日本数字经济发展动因与趋势分析①

田 正

1995年美国学者泰普斯考特提出数字经济概念后，发展数字经济成为全球共识。日本政府持续关注数字经济发展，并使其成为一项重要政策。本文意在廓清日本发展数字经济的内在动力因素，探究其主要举措，分析日本数字经济发展趋势。

一、日本着力发展数字经济的动因

在新冠肺炎疫情冲击背景下，日本致力于发展数字经济的动因归纳为以下两点，即日本经济发展的迫切需要、新冠肺炎疫情冲击暴露日本数字化短板。

(一)日本具有发展数字经济的内在动力

首先，数字经济发展能够促进经济增长。目前，学界关于数字经济内涵的说法众说纷纭。笔者采用2016年G20杭州峰会《二十国集团数字经济发展与合作倡议》中对数字经济内涵的界定，即数字经济是指以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素，以现代信息网络作为重要载体，以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的一系列经济活动。

其次，对于经济长期停滞的日本而言，发展数字经济是其迫切需求。泡沫经济崩溃后，日本经济陷入长期低迷之中，人口老龄化问题日益严重，劳动人口数量持续下降。发展数字经济有助于提升经济体的全要素生产率，从而帮助日本克服人口老龄化危机，减少对于劳动人口的需求，维持日本的经济增长。这对日本政府而言具有强烈吸引力，发展数字经济成为其迫切追求。但是，日本当前数字经济发展水平差强人意。日本2001年就推出“IT基本法”，旨在促使日本成为世界领先的信息化国家，并相继出台了一系列数字经济发展战略，但政策效果却并不令人满意。一方面，人工智能等新兴技术在日本产业中的使用情况落后于中国与美国。根据《信息通信白书》统计数据显示，在能源、金融、医疗、媒体领域，中美使用人工智能技术的比率分别达到86%与73%、86%和61%、83%和49%、89%和65%，但日本在上述领域人工智能技术的导入比率只有38%、42%、23%、60%。(1)〔日〕 総務省：「令和元年版情報通信白書」。https://www.soumu.go.jp/johotsusintokei/whitepaper/ja/r01/pdf/index.html.另一方面，中美两国均发展出世界领先的数字化平台企业，但日本始终没有发展出类似企业，导致日本企业具有成为平台企业附属加工者的危险。

(二)新冠肺炎疫情冲击暴露日本在数字经济上的短板

突如其来的新冠肺炎疫情不仅对日本经济发展造成了严重冲击，而且也暴露出日本在数字经济发展上的薄弱之处。

第一，在疫情应对方面，由于政府数字化水平不高，导致日本无法正确统计感染者的人数，从而无法有效应对疫情的发展与变化。日本感染者的信息统计并未实现数字化，有关感染者的信息都是通过传真从医疗机构发送到医疗中心和地方，并以手工方式制成表格。这不仅降低了工作效率，同时也增加了出现错误的可能性，不利于正确把握感染人数，从而无法更好地开展防疫工作。此外，由于“个人编号卡”普及率不高，导致无法利用“个人编号”向民众准确、快速地发放补助金。日本在2016年开始推广对“个人编号卡”的使用，该卡可以作为证明个人身份的证件，同时也兼具网上办理行政手续、线上商品和服务购买等功能，但个人编号制度普及并不理想。从2016年～2020年12月，个人编号卡总共发行了2900万张，只有日本总人口的23.1%，远远没有实现全民普及个人编号卡的目标。为此，在此次疫情中，个人编号卡没有发挥应有作用。

第二，日本数字经济发展由多个部门主导，条块分割现象严重，不利于数据的集中统一利用，共抗疫情。由于历史问题，在数字经济领域，日本政府有多个主管部门，每个省厅只负责其管辖范围内的一部分，仅在其所管辖范围内推进数字化工作，这导致各部门数据储存分散，不利于数据统一集中利用，严重阻碍日本实现疫情数据的共享。例如，掌握行政机构的信息系统维护权力的总务省主要负责政府和行政部门的数字化问题，而掌握信息通信领域中信息处理的相关管理权力的经济产业省则负责产业界的数字化问题。两个部门只负责其所管辖范围内的数字化工作，无法为对方提供横向的数字化支持。此外，日本还设立了内阁府官房的IT综合战略室(简称“IT室”)，用以负责提高行政便利性的综合协调工作，但因为管辖范围的不同，IT室无法参与到行政电子化程序的设计过程中，难以实现统筹管理的目标。

第三，疫情凸显了日本企业数字化转型的不足，日本在远程学习、远程办公在线诊疗等领域落后于其他国家。在疫情背景下，经济社会对非接触式数字服务的需求不断增加，但日本数字经济发展并没有出现质的飞跃。在疫情期间，美国、中国、英国、韩国等国家在线上娱乐、远程办公、在线教育、远程医疗等领域的使用率出现超过10%的显著增长，而日本在此次疫情中，在上述领域的使用率增长均不到10%。

二、设置数字厅推动日本数字经济发展

为实现日本社会数字化，日本政府从提升行政机构数字化问题入手，设立“数字厅”，统合数字经济领域行政管理，实现数字经济领域的集中统一领导，提高日本的数字化水平。

(一)数字厅设立的目的、进程与愿景

日本政府设立数字厅的目的在于推动一体化改革，将分散在多个省厅中的数字经济管理职能统合起来，实现数字经济管理的相对集中，推动日本的数字经济发展，促使数字厅在日本数字经济领域发挥指挥平台作用。《实现数字社会改革基本方针》指出，数字厅作为日本实现数字社会的指挥平台，具有强力的综合协调机能。数字厅负责国家政府部门、地方团体、事业单位等公共部门的信息系统建设和管理工作，同时负责制定数字基本方针政策，从根本上提升行政服务质量。(2)〔日〕 首相官邸：「デジタル社会の実現に向けた改革の基本方針」。https://www.kantei.go.jp/jp/singi/it2/egov/.

2020年菅义伟上台后，大力推进行政数字化，积极推动“数字厅”的设立，并做出一系列准备措施。新设“数字改革担当大臣”，由精通信息技术政策的平井卓也担任。2020年9月30日成立“数字改革关联法案准备室”。10月12日召开“数字管理阁僚会议”，讨论数字厅设置和“IT基本法”修正案事宜，并设立数据战略工作小组。12月25日公布《实现数字社会改革基本方针》以及《数字管理实行计划》，给出设立“数字厅”的具体方针。

通过设立数字厅，日本政府期待达到提升日本社会的数字化水平的作用，并推动实现社会5.0。图1总结了日本设立数字厅对日本社会数字化提升的作用。日本通过设立数字厅加强政府与民间企业的合作，推动国家与地方政府的信息化水平，提升行政服务效率和质量。原则上废除行政手续中印章的使用，使民众可在网上完成行政手续办理。加强远程医疗和远程教育的发展，居民可通过远程在线方式享受高水平的医疗和教育服务。普及个人编号卡，推动医疗保健卡、驾照与个人编号卡的整合。支持远程办公发展，推动劳动方式改革，实现多样的、灵活的就业方式，激发民众的工作热情。

图1 设立数字厅提升日本社会数字化愿景示意图

(二)数字厅的主要业务概况

数字厅负责的相关业务涵盖以下几点：一是推动国家信息系统管理。由数字厅负责制定日本国家部门的信息系统管理基本方针，监督和管理国家部门信息系统使用，同时分配和制定关于国家信息系统领域的预算，采用这种方式推动日本政府部门的信息系统融合进程，提升日本的行政效率。二是构建地方政府信息管理平台。与总务省合作，在云端建设标准化的地方政府信息管理平台，推动国家和地方政府之间的数据信息共享。三是加强个人编号制度建设。构建一元化的个人编号管理制度体制，加速个人编号的普及和使用，由数字厅和总务省共同合作管理地方公共团体信息系统，强化对居民基本信息的管理，推动个人信息编号数据合作，便于居民通过个人信息编号系统在线上完成行政手续。四是提高日本社会数字化水平。全面修订“IT基本法”，推动构建对人友善的数字化社会构建，制定数字化社会形成重点计划，推进企业的数字化转型进程，提高企业生产率和附加价值，加强医疗、教育、防灾等部门的信息化系统建设，提高公共服务质量。五是提升数据的使用效率。推动构建身份识别制度体系，用于快速、准确识别个人与企业法人，与分管省厅共同确定身份识别数据库中所需信息，提高行政手续办理效率。六是增强数据安全保障。制定数字安全保障基本方针，同时设立专门的任务小组对信息系统使用的安全性开展检查，保证信息数据的安全性。七是确保信息化人才发挥专业作用。

(三)数字厅的组织结构特点

为统领日本政府信息系统管理工作，兼顾数字经济问题发展速度快、变化程度大的特点，数字厅在设置上表现出了与其它省厅不同的特点。第一，直接由内阁总理大臣领导，在机构设置方面突出专业性特征。内阁总理大臣是数字厅的直接负责人，同时设立数字大臣负责数字厅事务的全面管理，并设立副大臣和政务官等协助数字大臣开展工作。设立数字特别监督职务，负责数字厅具体业务的开展，同时向数字大臣提出政策建议。第二，在业务推进上，实施计划与项目相结合的管理体制，推动日本社会数字化的有序开展。与其它省厅不同，数字厅所要开展的业务以“IT基本法”和《数字治理实施计划》中规定的重点计划为主。根据重点计划要求，细化分解任务，设立相应项目推进小组，制定详细计划实施方案，开展业务实施。第三，实施灵活的人员招聘流程，确保由专业的信息管理人员，负责信息系统的维护与建设。由于数字经济所具有的技术发展快、变化程度高的特征，数字厅在筹备过程中决定积极起用民间企业中的信息技术管理人士，负责信息系统的建设工作。在人员的招聘上，采用灵活的雇佣方式，避免日本传统的年功序列制度，构筑政府与民间企业之间的“旋转门”系统，提升岗位人员的流动性，使得优秀人才可以在政府和民间企业之间充分流动，同时建立与市场接轨的薪酬支付体系，提升人员工作的积极性。第四，设立国家与地方政府的合作交流平台，加强交流与合作。为加强地方政府与国家之间的信息系统合作，探讨信息系统在使用过程中发生的问题，数字厅将会构建“共同创造平台”，促进地方政府工作人员与数字厅工作人员直接对话，改善信息服务体系。

三、日本数字经济发展趋势

(一)政府行政数字化水平提升

日本推动数字经济发展，其重要目标是建设一个能够契合每个人不同的服务需求、多样化的幸福社会。具体而言，在数字厅设立的推动下，日本将致力于提升国家和地方政府的数字化水平，提升日本政府的数字化治理效能。2020年12月，日本政府公布《数字管理实行计划》，为2021年～2026年间的日本数字化发展制定了详细的路线图，主要内容包括以下几个方面。一是推动以使用者为中心的行政服务改革。制定“服务设计12条”，要求政府的信息系统必须具备“容易使用”“简单”“便捷”的特点，简化行政服务流程，实现行政服务手续的全方位电子化，提升行政服务的便利性。二是提高国家和地方政府的信息化水平。此次疫情暴露出了日本政府在信息化方面的短板，应继续提升政府的信息化水平，为此以完善个人编号制度为基础，大力提高个人编号卡的普及率，积极推动个人编号卡集成医疗保险证明、驾驶证明等措施，提升个人编号利用率，积极构建国家和地方政府之间的数字化平台“Gov-Cloud”，推动实现基于个人编号的数据信息共享。三是提升政府数字治理能力。构建和完善政府共享的信息基础设施，强化数据的安全保障，构筑数据使用合作信息平台。四是实行一元化的项目管理体制。由数字厅全面统筹日本政府的信息化系统建设，构建各政府部门共享的信息管理平台，精简各政府部门用于信息化平台建设费用。五是提升行政服务的信息化水平。全面调整目前日本传统的以书面为主的行政体系，实现行政手续的全面信息化，将印章的使用范围缩小至必要领域，简化行政手续，提高行政手续办理效率。六是加强信息化系统宣传工作。加强对民众的宣传和引导，促使民众积极利用政府的信息化系统，并设置指导人员，降低民众使用信息系统的障碍。七是提升地方政府的信息化水平。推动地方政府的数字化转型过程，全面推广统一的地方政府信息管理平台，推动地方政府行政手续的信息化，提升地方政府的行政办理效率。(3)デジタル·ガバメント閣僚会議、デジタル·ガバメント実行計画。https://www.kantei.go.jp/jp/singi/it2/egov/.由此可见，未来日本政府致力于克服政府信息化水平不足问题，在中央省厅构建统一的行政管理平台，同时促进地方政府使用统一的信息管理平台，推广个人编号卡的使用，消除信息化建设领域的重复投资，简化行政手续，通过电子化办公的方式提升行政手续办理的便捷性程度，提升政府的行政效率，提高日本政府数字化治理能力，在这一过程中数字厅将发挥指挥平台的作用。

(二)日本企业积极开展数字化转型

除了推进政府部门的数字化外，菅义伟政府也在积极推进产业领域，特别是企业的数字化转型进程。数字化转型一词最早由瑞典学者施托尔特曼在2004年提出，并认为信息通信技术的变革将会对人类的生活产生全方位的影响。此后，数字化转型就成为日本政府的关注重点，频繁出现于《经济财政运营改革基本方针》《信息通信白书》等官方文件之中，推动企业的数字化转型将在今后的一个时期持续成为日本政府所关注的重点，同时也是日本在数字经济领域的一个重要发展趋势。这体现在以下几个方面。

一是大力推动企业开展5G领域投资。5G是推动日本企业数字化转型的基础，日本政府积极推进5G网络建设，促进5G网络基站与“地域版5G”的建设工作，总投资达到3万亿日元。在日本政府的推动下，日本NTT、KDDI、软银、乐天等移动通信公司在未来5年内的5G投资额将达到1.6万亿日元。日本政府还引入5G相关税制，培育日本5G设备供应商，通过官民协作的方式，加大对5G及后5G时代技术开发的支持力度。未来，日本将会进一步加大5G网络建设，而越来越多的日本企业也会应用5G网络开展业务。二是促进新一代互联网技术在企业中应用。推动物联网、人工智能、大数据等新兴技术在日本企业中的应用，并将其扩展至大企业与中小企业之间交易、物流系统构建、维持供应链稳定等方面。可以预期，未来物联网、人工智能、大数据等新兴产业技术在日本企业及产业链、供应链中的应用普及程度将会上升。三是推动企业的商业模式转型。随着移动互联网技术的不断发展，对于线上交易以及非接触交易的需求将会上升，为推动日本企业商业模式转型，促进销售方式从线下向线上延伸，增加线上交易比率。日本政府积极开展数字市场相关规则的制定工作，维持电子交易平台的透明性，同时规范平台厂商的行为方式。未来，将有越来越多的日本企业积极利用线上的电子交易平台开展销售活动，日本企业的传统商业模式也会出现数字化转型的趋势。四是推动企业利用新兴通信技术，实现灵活的劳动方式。在疫情冲击下，采用居家办公的员工人数在不断扩大，未来随着信息技术的发展和应用，日本企业将会采用新兴网络通信方式开展办公活动，从而使得员工的工作方式更加灵活。五是给予企业数字化转型方面的激励。2019年日本推出“促进信息处理法”，从以下三个方面促进日本企业的数字化转型：国家制定企业数字化转型指标；由独立行政法人信息处理推进机构设计跨组织的数据合作平台；在政府购买云计算服务时需要由IPA实施安全性检查。经济产业省制定“DX评级”系统，以评估具有出色数字转型策略的公司，对这些公司开展重点支持，2021年用于促进优秀数字化转型公司的相关预算就达到了389亿日元。由此可见，日本政府建立了评价企业数字化转型的量化指标，同时对数字化转型取得有效成果的企业给予重点资金支持。为此，在未来的一段时间内推动企业的数字化转型，将会成为日本产业政策的重点之一，全面推进5G建设，同时企业也会推动物联网、人工智能、大数据在业务应用，积极转换商业模式，改善劳动方式，积极开展数字化转型。

四、总结与启示

在疫情冲击背景下，日本政府致力于推动日本数字经济发展既有其经济需要的内在驱动力，又有疫情冲击的短期因素。在疫情冲击下，暴露出日本政府数字化水平较低、个人编号制度无法有效发挥作用、国家和地方政府间数据共享不畅等问题，严重阻碍日本的疫情防控措施。日本政府设立“数字厅”的目的在于，整合日本的数字经济管理职能，提升日本政府数字化治理能力，构建中央政府与地方政府间的信息沟通平台，推升日本社会数字化水平。基于数字经济的发展特点，数字厅的设置表现出其独有的特点，即强调首相的集中统一领导、采用项目管理方式推进业务开展、人员招聘相对灵活、注重与地方政府部门间的沟通等。发展数字经济是日本今后一个时期内的重点，日本政府采取积极措施推动日本政府以及私营企业部门的数字化转型进程，未来日本政府的数字化程度将会提升，而日本企业的数字化转型步伐也将加快。

2020年中国中央经济工作会议指出，要大力发展数字经济，加大新型基础设施投资力度。数字经济发展也是中国今后一个时期内的重点任务。吸收日本的经验教训，结合中国国情，可以获得以下几点启示。一要推动数字政府建设。可以吸收和借鉴日本加快政府数字化的经验，积极推动各政府部门、省市机关构建统一的信息管理平台，对各政府机关的信息服务平台实施一元化管理，加强数据的搜集与分享，提升数据的安全保障。二是健全数字规则，推动企业的数字化转型进程。在日本推进企业数字化转型过程中，始终注重规则制定，对外积极参与全球数字治理规则制定，对内则设立“特定数字平台透明性及公正性法”，对平台企业的数据收集使用管理作出详细规定。同时采用针对特定企业的产业政策措施，基于“DX评级”体系，促进企业的数字化进程。中国可以吸收日本的经验，在推动企业数字化转型的过程中，注重数字规则的制定，完善对平台企业的监管，并基于明确的量化指标，给予相应的补助措施。三是加强中日两国的数字经济合作。中日两国在数字经济领域，均存在迫切的发展需求，中日两国数字经济领域的合作空间广阔。中日两国应共同努力，加强数字经济政策对接，扩大数字经济合作领域，深化数字创新合作，促进中日两国数字经济合作实现跨越式发展，为改善中日两国关系作出贡献。