新型城镇化对农村社区公共服务供给主体的影响分析

乔孟杰

内容摘要：一般认为，农村社区公共服务因为地方政府与中央政府的目标不一致而处于供给不足的状态，同时私人购买公共服务受搭便车行为的影响而同样不足。新型城镇化导致的熟人圈破裂使得搭便车行为更加有利。新型城镇化的进程使得地方财政压力更大，同时使农村社区更加开放，搭便车行为更有利。为农村公共服务提供大量捐款的社会精英同样随新型城镇化进程而减少为出生地公共服务的捐款。

关键词：农村社区 公共服务 新型城镇化 社会精英 搭便车

中图分类号：F061.4 文献标识码：A

文献综述

（一）新型城镇化

现有的研究对“新型城镇化”的界定各有不同，但是一般而言，其内涵包含以下几方面：通过合理地规划城市和农村的发展实现城乡一体化；强调人文关怀；保障人口、经济、社会、资源和环境的协调可持续（吴江，2009）。在新型城镇化建设中，强调信息化和农业现代化，提倡低碳经济，实现大、中、小城市协调发展，使得农村人口有序地市民化（张占斌，2013）。

（二）农村社区公共服务资源配置

“社区”概念最早由德国学者滕尼斯提出，他认为农村社区是一个由自然意志决定的联合体，社区中的个体不能进行理性选择，只能依靠传统形成封闭的群体。新中国成立后，我国农村社区由自然意志决定的封闭群体变成由国家权力深度干预形成的封闭的政治共同体（项继权，2009）。但是，随着改革开放的深入，劳动力在向城市转移中，封闭的农村社区开始与城市开放交流。

农村公共服务的模式一般分为两类：一类是多个乡村共用一个社区服务中心；另一类是一个村一个社区服务中心（王雅楠、刘艳丽，2011）。第一类模式的公共服务质量高于第二类模式，但是成本也高于第二类模式。大多数学者的观点是我国农村社区公共服务存在服务种类不齐全、数量不足、质量不高等问题。但是胡志平（2011）认为农村公共服务的不足应该体现在三个方面：相对于城市来说，农村的公共服务供给不足；相对于农民的公共服务需求来说，公共服务的供给不足；政府提供的公共服务与农民的需求不匹配，导致部分公共服务供给过剩，部分公共服务需求供给相对不足。第三种现象在新农村建设中表现明显。大量乡村建立广播站、信息服务站以及文化站等，但是这些公共设施受限于人员和经费，许多并未投入使用或极少投入使用，导致该部分的公共服务投资浪费，对应的医疗、教育、卫生等公共服务提供不足。

对于农村社区公共服务供给不足的原因，一般归结于国家政治经济制度设计不合理、政府职能划分不恰当。同时“城乡分治”的管理制度和二元经济结构以及公共服务的公共品性质也导致了公共服务的供给不足。

关于农村社区公共服务供给是否不足不是本文研究的重点。在存在交易市场的条件下，即使政府没有提供足量的公共服务，消费者也可以从市场购买其所需的服务。在这个条件下还出现“供给不足”，那么不应该是供给不足，而应该是需求过多或者农村居民公共服务消费决策存在问题。本文关注的是在不同的公共服务供给主体中，哪些因素会影响公共服务的供给，这些因素会受到新型城镇化的何种影响。

三类影响农村社区公共服务供给的主体

对农村社区公共服务供给主体的研究主要集中在政府和居民两者之上。政府又分为中央政府和地方政府。中央政府和地方政府财政支出目标存在失衡，同时农村居民在私人购买公共服务上存在搭便车行为，使得出现常见的农村社区公共服务不足的现象。但是，在农村社会活动中，还有一类群体在理论研究中通常被忽视：离开农村的社会精英。

政府在公共服务供给中的目标通常是为了实現公共服务的公平、保障农民的基本公共需求、维护社会稳定、保障农村经济的良好运行等。农民购买服务的目的是享受公共服务，带来效益。农村社会精英群体在农村道路、桥梁修建，学校、祠堂、图书馆等修建中通常会踊跃捐款，这种公共服务的购买不是为了自身的需求。因此，本文从三个具有不同需求目标的农村公共服务供给者的需求原因入手进行分析。

（一）政府

政府可以分成中央政府和地方政府。假定中央政府的目标是公共服务地区间公平。我国现行的财政体制下，对农村公共服务除了中央政府的投入，还需要地方政府的配套投入。但是地方政府的决策目标是多元的。中央政府对地方政府的考核标准繁多，通常被诟病的是GDP增长率、税收增长率、社会稳定，此处还要包括是否完成了中央政府下达的农村公共服务供给数量的提供。

为分析方便，本文把地方政府的决策目标简化成经济增长量Q和是否完成中央政府下达的农村公共服务供给目标S1。假定要实现中央下达的农村公共服务供给目标，需要支付地方政府所有的财政支出。经济增长量Q受地方政府的财政支出影响，增加社会投资（不包含对农村公共服务的投资）会引起经济总量的增加，但是这种增加具有一阶导为正、二阶导为负的性质。即增加财政投入，经济总量会增加，但是增加的速度会随着财政支出的增加而下降。这种假设是符合实际的。同时，用α表示中央政府对经济增长在地方政府绩效评价中的重视程度。用β表示中央政府对农村公共服务供给完成程度在地方政府绩效评价中的重视程度。由此可以得到：

其中m为地方财政支出中用于社会投资的比重。m越大，地方财政用于社会投资的比重越大，因此对经济刺激的比重越大。与此相反，地方财政资金用于农村公共服务供给的比重就越小。由于假定所有的财政支出用于农村公共服务支出才能完成中央任务，因此m也表示地方政府没有完成中央政府任务的程度。y1则为地方政府的绩效得分。

对（1）求m的一阶导，可获得使y1最大的m的取值，从而可得：

由式（2）可得，当中央政府对地方政府完成农村公共服务供给的程度在其绩效评价中的重视程度β变大时，Q′（m）变大。由于m对Q具有一阶导为正，二阶导为负的性质。因此当要使Q′（m）变大时，m需要变小。即β变大，m变小。这意味着中央政府越重视农村公共服务的供给，同时把这种重视体现在对地方政府的绩效考核中，那么地方政府对农村公共服务的供给就越多。但是在地方政府的绩效考核中，地方经济增长、税收增长及就业等经济指标是最重要的。这就意味着β总是很小的，即m很大，只有极少的地方财政资金进行农村公共服务供给投资。地方政府在权衡了自身的目标后，提供给农村社区公共服务总量为（1-m）·S1。

（二）农村居民

由于政府投资农村社区公共服务的资金有限，并且提供的公共服务种类也不可能满足所有农村居民的意愿，因此需要居民私人投资农村社区的公共服务。居民的自行投资通常受两方面的影响：收入和搭便车。假如所有的居民都根据自己的收入来决定社区在政府提供公共服务的基础上额外购买的数量S2。搭便车行为在获得免费公共服务的，同时也会产生诸多成本：邻里间对行为人的鄙视，这种鄙视会给行为人带来额外的社会交际成本。这种成本又跟行为人与邻里的交往程度有关。因此，在农村社区处于封闭状态时，邻里间的交往成为行为人的最主要交往方式。他人的鄙视会使得在一个较封闭的交际圈里的交际成本巨大。这就体现为在农村劳动力没有向城市转移的改革开放前，人们在熟人圈里会很小心地维护自身的形象。但是到了一个陌生环境，保守行为主体的行为变得更加多样化。由此，本文假定搭便车行为跟农村社区与外界的交往程度成正比，ε为农村社区的开放程度。因此可得：

其中γ表示居民收入对自费购买公共服务的影响程度，表示搭便车行为对私人购买公共服务的干扰程度，·ε表示农村社区开放程度所决定的搭便车行为对私人购买公共服务的干扰程度。ε越大，农村社区越开放，意味着大量农村居民在城市生活，农村居民彼此间的交往越小，从而熟人圈的约束变小，大家不愿意为公共支出进行付款。同时，村民远离农村，意味着他享受在农村购买的公共服务的频率在降低，因此搭便车的意愿变强，购买意愿变弱。

（三）农村社会精英

作为出生成长在农村的社会精英，其本身在农村的社会交往较少，但是由于现存的亲戚邻里关系，他们对出生地的公共服务投资具有一定的积极性。但是，这种投资是依赖于一定的投资收益：原有亲戚邻里关系的维护、旧有美好感情的怀念、良好社会声誉，部分社会精英通过对家乡公共事业的捐赠还会获得一定的政治地位等。原有亲戚邻里关系的维护、旧有美好感情的怀念、良好社会声誉都与农村社区的开放程度相关联。当农村社区越开放，随着时间的推移，邻里间的交往减少。美好的怀念也会随着代际的变更而消亡。同时，因为社会精英的活动区域远离老家而难以使得该良好声誉对他现有的活动区域产生影响，从而使得出生地对社会精英而言不具有特殊性，因此其进行慈善捐赠时不具有针对性。这意味着随着农村社区的开放，社会精英对出生地的公共服务捐赠行为将下降。由此，可以得到式（4）：

其中μ表示农村社区的开放程度对原有亲戚邻里关系的维护、旧有美好感情的怀念、良好社会声誉的影响，由于这种影响相对于公共服务捐款是一种不良影响，因此模型中用（1-μ）表示与公共服务采购S3成正比。λ则表示社会精英对原有亲戚邻里关系的维护、旧有美好感情的怀念、良好社会声誉的影响的重视程度，它决定了社会精英对公共服务的捐款程度。π表示社会精英获得的政治声誉，ν表示他对政治声誉的评价程度。因此，农村的公共服务供给可由式（5）获得：

新型城镇化对农村社区公共服务供给的影响

为了维持较高的城镇化速度，地方政府需要大量的财政资金投入，這意味着m增大，（1-m）·S1变小。但是中央政府可以通过改变S1和β来改变农村社区的公共服务配置。当中央政府强制性增加S1，并且提升对地方政府绩效评价中β的比重时，可以增加农村社区公共服务的供给。

同时，随着农村社区的熟人社会关系被城镇化所摧毁，和ε都变大，这同样减少私人对公共服务的购买，增加搭便车的行为。但是，随着城镇化的推进，农民的就业机会增加，收入R提升，又会导致农民增加公共服务的私人购买能力。

随着城镇化的推进，社会精英离开故土的时间越长，空间距离越远，μ越大，λ越小。因此城镇化与社会精英的出生地捐款成反比。但是π受地方政府控制。如果有一整套合适的给予对本土贡献大的社会精英的政治荣誉制度，那么可以使得π保持在一个较大的水平，使得S3变大。

结论

新型城镇化进程促使劳动力从农村向城镇流动，改变了劳动力原有的位置分布，打破了传统农村社区“熟人圈”的人际交往模式，使人们社会交际的惩罚成本因为彼此间的陌生而减少，使得私人搭便车的行为增加。同时社会精英长期离开出生地，使得原有的农村交际圈对社会精英的影响减小，使得社会精英对农村公共服务的捐款随时间和离出生地的距离的增加而减少。同时随着城镇化的推进，地方政府的债务也增加，间接减少了地方政府向农村社区公共服务提供财政资金的能力。但是中央政府可以通过提高农村社区公共服务的标准以及提升该目标完成程度占地方政府绩效考核权重，来激励地方政府对农村社区公共服务的供给。

参考文献：

1.吴江，王斌，申丽娟.中国新型城镇化进程中的地方政府行为研究[J].中国行政管理，2009（3）

2.张占斌.新型城镇化的战略意义和改革难题[J].国家行政学院学报，2013（1）

3.项继权.中国农村社区及共同体的转型与重建[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2009（3）

4.王亚南，刘艳丽.农村社区公共服务体系建设的问题与对策研究——以山东农村社区服务中心为例[J]济南大学学报（社会科学版），2011（5）

5.胡志平.利益博弈——公共政策偏向与农村公共服务供给[J].农村经济，2011（11）