日本如何构建互联网平台市场公平竞争环境

裴桂芬 樊 悦

近年来，伴随中国互联网平台的快速无序扩张，我国强化了对互联网平台的反垄断监管。2021年重点工作之一就是“反垄断和防止资本无序扩张”。2021年2月，国务院反垄断委员会发布《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》，并对国内重点网络零售平台的垄断行为作出了巨额行政处罚。从世界范围看，强化互联网平台的反垄断监管已经成为国际趋势。欧盟为互联网平台建章立制，2018年出台《通用数据保护条例》，对于数据的收集、传输、保留或处理做出了规定。同年通过了《非个人数据自由流动条例》，促进欧盟境内非个人数据自由流动，并消除欧盟成员国之间的数据本地化现象。2020年底出台了《数字服务法(草案)》和《数字市场法(草案)》，将大型互联网平台界定为球场上的“守门人”，前者关注平台治理，后者强调平台竞争，目的是保护消费者的合法权益并确保市场公平竞争。美国众议院司法委员会下属的反垄断小组委员会经过14个月的调查，于2020年10月正式颁布了400多页的《数字化市场竞争调查报告》，这是美国国会自20世纪80年代对电信巨头实施反垄断调查后首次重启的大型反垄断调查。报告认定脸书(Facebook)、谷歌(Google)、亚马逊(Amazon)、苹果(Apple)四大互联网平台企业(简称GAFA)利用垄断地位打压竞争者、压制行业创新，并建议国会全面修改反垄断法，以适应全新的金融科技时代发展。与欧盟的单独立法和美国改革传统反垄断法不同，日本倾向于单项立法。首个重要立法就是2020年6月通过的《关于提高特定大型数字平台透明度和公正性的法律》(以下简称《交易透明度法案》)，主要目标是整顿和完善平台经济领域的公平竞争环境，监管原则是在保护和支持平台经济领域科技创新发展的同时，约束和规范平台企业的垄断和反竞争行为，保护消费者利益。

本文从4个方面研究日本如何完善互联网平台的公平竞争环境。首先是加强顶层设计，成立专门的数字市场竞争总部，出台专项立法；其次是研究反垄断执行机构如何牵头组织数字市场调查，出台平台运行中的行动指南；再次是分析行政主管机构如何各负其责共建互联网平台市场的竞争环境，主要分析经济产业省、消费厅和个人信息保护委员会采取的措施；最后总结大型互联网平台企业在敏捷治理模式下的行为职责。

一、顶层设计：成立机构和出台法律

2018年6月日本内阁通过的《未来投资战略2018》提出要构建数字经济平台，使竞争环境更加公平。2018年11月经济产业省、公正交易委员会和总务省组织竞争政策、信息数据政策和消费者政策等相关领域的专家组成了“构建数字平台交易环境专题研究小组”。12月18日三部门联合发布了基本原则，主要内容是在促进平台商业模式的创新发展和更多企业参与平台建设的同时，修订或完善不利于平台发展的制度措施，为互联网平台企业建章立制。具体任务包括：一是为实现数字化平台的透明度和公正性，需要进行彻底全面的市场调查；二是组建专门委员会，由具有数字技术和商业经营经验的高层次人才共同研究新的法律法规；三是从交易规则或交易条件等入手探索提升平台经营透明度和公正性的途径，从禁止垄断法角度修订企业并购反垄断审查程序或方式，防范平台经营者对消费者滥用优势地位问题；四是系统研究数据移动以及开放应用程序问题，建立促进创新的竞争环境；五是通过平台自我约束和法律法规规制的共同发力，构建充分考虑数字经济创新特征的有效的规制体系等。

为加强对数据市场竞争环境建设的顶层设计，2019年9月，日本内阁成立了数字市场竞争总部作为数字市场竞争的最高决策机构，内阁官房长官任部长，经济再生大臣任副部长，成员包括信息通信技术大臣、负责网络安全的国务大臣、负责公正交易委员会的内阁大臣、负责个人信息保护的内阁大臣、总务大臣以及经济产业大臣等。

到2021年底，日本数字市场竞争总部共召开了31次有关竞争方面的工作会议，针对平台运营商和商户召开了两次听证会。5次竞争会议，制定了《交易透明度法案》，并于2020年6月由众、参两院审议通过，2021年2月1日开始实施。该法案包括四章和附则，第一章明确了出台《交易透明度法案》的目的是通过促进特定大型数字平台的公平和自由竞争，提高国民生活水平和实现国民经济健康发展；基本原则是“以数字平台企业的自主且积极整改为出发点，减少政府及其它法律的干预，形成平台企业与政府部门的‘共同治理’机制”。第二章提出了提高特定大型数字平台透明度和公正性的具体措施，包括向平台商户和消费者公开交易条件信息、每年向经济产业省提交自评报告书等，同时规定经济产业省作为主管机构负责审查、评估和发布特定大型数字平台的交易情况，判断是否违背反垄断法规定，如果出现后者描述的，经济产业大臣可以要求公正交易委员会根据反垄断法采取必要措施。第三章和第四章明确了与其它政策法律之间的关系以及出现反竞争行为时的处罚政策，不仅处罚行为人，还要处罚公司法人。

二、公正交易委员会：开展市场调查和发布行动指南

日本反垄断法执行机构是公正交易委员会。近年来，公正交易委员会除针对单个巨头平台企业发起反垄断调查和做出行政处罚外，还出现了两个特征，一是加强了对数字市场的调查工作。2020年4月专门成立了数据市场调查办公室，还设立了数据平台领域的首席检查官，专门负责平台企业有违反垄断法的案件，并成立了竞争政策研究会。二是根据市场调查中发现的重点垄断或反竞争行为，制定和发布行动指南，将事后反垄断执法前移到事前规范或防范。

(一)开展市场调查，为构建公平竞争市场提供事实依据

日本公正交易委员会主导的市场调查是在数字市场竞争总部的顶层设计下展开的，调查报告也得到了政府相关部门的极大重视。在数字市场公平竞争市场环境领域中，影响最大的是以下三个调查报告。

第一个报告是2019年1月面向电子商务消费者的调查报告，发现在电子商务领域存在着消费者个人信息泄露或权益受损情况，这成为消费厅提交的《利用数字平台交易的消费者权益保护法》的法律依据，也促成个人信息保护委员会出台了《个人信息保护法部分修正案》。

第二个报告是2019年10月31日发布的《数字平台交易惯例等的现场调查最终报告》(平台企业与商户之间的交易),这是专门针对网上购物平台和移动支付应用平台上企业与商户交易中存在问题的调查，历时8个多月，也是日本数字经济领域影响最大范围最广的一次调查，主要采取三种方式，一种方式是在公正交易委员会门户网站设置了投诉窗口，共收集了914件信息，其中关于网上购物的信息795件，移动支付应用平台的相关信息20件，其它99件；第二种方式是在2019年2月～3月期间对利用互联网平台的商户和消费者进行问卷调查，了解平台交易中存在的问题；第三种方式是单独交流或会议方式，在9月30日之前共对93名平台运营商和商户进行了面谈，其中包括8名平台运营商、85名商户。调查报告显示的数字平台存在的垄断或反竞争行为主要包括，平台运营商随意变更交易条件或规则对商户带来的不利影响、“二选一”地排除竞争者行为、操控价格等的限制商户经营活动等。对策建议是为了完善数据市场的公平竞争环境，应该成立相关部门行政法规，规范平台运营商和数据转移及开放、个人信息保护等行为。

第三个报告是2021年2月17日发布《数字广告平台经营者交易惯例的现场调查(数字广告领域)最终报告》，该调查开始于2020年2月，历时一年。调查方式也是采取网上收集意见、问卷调查和会议调查方式，重点听取广告主、代理商以及媒体等对广告平台运营商的意见，对于搜索链接广告和SNS等广告的意见，以及调查公司的消费者监控部门进行了问卷调查，了解消费者对免费服务、推送广告以及用户数据利用的理解程度。从数据广告市场调查中发现，在广告相关主体与平台运营商交易过程中，同样存在随意变更交易条件或规则等给商户带来损失的行为、排除竞争对手的行为、限制交易对象的某些经营活动以及缺乏公正及透明度的其它行为。在对消费者交易中存在侵犯个人隐私和推送广告等的不当行为。对策建议是与数字市场竞争本部和相关政府部门协作，共同维护数字广告市场的公正性透明度。基于该调查报告，数字市场竞争总部在2021年4月27日发布了《数字广告市场竞争评价最终报告》，明确了数字广告市场存在的不正当竞争现象，从确保数字广告市场公正性、透明度和保护消费者自由选择的角度出发，建议将互联网广告纳入《交易透明度法案》。日本政府已经计划在2022年之后实施，该法或将成为首个数字广告市场立法。

近年来公正交易委员会发布的行动指南和主导的市场调查清单以及应用情况如表1所示。

表1 日本公正交易委员会发布的行动指南和主要调查报告及应用

(二)发布行动指南，事前规范互联网平台的经营行为

日本公正交易委员会一直重视制定行动指南，将传统的事后反垄断处罚前移，事前有效规范经营者的行为，避免了严重垄断事件的发生。针对数字市场的垄断和反竞争行为，公正交易委员会已经针对企业并购和平台运营商对消费者滥用市场优势地位制定了行为规范。

2006年谷歌收购音效库Youtube，2012年脸书收购照片分享程序Instagram和2014年高价购买苹果手机的通讯应用程序WhatsAPP等并购事件，标志着巨型互联网平台之间存在严重的扼杀竞争对手的所谓“扼杀并购”现象。2019年12月日本修订了《企业并购审查中的禁止垄断法操作指南》和《企业并购反垄断审查的应对程序》(1)参考日本公正交易委员会网站。https://www.jftc.go.jp/houdou/pressrelease/2019/dec/kiketu/koubokekka.pdf.，这是对2004年修订后的又一次修订。

《企业并购审查中的禁止垄断法操作指南》的修订主要表现在以下方面：一是指定了该法适用的领域，如具有数字平台服务特征的双面市场的并购、不以价格而以品质为手段的并购，要综合考虑并购对竞争的影响，还明确了判断经营者集中过程中所需要的商品范围和地理范围等；二是对于横向企业并购、纵向企业并购、混合型企业并购对竞争的影响做出了具体规定，尤其在混合型企业并购中，明确数据作为重要投入要素需要考虑对竞争的影响。关于《企业并购反垄断审查的应对程序》的修订，主要集中在金额巨大的大企业间并购、需要事前协商的企业并购等。

为应对基本原则中规定的平台运营商对消费者滥用优势地位问题，2019年12月，日本公正交易委员会发布了《关于数字平台运营商与提供个人信息的消费者交易中滥用优势地位的反垄断法思考》。该指南设计的场景是数字平台运营商可以取得利用平台消费者个人信息获利，优势地位是指即使消费者从平台运营商不当使用数据中出现利益受损情况，消费者也难以脱离平台，或者平台经营者在价格、品质、数量及其它交易条件方面处于优势地位。关于滥用优势地位的行为，主要包括个人信息的不当获取和个人信息的不当利用两大类。不当获取个人信息的行为包括：不明确使用目的的信息收集、超出使用范围的信息收集、不善加管理收集的个人信息和以拴住客户为目的而收集的信息；信息的不当利用是指违背消费者意愿而利用其个人信息和造成个人信息泄露等行为。

三、相关行政主管部门：齐抓共管，共同促进平台市场的公平竞争

日本将构建数字平台公平竞争环境的职能合理分解到各个行政主管部门，其中经济产业省负责监管特定数字平台经营活动，消费厅负责监管平台企业不当使用消费者数据，个人信息保护委员会负责保护个人信息。

(一)经济产业省：监督和检查特定平台的经营活动

日本经济产业省一直负责电子商务管理工作，自1998年出现电子商务这一概念开始，每年发布一篇电子商务市场调查报告，至今已经发布了23篇。最早的调查主要针对面向日本国内消费者以及企业之间的电子商务规模，近年来还包括日本、美国和中国三国间的跨境电子商务交易情况，这对于日本政府把握日本电子商务发展状况、发现存在的主要问题和制定数字经济发展战略起到了非常重要的作用。

在互联网平台市场公平竞争环境建设中，经济产业省商务情报政策局负责执行《交易透明度法案》规定的监督和检查特定平台的经营活动。2021年1月，经济产业省提交的确定特定平台规模和法律实施日期的条例得到了国会批准，作为选定标准明确网上购物运营商日本国内营业额在3000亿日元以上、移动支付应用平台运营商的国内营业额在2000亿日元。按照这个标准，2021年4月经济产业省指定从事网上购物的亚马逊合同公司、乐天集团股份公司、雅虎股份公司和运用移动支付应用平台的苹果公司及苹果公司下属的音乐视频软件iTunes、谷歌公司接受第一轮的监督评估检查。

作为2021年第16号公报，经济产业省发布了《特定大型平台企业采取措施增强与商户相互理解的行动指南》(以下简称“行动指南”)，列举了一些重要事项及其应对方式，包括如何确保对商户提供服务的公正性，如何解决信访或纠纷问题，如何及时收集或考虑商户的意见或建议等。同时，“行动指南”还明确上述措施仅供平台企业参考，基本理念还是促进平台企业积极自主地采取整改措施。2021年12月24日，经济产业省商务信息政策局在政府网站上发布了第一轮数字平台透明度公正性审查所需要的材料，规定上述5个平台要在2022年5月之前提交报告书。在此期间，经济产业省负责从平台利用相关方收集对平台企业经营中存在的问题或建议，并及时与5家平台进行确认或核实，6月开始审核评估平台提交的报告书，2022年底将发布评估结果。

(二)消费厅：保护数字平台消费者权益

2019年12月3日，日本消费厅成立了数字平台背景下改善消费者交易环境研究会，目的是掌握消费者使用数字平台过程中的利益受损情况。2019年12月5日召开了第一次会议，在2020年8月召开的第八次会议上，该研究会发布了主要讨论重点，列举了消费者与平台交易中存在的问题，指出了市场环境变化和消费者投诉增多的现实，并发现投诉重点集中在网上购物领域。基本观点是为确保消费者的安全和安心购物，平台应该创造消费者安全消费、理性选择商品和顺利处理购物纠纷的环境，还要促进相关政府部门、事业团体、消费者、消费者团体之间的相互合作，共同促进平台企业采取措施保护消费者利益。2021年1月25日，消费厅发布了《数字平台背景下改善消费者交易环境报告》，明确了平台企业的责任，指出应该根据数字平台的特征出台新的法规。消费厅于2021年3月向国会提交了《利用数字平台交易的消费者权益保护法草案》，4月15日国会通过。法律明确规定了平台的责任以及自我整改的监管取向，包括严禁危险商品上架销售，消费者可以要求商户公开产品的相关信息，成立官民协商机构，就重大损害消费者利益行为采取强力有效措施等。

(三)个人信息保护委员会：保护个人信息

日本个人信息保护委员会成立于2017年，是基于2016年通过的《社保系统法(个人身份识别系统法)》(My Number Act)而设立的。2021年9月数字厅成立后，该委员会挂靠在数字厅。

在互联网平台领域公平竞争市场建设方面，个人信息保护委员会主要负责制定个人信息保护的基本方针和推进方案，监督国内各行政管理机构或地方公共团体以及民间主体的个人信息保护工作。2020年3月10日，日本个人信息保护委员会向国会提交了《个人信息保护法部分修正案》，6月5日由国会通过，6月12日发布实施。

原来日本个人信息保护工作分散在不同的职能部门，总务省负责《行政机关个人信息保护法》和《独立行政法人等个人信息保护法》的工作，个人信息保护委员会主要是面对民间团体负责《个人信息保护法》工作，地方公共团体还有个人信息保护条例。新修订的个人信息保护法，是将所有的法律或条例归并，形成了单一的个人信息保护法，并由个人信息保护委员会进行集中统一监管。主要内容是规范个人信息利用者的职责，包括提示利用目的、正当取得信息、个人信息的尽职管理、向第三方提供个人信息以及披露所持有的个人信息等方面的规定，还包括发生信息泄露情况的应对、发出劝告、命令或紧急命令时的规则以及域外适用、域外例外等条款。

四、平台运营商：自我评估和整改

在日本《交易透明度法案》中，为上述5家平台企业设计了一套敏捷治理(Agile Governance)模式。敏捷治理是适应人工智能、物联网、大数据等网络空间和物理空间高度融合的环境，各经济主体快速、灵活应对环境变化共同提高治理效能的模式。这是公共管理领域的前沿研究方向。2021年日本专门出台了《治理创新2.0：设计和运用敏捷治理》，并将这一模式运用到平台市场公平竞争环境建设当中。

该模式具体分为6个阶段，一是平台企业对经营环境和风险的分析，就是根据内外部环境变化及时把握风险状况，具体包括自我评价本公司与利用者之间的交易环境以及本公司应该承担的社会责任。二是设定目标，明确公司经营的基本理念，为达成目标的具体政策措施。三是设计流程，制定实现目标所需要的交易规则、体制机制和人员部署。四是实施阶段，把握实施过程中出现的各种问题，持续监控和及时处理客户投诉，既要受到消费者保护和数据管制政策等的外部影响，也会对外部系统产生影响，如对利益相关者信息公开或解释等。五是评价，包括自我评价和基于《交易透明度法案》的评价。自我评价除公司自身外，还包括外部专家的评价。基于《交易透明度法案》的评价不仅包括经济产业省根据“行动指南”的评估，也包括来自平台利用者、消费者以及外部专家的评价。六是评价结果的应用。评价结果直接影响公司对环境风险的自我分析，同时也影响流程的设计，而且影响下一阶段公司战略取向和经营走向。图1直观显示了敏捷治理模式下不同阶段互联网平台企业的应尽职责。

图1 日本大型互联网平台企业的敏捷治理模式

平台企业应该按照上述程序制作自评报告，包括事业概要、投诉处理情况、信息公开情况、流程设计和实施情况、自我评价结果等内容。需要公开的信息包括提前通知交易规则变更的内容及原因，说明要求有偿使用服务的内容及原因，数据的使用范围，决定搜索排名的因素等。自我整改计划包括出台确保交易公正性的措施和机制，建立解决客户投诉和买卖纠纷的体制、妥善处理平台利用者投诉事件的机构等。

综上所述，近年来日本政府为互联网平台的垄断或反竞争行为进行了诸多探索，最终选择了通过平台交易的透明度和公正性构建平台市场的公平竞争环境，通过强化平台企业的自我评价和自我整改调动平台企业参与治理的积极性，通过行政主管部门相对缓和的规制和约束，构建了适应现代信息技术环境的“共同治理”模式。这与世界范围内主要国家单纯强化反垄断监管形成了鲜明的对照。当然，日本治理互联网平台的最终效果还有待观察，这也成为我们进一步研究的方向。