美国拜登政府对朝政策的基本框架与成效预测

吕春燕

美国政府对朝政策，在国内政权更迭后往往都要重新进行评估。自2021年1月上台以来，拜登政府即着手对前任政府的对朝政策进行评估，并于4月末宣布完成了这一长达3个月的政策评估工作。尽管拜登政府对朝政策的具体细节和行动计划尚未对外公布，但其基本框架已清晰显现。随着5月韩国总统文在寅访美及美韩首脑会谈的举行，拜登政府对朝政策渐次展开，新一轮美朝博弈也拉开序幕。有别于奥巴马和特朗普时期的对朝政策，拜登政府将采取务实与渐进的对朝外交路线，倾向于通过新的切入方式达成阶段性协议。美国对朝政策的调整与延续必然对美朝关系、半岛地区安全态势以及朝鲜核导问题走向产生复杂影响。

一、拜登政府对朝政策评估背景

在美国，包括国家安全战略及对外政策等在内，政权更迭之后都要通过所谓的“评估”来进行调整，以示新政府有别于前任政府。拜登政府的对朝政策评估，有其自身所处的新时期背景。它既源于拜登本人对前任特朗普政府对朝政策的批评态度，也是在美朝关系停滞不前、美国对外战略聚焦于大国战略竞争的背景下展开的。

(一)拜登受美国民主党传统对朝政策熏染，对特朗普时期美朝首脑会谈持批评态度

拜登作为美国民主党建制派政治精英，曾担任参议院外交委员会主席和奥巴马政府时期副总统，亲身经历过美朝关系领域的诸多历史事件，熟悉美国对朝政策的演变脉络，进而形成了较为固化的个人对朝政策认知。与前任总统特朗普相比，拜登的对朝政策认知带有更加浓厚的意识形态色彩，存有傲慢和偏见。

从2020年大选辩论中的言论看，拜登个人的对朝政策认知主要体现在三个方面。一是对朝鲜领导人持有损尊严的敌视态度，多次指称金正恩是与德国希特勒无二的“暴徒”(1)“Biden shocks debate viewers with bizarre Hitler reference”,Fox News, October 22, 2020.https://www.foxnews.com/media/hitler-debate-biden.；二是对美朝首脑会谈持严厉批评态度，认为会谈过于“私人化”，是缺乏实际意义的“面子工程”，反而会使朝鲜政权“合法化”及“削弱了美对朝制裁效果”，并称自己不会“无条件地举行首脑会谈(2)“Biden on North Korea: Fewer Summits, Tighter Sanctions, Same Standoff”, U.S. News, August 20, 2020.https://www.usnews.com/news/world/articles/2020-08-20/biden-on-north-korea-fewer-summits-tighter-sanctions-same-standoff.；三是对朝鲜核导能力持更加严峻的“威胁”认知， 称特朗普政府执政期间朝鲜拥有了比以往任何时候都容易到达美国领土的导弹。(3)“Final 2020 presidential debate”, CNN, November 23, 2020.https://edition.cnn.com/politics/live-news/presidential-debate-coverage-fact-check-10-22-20/index.html.拜登的上述言论，虽在一定程度上是出于竞选目的需要，着意强调与特朗普对朝政策的差异性，但也确实反映了拜登执政后调整对朝政策的个人认知根源。

(二)美朝关系在特朗普执政后期陷入停滞，拜登政府面对重启美朝对话难题

特朗普政府时期，美朝首脑会谈的举行曾一度促使朝鲜半岛地区局势及美朝关系明显转圜。2018年6月12日，特朗普与朝鲜领导人金正恩在新加坡举行会谈。会后，美朝双方签署联合声明，就“建立新型美朝关系”以及“构建朝鲜半岛持久稳定和平机制”等达成共识。2019年2月8日，特朗普与金正恩又在越南河内举行了第二次会谈，但无果而终。同年9月，在瑞典举行的美朝工作层面磋商“破裂”之后，双方至今仍未重启对话。因此，特朗普政府时期的美朝关系一波三折、起伏不定，双方虽实现了首脑会谈的历史性突破，但仍难以掩盖彼此间利益诉求的巨大分歧，导致美朝关系再度陷入僵局。

对于继任的拜登政府而言，美国对朝政策的核心议题依旧是朝鲜核导问题。特别是在美朝首脑会谈已在双边关系史上刻下“印记”的情况下，如何调整对朝政策并重启美朝对话，将是拜登政府面临的难题挑战。

(三)拜登政府对外战略聚焦大国战略竞争，尚难“优先”关注朝鲜核导问题

上台伊始，“大国战略竞争”成为拜登政府对外战略的首要议题，而有关朝鲜核导问题的议程排序有所降低。

关于朝鲜核导问题，从就职演说(2021年1月20日)至首次外交政策演说(2021年2月4日)，美国总统拜登均避而不谈。2021年3月3日，美国国务卿布林肯发表政策演说，将“新冠疫情、全球经济、民主、移民、盟友、气候变化、科技、中国”列为拜登政府的八大外交政策优先事项，称“它们是国内问题，同时也是外交问题”。(4)“A Foreign Policy for the American People”, U.S. DEPARTMENT of STATE, March 3, 2021.https://www.state.gov/a-foreign-policy-for-the-american-people.朝鲜核导问题显然没有被置于美国外交“任务清单”中的重要位置。同日，拜登政府公布《国家安全战略临时指南》，明确将中国视为美国首要战略竞争对手。该指南中仅一处提及朝鲜，即“通过与同盟合作，用外交手段解决朝核问题”。(5)“Interim National Security Strategic Guidance”, The White House, March 3, 2021.https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.

拜登政府对朝鲜核导问题的关注度降低，将削弱美国对朝投入外交资源的力度，但并不等于将该问题搁置不顾或是消极对待。例如，2021年3月25日，朝鲜向半岛东部海域发射两枚弹道导弹，迫使拜登在白宫记者会上承认朝鲜核导问题是其面对的“头等外交政策问题”。(6)《拜登举行首场记者会 表示应对疫情等仍是美政府最紧迫问题》，新华网，2021年3月26日。http://www.xinhuanet.com/video/2021-03/26/c_1211084734.htm.这表明，若朝鲜核导问题“升级”，拜登政府将加大对其关注度。

(四)朝鲜提升核导能力的发展规划，使拜登政府应对难度加大

针对美国，朝鲜往往表现出两国关系越是僵持、朝鲜核导能力越是提升的应对态势，并借此让美国感受到国土安全受到威胁的讯息。在美朝对话停滞后，朝鲜进行了多次导弹试射。2021年1月，朝鲜劳动党第八次代表大会召开，宣布朝鲜研发“超大型氢弹”和试射“火星-15”洲际弹道火箭已获成功，核武小型轻量化、规格化和战术武器化已获长足发展，“国家核武力建设历史大业和火箭强国事业”基本完成，同时提出新的发展规划，将大力推进超大型核弹及多弹头远程导弹生产、提高核武器远程精确打击能力、研发固体燃料发动机洲际弹道火箭，以及发展核潜艇、潜射核战略武器和侦察卫星等。(7)《曹世功：扭转“朝鲜拥核固化”趋势已成当务之急》，国际网，2021年2月5日。http://comment.cfisnet.com/2021/0205/1322159.html.朝鲜追求的新目标是实现核武“二次打击能力”。朝鲜此举将增强对美威慑力，提高博弈筹码。可见，拜登政府在与朝方交涉过程中将会付出更多的时间及成本。

上述因素导致拜登政府重启美朝对话及推进半岛无核化进程颇为艰巨。此外，如何借鉴前任政府对朝政策的经验教训，避免美朝关系形成恶性循环与长期僵持，也需要拜登政府进行深入研究。

二、拜登政府对朝政策实施路径

与特朗普政府相比，拜登政府的外交政策团队在国际事务及半岛政策方面更加专业且富有经验。他们更注重保持美国对外政策的微妙平衡，注重恢复功能性合作与理性应对。其中，国务卿布林肯曾在奥巴马政府第二任期内担任常务副国务卿，参与设计了对朝“战略忍耐政策”；副国务卿谢尔曼先是在克林顿政府第二任期内担任国务院对朝政策调整官一职，后又在奥巴马政府时期担任副国务卿；美国国家安全委员会东亚和大洋洲事务高级主任卡根早在小布什政府时期就曾积极参与朝核六方会谈相关事宜，是公认的“韩国通”。依赖这一专业且经验丰富的对朝外交政策团队，拜登政府上台后便着手评估美国对朝政策。2021年4月30日，白宫发言人普萨基正式宣布对朝政策评估结束，并披露了相关政策方向。整体上看，拜登政府虽不可能“颠覆性”地改变特朗普政府对朝政策的战略性内涵，但在政策实施路径上的重大调整亦不可避免。

(一)拜登政府将采取务实与渐进的对朝外交路线

2021年4月30日，白宫新闻发言人普萨基表示，我们的政策“不会聚焦实现一个‘大交易’，也不会依赖‘战略耐心’”，而是采取经调整的“务实方式”与朝鲜展开外交，并着眼于取得增强美国及其盟友安全的实质性进展。(8)《拜登政府发布对朝新路线后东北亚又起波澜，美日韩已生分歧》，澎湃网站，2021年5月7日。https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_12557333.拜登政府试图在特朗普的“大交易”和奥巴马的“战略忍耐”之间寻求一条中间道路，将采取务实与渐进的对朝外交路线。

拜登政府的对朝政策将倾向于与朝鲜达成“小交易”，即采取“分阶段”“对等”的交易模式，而非实现一揽子“重大”突破。这种交易模式可以理解为“以部分弃核换取解除部分制裁”的分阶段推进方式，相互对等与同步妥协，更容易被朝鲜、韩国等相关各方接受。

2021年5月21日，为落实新的对朝外交路线，拜登总统任命国务院东亚暨太平洋事务代理助理国务卿星·金为美国对朝特别代表。星·金精通朝核问题且拥有丰富的对朝事务经验，深谙美国政府对朝政策和对朝谈判方式。(9)星·金在前三届美国政府执政时期负责对朝外交工作，2008年7月至2011年10月担任朝核六方会谈美方首席代表，2011年11月至2014年10月担任美国驻韩大使，2014年11月到2016年11月任美国对朝政策特别代表。由此可见，拜登政府倾向于以国务院和事务层级官员谈判为基础，将更大程度上体现“自下而上”式的政策路径。这有别于特朗普政府充满个人感性、总统主导的“自上而下”式的对朝政策。

(二)拜登政府更注重与韩日等盟国联手应对朝鲜

拜登政府重视同盟体系在美国对外战略中占据的重要地位，致力于强化美国与盟国间的关系发展，更注重与韩日等盟友联手应对朝鲜，巩固美韩日合作链条。

在完成对朝政策评估之后，拜登政府更为注重通过美韩日三边合作来应对朝鲜半岛局势变化。例如，2021年9月22日，美韩日三国外长在纽约举行会谈，三方就朝鲜半岛局势等共同关心的问题进行讨论。10月19日，美韩日三国情报首长在首尔举行闭门会议，讨论半岛局势和朝鲜问题。2022年1月17日，在朝鲜连续4次发射弹道导弹之后，美韩日三国的朝核问题代表就应对之策进行了三边电话磋商。

(三)拜登政府借用人权等意识形态问题攻击朝鲜

与对外奉行“有原则的现实主义”理念的特朗普政府不同，拜登政府的对外政策理念带有浓厚的意识形态色彩，强调国家间意识形态差异，注重“美国价值观和民主制度的示范引领作用”。在政策构想中，拜登表示，美国要加强“民主力量”、领导“民主世界”，必须重振普世价值观的力量，认为这不仅是美国力量的核心，也是美国世界领导力的源泉。(12)“The Power of America’s Example：the Biden Plan for Leading the Democratic World to Meet the Challenges of the 21st Century”, BIDEN HARRIS DEMOCRATS, October 16, 2020.https://joebiden.com/americanleadership.

因此，在人权问题等意识形态领域，朝鲜必然会遭受来自美国方面更为强烈的攻击。例如，2021年5月，在七国集团(英文缩写“G7”)外长会议及美韩首脑会谈发表的联合声明中，均明确提及朝鲜的“人权问题”，对之“深表忧虑、严重关切”。其中，美韩首脑联合声明提出，双方同意为改善朝鲜人权状况进行合作，并商定在为最需要帮助的朝鲜居民提供人道主义援助方面继续进行相应努力。(13)《韩美领导人发表联合声明强调与朝对话》，〔韩〕 联合通讯社，2021年5月22日。https://cn.yna.co.kr/view/ACK20210522003000881?section=search.事实上，美韩等国对朝鲜境内的人权状况知之甚少，而“人权问题”的提出，也仅是其对朝施压的一种政治工具而已。

(四)拜登政府仍对朝采取外交与威慑并用的手段

长期以来，美国政府对朝一贯采取外交与威慑并用的手段，但其主流认知是要对朝强硬，拜登政府亦不例外。

显然，拜登政府在寻求与朝鲜进行外交接触的同时，又试图通过威慑方式迫使朝鲜屈服，并增加对朝外交谈判筹码。

三、拜登政府对朝政策战略目标

拜登政府对朝政策的战略目标是多元且复杂的，既体现了历届美国政府对朝政策战略目标的一贯诉求，也包含拜登政府在新形势下所追求的战略目标。

(一)拜登政府对朝政策的直接目标是把控美朝关系及地区安全

特朗普政府时期的美朝关系发展及地区安全态势一波三折，起伏不定。2019年2月，美朝首脑河内会谈无果而终后，美朝对话与半岛无核化进程均陷入停滞困境。在此期间，朝鲜核导能力建设水平进一步提升。

拜登政府上台后面临的首要课题就是如何打破上述美朝关系困局，并重启对话进程。与前任政府不同，拜登政府将侧重与朝鲜达成“分阶段”“对等”的协议，即通过“稳扎稳打”的方式来推进美朝对话，其目标诉求将更多地体现为一种“稳定”，试图避免美朝关系及地区安全局势出现反复动荡。其中，拜登政府无法拖延的紧迫目标，就是如何阻止、控制朝鲜核导能力持续发展。

(二)拜登政府对朝政策的重要目标是强化美韩同盟及美韩日合作

同盟体系始终是美国政府实施对外政策的重要战略支撑。但是，特朗普政府基于“美国优先”政策理念，以首脑会谈为牵引，对朝政策主要依赖美朝双边关系渠道进行“单打独斗”，对韩日两国的利益诉求关注不够，导致美韩同盟与美日同盟均在不同程度上受损。对此，拜登政府试图以对朝政策为抓手，重新巩固美韩同盟及美韩日三边合作体制。

由于美韩日三国均将朝鲜核导问题视为“威胁”，从而奠定了彼此间强化合作关系的利益基础。对美国而言，为了拉拢乃至“捆绑”韩日两国，行之有效的方法之一就是协调彼此间的对朝政策。如前所述，拜登政府在对朝政策评估过程中与韩日两盟友保持着密切磋商，就是为了巩固美韩同盟及美韩日合作体制。

(三)拜登政府对朝政策的终极目标是实现“朝鲜半岛无核化”

(四)拜登政府对朝政策的深层目标是着眼于大国战略竞争

掌控地缘政治始终是美国对朝政策的核心考量。应对朝鲜核导问题，仅是美国介入半岛地区事务的重要借口，本质在于制衡地缘战略“竞争对手”。

与对朝政策相比，如何应对中美关系，是拜登政府面临的首要且迫切的课题。这也意味着拜登政府的对朝政策，必然处于一个更大的、以对华战略竞争为重点的政策框架之下，终究是为美国的大战略服务的。韩日等国在中美两国之间如何选边站队，也必将对中美关系走势产生不同影响。因此，拜登政府调整对朝政策，实际上是通过巩固美国的地区同盟体系，妄图拉拢韩日等国来共同“围堵”中国。

需要注意的是，在上述拜登政府对朝政策的战略目标中，其“着眼于大国战略竞争”的深层目标显然会对“实现‘朝鲜半岛无核化’”的终极目标产生消极影响，因为相互存在矛盾之处。事实上，对美国而言，一旦未来朝鲜半岛地区真正实现“无核化”，其强化美韩同盟及美韩日合作的抓手或是纽带也将遭受削弱。这充分说明，美国对朝政策的终极目标“实现‘朝鲜半岛无核化’”，带有极其浓厚的“道义”宣传色彩，仅仅是为了增强其对朝政策的“合法性”而已，以便在国际社会上获得更多的舆论支持。正是因为历届美国政府的对朝政策在“大义名分”之下夹杂着太多的“自私利己”考量，才导致朝鲜半岛无核化进程进展迟缓，“终极目标”变得“遥不可及”，以致连美国自身都不相信。

四、拜登政府对朝政策成效预测

尽管拜登政府对朝政策的基本框架内容较为务实，但实践成效具体如何，目前尚难断定，需谨慎看待。

(一)拜登政府尚未得到朝鲜方面的积极回应

对朝鲜而言，在专注国内疫情防控与经济发展的同时，还将密切注视美韩联合军演等半岛局势动向，也不会不设任何条件就重启美朝对话。另外，鉴于美朝河内会谈的失败教训，朝鲜政府对美外交决策团队在今后的谈判过程中也将慎之又慎，宁愿保守、不能激进，尽力规避自身承担政治风险。

(二)美韩日恐难形成统一的对朝政策框架

应对朝鲜“威胁”及实现“半岛无核化”，是美韩日对朝政策的共同利益基础。但美韩日三国在政策路径与利益关切上存在分歧，恐难以形成统一的对朝政策框架。

其中，美韩两国虽力图保持彼此间的对朝政策步调一致，但美国偏重对朝“施压”，韩国则偏重与朝“对话”并主张适度放宽制裁。2021年5月20日，在美韩首脑会谈即将举行之际，美国国会研究服务部(英文缩写“CRS”)发布报告称，韩国总统文在寅虽对拜登政府的对朝政策内容表示欢迎，但他实际上更倾向于同朝鲜积极交涉，这可能导致美韩关系面临紧张。(24)《美智库：韩美关系或因对朝政策分歧面临紧张》，〔韩〕 联合通讯社，2021年5月20日。https://cn.yna.co.kr/view/ACK20210520002800881?section=search.与美韩两国相比，日本政府对2021年3月朝鲜的“导弹发射”更为敏感与严苛，立即强烈谴责并率先宣布“延长对朝单独制裁期限”。此外，在对朝交涉过程中，美韩日三国的利益关切也是各有侧重。拜登政府多次提及朝鲜的“人权问题”，文在寅政府主张适度放宽对朝制裁，日本政府则要求朝鲜解决“绑架日本人问题”，各方都将自己的利益关切“塞进”对朝政策议题中去。另外，近年韩日两国围绕强征劳工赔偿案和“慰安妇”等问题纷争不断，也制约了双方对朝政策的协调合作。

(三)朝鲜核导问题仍难解决且更趋复杂

事实上，朝鲜核导问题存有再次突显的迹象。朝鲜继2021年9月29日发射“高超音速导弹”后，又于30日试射新型防空导弹。2022年1月，朝鲜进行了7次导弹试射。

(四)地区多边安全合作机制的构建必将受阻

为应对朝鲜核导问题及半岛地区安全局势，构建包括中美俄等国在内的、相关各方参与的多边安全合作机制，是不可或缺的。从某种意义上讲，若没有中国积极支持与参与，“朝鲜半岛无核化”是根本无法实现的。

总之，与特朗普政府相比，拜登政府的对朝政策既有调整，也有延续。此种调整主要体现在对朝政策的实施路径上，而在战略目标上则更多地保持了延续性。特别是对于此前美朝对话及韩朝对话的协议成果，拜登政府均采取了继承的政策立场。例如，在美韩首脑会谈联合声明中，双方确定美朝对话的重启将以新加坡美朝联合声明和《为实现半岛和平、繁荣和统一的板门店宣言》为基础。(30)2021年5月21日，美韩两国首脑在华盛顿举行会谈并发表联合声明。声明中把美韩同盟从军事、安全领域扩展到经济、技术领域，还提到台湾海峡以及双方对“印太战略”和“四方安全对话”的共同认识。2018年6月12日，美朝两国首脑在新加坡签署联合声明。双方作出4项承诺，包括建立“新型朝美关系”，建立持久稳定的半岛和平机制，继续推动“半岛完全无核化”，致力于找回战俘和失踪人员遗体。2018年4月27日，韩朝两国首脑在板门店就实现朝鲜半岛无核化、朝鲜战争“停战协定”转换为“和平协定”、设立南北共同联络事务所、举行离散家属会面等发表共同宣言。这就整体上保障了拜登政府对朝政策基本框架的延续性。在拜登政府时期，美朝两国通过重启对话来达成阶段性协议的前景是存在的，但影响对话成果的牵制因素较多，恐难以出现像特朗普政府时期那样的半岛局势转圜情景。美朝关系发展可能“平淡无奇”，朝鲜核导问题的解决更是难以取得“实质性突破”。