合作社2272家，培育起特色产业社区138个。

从诸城市依托农村社区化建设平台推进农村公共服务社区化的做法来看，具有以下三个方面的特点：

一是政府公共服务职能的转变是最大的特点。诸城市的基层政府在农村公共服务社区化的建设中起到了非常重要的作用，首先基层政府将自己的职能定位为服务职能，削弱了政府的统治管理职能。市镇两级政府围绕社区谋发展，根据公众的需要适当增减服务内容，在保证基本服务的前提下，灵活开展其它服务。改变了以往公共服务提供垄断的机制，在实践中探索建立市场化的供给机制，实现社区公共服务模式的多元化，逐渐形成以政府公共服务为主，社会服务、市场化服务为补充的社区综合公共服务体系。

二是党委政府的大力推动是农村公共服务社区化建设得以进行的重要保障。农村公共服务社区化建设是一个长期性的、带有战略意义的工作。一方面党委的财政支持和相关政策的扶持，使得农村公共服务社区化建设得以顺利开展，并取得良好成效。另一方面在农村公共服务社区化建设的过程中，党委政府审时度势，改变传统的“划桨人”角色，充当“掌舵人”的角色，为公众提供更多的话语权，使各类非盈利组织能够参与进来，实现多元筹资、多元建设，促进了农村公共服务社区化建设的进程。

三是跨村庄社区定位以及重视农村党建是诸城市农村公共服务社区化建设得以开展进行的现实保障。诸城市农村社区空间布局主要是考虑到能否充分利用社区公共资源，使其达到最优状态。这样做能够盘活原有村庄上的土地资源，有利于整合优化配置社区资源，使得村庄之间得以平衡发展，有利于集约化和现代化农业的发展。社区党建的开展是农村社区服务得以开展的重要保证，诸城市推行区域化农村社区党建工作格局，有效解决了原来村级党组织管不到、管不好的问题，激发了党组织活力，促进了干群和谐，这一举措也是政府由管理型向服务型转变的有益尝试，有利于推进农村社会的不断进步。

诸城市农村公共服务社区化建设存在的问题

一是社区行政化倾向严重，导致公共服务供给偏离群众需求。诸城市社区化发展办公室曾对社区综合服务厅的窗口设置情况进行了调研，其中在问及“您认为社区综合服务厅哪一个窗口作用发挥较小”时，有41.3%的调查对象选择“规划环卫、农业服务”。分析原因可能是近年来该市正在开展农村聚合区建设，不再审批农村房屋建设，规划建设窗口基本不发挥作用。

按照新公共服务理论，政府提供公共服务的内容和方式应根据民众的意愿来确定。只有这样，才能提高公共服务的质量和效率。反之，必将会造成公共服务供给相对过剩和短缺的现象。目前，诸城市农村公共服务的供给同样存在着行政化倾向严重的弊端。“社区是个筐，什么都往里装”，真实反映出目前社区的现状。运行体制不完善，社区与所辖自然村还存在“两张皮”现象比较突出。有的社区干部成为“甩手掌柜”。社区承担了大量的上级部门安排的各种工作，工作人员疲于应付文案，忙于材料、会议记录，很少有时间主动走访群众，一般都是坐等上门。

二是农村公共服务供给单一化，造成社区服务领域狭窄。当下，诸城市虽然在社区建立起了基本公共服务、市场化便民服务和社区志愿服务等服务体系，但服务类组织作用的发挥有待提高，与群众日益多样化的需求相比还有一定的差距。公共服务方面，虽然在社区服务中心统一设置了“四站四室一厅”，但有的功能站室不能充分发挥作用，有的站室人员到岗率低。在服务效率方面，有些项目与过去相比，反而增加了办事环节和办理时间，群众对此容易产生意见。市场化便民服务方面，有些社区存在市场化服务组织较少的问题，服务内容也仅限于农资供应、餐饮等传统服务业。而已经成立的服务组织也存在资金缺乏、服务能力不强等问题。与此同时，由于社区服务中心不在本村，享受同样的服务却要比中心村村民付出更多的时间成本，参与热情更低。

三是公共服务投入机制不健全，社区运行保障不足。诸城市农村公共服务社区化建设面临着公共服务资金匮乏的问题。一方面社区自身保障运行的功能不足。目前该市社区工作经费来源渠道单一，主要以市镇财政负担为主，自身“造血”功能缺乏，“有钱办事”的能力不足。另一方面社区服务队伍不稳定。大学生村官因编制问题，存在着不稳定、流动性强的特点。镇街招聘人员存在学历待遇差、服务水平低等问题。社区干部由一部分村干部转任，普遍存在着年龄老化、自由散漫、素质偏低等问题。志愿者队伍存在着管理不规范，活动开展不正常、内容单一、不能贴近群众生活等问题。

推进诸城市农村公共服务社区化建设的思路建议

针对发现的问题，结合诸城市的实践与探索，本文就新形势下如何更好推进农村公共服务社区化建设，提出几点建议。

一是转变政府角色，深化服务职能。政府职能从全能、无限型向责任、有限、服务型转变，必将有利于促进公共服务的不断发展和完善。社区服务中心的主要职能是为了给社区群众提供便捷高效的服务，而不是单纯的政府行政职能的延伸，更不能简单理解为上级对下级的命令和下级对上级的配合，要将社区的服务职能从大量的行政性事务中解脱出来，把社区工作人员从繁杂的编写文字材料、应付上级各种检查工作中解脱出来，腾出更多时间走村入户，采集群众诉求信息，更好地为群众服务。

新农村社区建设应该以服务型政府为基础，以服务社区群众为根本宗旨，把农村社区真正建设成为名副其实的、能为农村社区群众提供服务的机构。政府在农村公共服务社区化建设的过程中，要明确职能定位，当好公共服务的制订者、指导者、监督者和服务者角色，而不要越位成为实施者。

二是建立多元筹资机制，增加公共服务供给。要增加各级财政对农村公共服务的投入。财政投入是推动农村公共服务社区化建设最大、最主要的力量，实践证明，离开了财政强有力的支持，农村社区建设就是一句空话。要搞好农村社区公共服务建设，必须建立农村公共财政资金持续稳定增长机制。做到总量持续增加、比例逐步提高，增加对农村公共服务的投入，扩大公共财政覆盖的范围，健全完善财政资金的监督管理制度。要构建政府主导、社会广泛参与的多元筹资机制。打破政府单一供给主体的体制，在明晰产权关系的前提下，广泛引进民间投资，积极发动社区组织和群众，走多元化投资思路，建立起以公共财政为主体、社会各方面力量共同参与的农村公共产品融资体制，实现农村公共服务资金来源的多元化。

此外，要大力发展社区经济，盘活社区资源。村转社区后，村集体经济组织基本消失，行政村撤消后，土地、宅基地、农村集体资产等产权难以确认。在集体资产改制过程中，要进一步探索经营性资产折股量化新办法，实现土地、林木等资源资产化，促进生产要素合理流动、高效配置，增加集体积累。

三是拓宽社区服务领域，提升公共服务水平。要从单一的提供政府公共服务为主向提供多元化服务转变。一方面，坚持由事务性服务向生产经营性服务转变。建立健全基本公共服务、市场化便民服务和社区互助志愿服务三位一体的农村社区服务体系。依托社区服务中心等服务设施，为社区居民提供医疗卫生、社会保障、就业指导、法律服务、纠纷调解等各类基本公共服务。积极引导和支持各类社会组织、企业和个人参与社区建设，参与各种市场化便民、利民服务。另一方面，坚持由咨询性服务向实体性服务转变。要充分发挥好各服务站室、合作经济组织等实体性组织作用，通过代办代理一些公共服务和便民服务事项，更好的方便社区群众生产生活。同时，坚持由行政主导性服务向志愿服务转变。进一步完善志愿服务体系，普及志愿理念，强化志愿意识，鼓励城市志愿者到农村社区开展服务，通过实际行动弘扬志愿精神，倡导志愿行为，切实推动农村社区志愿工作的全面开展。

四是健全长效运行机制，提高公共服务效能。首先，完善农村社区群众参与的利益表达机制。公共服务社区化发展的出发点和落脚点还在于服务社区群众。当前，社区群众参与公共服务已凸显其重要性，新公共服务理论的重要理念就是强调要通过人来进行管理，公共利益实质上就是共同利益进行对话的结果。要改变当前农村社区群众参与度不高的现状，一方面，必须改变过去自上而下的利益表达模式，建立新的自下而上的利益表达机制。要进行制度创新，拓宽沟通渠道，满足群众共同意愿，倡导民主自治，还决策权给农民，提高农民参与社区建设的主动性。另一方面，要建立和完善有利于不同群体的表达机制。要针对不同群体的利益表达，利用互联网等现代信息技术，创新利益表达方式，将政府服务的大门真正向农村敞开。可以通过干部驻村、党员干部联系包靠等方式，问计于民、问需于民。要抓好制度的贯彻落实。政府要采取有力措施，切实让好制度发挥作用。可以利用民情台账建立起干群联系的纽带，组织广大机关干部按期开展民情走访，了解群众诉求，尤其是要利用好民情台账把非中心村村民的需求掌握起来。可以通过网格化管理平台，在已建立网格的基础下，落实“网格化+联户代理”工作机制，把网格联通起来。针对社区群众参与社区服务积极性不高的问题，采取有力措施宣传发动群众参与，要通过发展社区文化，以文化凝聚共识，激发群众参与社区公共服务的积极性。

五是建立健全考核监督机制。一方面，要建立农村公共服务社区化建设的考核机制。社区公共服务的供给要讲究质量和效益，服务的绩效如何，要通过考核机制来评判。制定考核目标时，应该按照权责发生制的原则，谁出资金谁定考核目标。目前，农村社区公共服务资金是由政府提供的，通常由县级政府部门制定考核目标，从社区运行和群众满意度等方面对所辖镇街进行考核，这样既调动了公共服务供给各方面的积极性，又促进了农村社区建设各项工作的落实。要严格运用好考核结果，落实奖惩。考核结果应分为好、中、差三个档次，对农村社区建设成效突出的单位和个人给予表彰奖励，对社区建设成效差的乡镇，只排名次，不予奖励；对群众满意度高的社区工作人员，优先晋职、提拔重用，对群众意见大的社区工作人员进行诫勉谈话或调离工作岗位。另一方面，政府应加强对社区公共服务的监督工作。政府为达到既定目标，应及时对社区公共服务的成效进行评估，发现问题，及时纠正。完善相关政策制度。政府要制定和完善与社区公共服务建设相关的政策、法规及其它制度，采取有效措施，降低公共服务的成本与风险，提高公共服务效能。

结论

推行农村公共服务社区化建设，可以更为便利地就近帮助农民解决切身利益问题，增加了农民对公共产品和公共服务的可及性和可得性。农村公共服务社区化建设有利于转变农业生产方式和农民生活方式，改变农村社会的管理方式，为新农村建设提供有效发展平台。但是，农村的社区化建设不会一蹴而就，而是一个需要不断尝试、不断创新的漫长过程。农村公共服务社区化建设，是政府职能的延伸，工作重心的下移，政府要加以引导，对社区进行全方位的建设和完善，健全社区机构，健全运行机制，培养造就高素质的社区工作人员，切实把农村公共服务社区化落到实处。

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