基层协商民主：农村社区治理创新路径

闫立志

【摘要】社会主义新农村建设背景下，基层协商民主成为农村社区治理创新的路径之一，这也是农村居民真正当家作主的体现。当前，我国农村基层协商民主建设仍处于起步阶段，只有积极发挥政府管理与社区自治的联合作用，建立健全农村基层协商制度，才能推动农村基层民主政治的发展。

【关键词】协商民主 农村社区 重要价值 【中图分类号】D628 【文献标识码】A

近年来，农村基层协商民主受到学术界的广泛关注，相关研究成果日益丰富，为农村社区治理创新提供了有益思路。但我国当前农村社区治理和协商民主的实施面临诸多困难，如农村居民参与意愿不强烈，社区自治程度不高、政府与社区自治衔接不紧密等，这些问题的解决，都需要进一步完善农村基层协商民主机制。①

农村基层协商民主的重要价值

协商民主是农村社区治理创新的一个探索和尝试，是一次革命性的举措。具体来说，基层协商民主对促进农村社区自治有如下方面的积极意义和价值：

一是有助于提升农民参与社区治理的广度和深度。当前，农村村民主要通过民主选举、民主决策和民主监督管理来实现对村务活动的参与，但村民自治的情况并不乐观，应该由全体村民参加的村民大会和部分村民参加的村民代表大会，很少有村屯能够真正落到实处，村里事务处理多是由村委会或是由乡村干部代为决策，村民的知情权、参与权、监督权和决策权在很大程度上不能得到保障。这种情况在当前村民自治管理层面上看是对“村民自治”和“四个民主”的践踏，对未来农村经济和社会转型发展都非常不利。而协商民主则是对村民参与村务管理提出了更加确切的要求，要求村民直接参与到村务管理中来，对村集体的重大事务管理进行讨论协商。只有真正将村民视为村务管理的主体，作为协商主体，充分调动村民参与村务管理的积极性和创造性，不断深化“村民自治”和“四个民主”的落实，才能够从实践中推进农村社区治理创新，才能进一步推进农村政治良性发展。

二是有助于促进农村社区治理方式的转变。我国拥有五千年发展历史，形成了具有特殊地理、历史和政治特色的国家和地方治理方式，而农村的治理方式则是国家治理体系形成的基础，并更具有区域性和民族性，但从历史角度看，长时间以来我国的农村治理一直处于松散、自为和自在状态。这种状态直到新中国成立才真正开始改变，随着国家对农村社会的整合和治理方式的改变，农村的生产关系发生了巨大变化，随着“家庭联产承包责任制”的落实，改革开放的逐步深入和村民自治政策的推行以及近年来土地政策的调整，农村关系又发生了很大变化，这一变化俨然已经成为国家治理体系和治理能力体现的一个重要缩影。

但我们也要清醒地看到，在农村治理方式发生转变的同时，还存在一些新问题和新矛盾，如干群关系紧张、干部服务意愿和服务意识有待提高等，造成这些问题原因就是有部分地方领导工作方式简单，群众对政府的管理方式和领导方式不满，部分村集体管理较为封闭、信息不对称，农民参与政府决策协商渠道闭塞等。因此，有必要适时推进农村治理协商民主进程，在农村形成具有自身特色的“民主协商”平台，进一步细化和改善各层级关系，特别是协调村民与村集体、村民与村干部、村与县乡两级的关系，进一步畅通信息渠道，发挥传导作用，打破层级壁垒，形成平等、沟通的协商局面。此外，还应该形成重大事件协商机制，通过制度的制定和落实，可以有效抑制腐败，防止权力过分集中，让权力在阳光下运行，降低决策失误的发生。

农村社区治理创新及基层协商民主建设存在的问题

农村社会矛盾依然存在。受历史等因素影响，农村社区中依然存在宗教、家族等问题。再加上长期以来，农村居民选举中由于利益诱发了一些新的矛盾，这些矛盾对农村地区的稳定发展都极为不利，阻碍了农村社区的和谐发展和民主政治建设的进程。

农村社区居民在参与基层协商民主政治时具有一定的盲目性，这一点在农村选举中表现得尤为突出。一方面，很多居民对应该选举什么样的干部作为带头人存在认识误区，误以为只要家庭经济条件较好或人品好就能带动农村发展；另一方面，部分农村居民对候选人缺少全面了解，一般只是通过宣传和大众舆论的渠道获取有限的信息，在选举时不能真正发挥作用。此外，也有一些居民对选举权的行使不够重视，在整个选举过程中处于被动状态，这也是缺乏民主参与意识的表现。

自治权异化影响协商民主机制的实施。农村社区居民应是自治主体，但现实中这种自治权存在异化现象。农村居民很难借助村委会行使该权利，协商民主的实施困难重重。农村居民在社区治理中多处于被动地位，这种现象是普遍存在的，究其原因，农村地区或多或少还存在一定的封建残余。

上述问题对农村社区治理创新，尤其是对基层协商民主建设与实施构成一定的阻碍，要克服基层协商民主建设中遇到的困难，需要政府、农民的共同努力，充分调动农民参与的积极性和热情，在政府的指导下逐渐提升农民参与社区治理的程度，惟其如此，才能更好地促进协商民主的发展与创新，发挥其对农村社区治理的积极作用。

农村基层协商民主的实施路径

基层协商民主是农村社区治理的创新路径，为推进其有效实施，应做到以下几点：

发挥政府管理与社区自治的联合作用。为促进农村社区治理的创新，探寻与我国农村实际相符合的实践路径，应从根本上认识到基层政府与农村社区的关系，明确各自的职责范围，对不同自治机构权利与义务进行明确说明。一是要转变政府职能，实施权力下放，给予农村社区更多的自由，尤其要将一些由社会、群众承担的责任移交给社区。②二是要形成权责利明晰的职能分工体系，建立各职能部门相互制约、彼此规范的自治格局，为基层协商民主的实施提供保障。三是促进政府管理与社区自治的有效衔接，设立社区代表大会，并将其作为管理机构，负责管理社区公共事务。此外，为进一步发挥政府与农村社区治理的联动作用，可建立公共服务站和群众工作站，其中公共服务站主要负责社区的便民服务，如社会保障、计划生育、指导工作等。

健全农村基层协商民主制度。一是建立候选人协商制度。农村社区治理候选人的选定是实施自治的关键环节，直接关系着农村社区治理创新的具体实施。因而，要实施自下而上的协商讨论方法来确定正式候选人，其中农村居民要积极主动发表意见，政府相关部门也要赋予居民更多的参与机会。二是监理群众意见听证会制度。农村社区治理要广泛征询居民的意见，真正实现社区居民自治。对农村社区治理中遇到的各种问题，应在汲取居民的意见后做有效整合、总结经验。三是健全议事会制度。一些农村社区已经建立了议事会制度，在这里强调的是要将其进一步完善。

常设综合协商机构。协商制度必须建立在村民自治制度和村民参与的基础之上，通过协商民主的形式来推动和建立起一个稳定而长期有效的综合协商机构，这一机构要协调参政主体、党支部和乡政府关于村级重大事项决策之间的经常性和整合性的管理行为。在机构具体执行过程中，一是要明确权力事项，协商机构成立的基础是获得村民的支持，村民是协商机构权力的源泉，因此协商机构的一切事项都要接受村民的监督；二是要划清责任界限，厘清协商对象和协商关系。三是要坚持村民自治制度这一根本原则，坚持村民自治制度不仅是获得党和政府的支持，更是能够在其指导下提升村民参与村级事务管理的积极性和主动性，只有在这一原则的指导之下，我们关于农村社区治理创新才有意义，我们的基层协商民主才能发挥实效。

（作者为内蒙古大学马克思主义学院博士研究生、内蒙古医科大学副研究员）

【注释】

①陈俊：《现状、问题与路径：我国基层协商民主机制创新探论》，《理论导刊》，2015年第8期。

②袁方成，罗家为：《八大以来城乡基层治理的新方向、新格局与新路径》，《社会主义研究》，2016年第1期。

责编/张蕾 美编/杨玲玲