2022年日本岸田政府面临的内政外交考验①

张伯玉

引 言

2020年8月28日，时任日本首相安倍晋三因身体原因宣布辞职。9月16日，第二次执政且时间长达7年零8个月的安倍政府落下帷幕，菅义伟政府执政。2021年9月3日，菅义伟宣布不参加自民党总裁选举，放弃竞选连任。10月4日，执政384天的菅义伟政府落幕，岸田文雄就任首相。10月14日，岸田首相宣布解散众议院举行大选。10月31日，众议院选举结果出炉，自民党赢得众议院绝对稳定多数议席(261个议席)。这意味着自民党能够稳定控制众议院，岸田政府推进的相关法案将被顺利审议通过。通过众议院选举大考的岸田政府，还要继续在2022年7月迎来中期考核——参议院选举，其结果将直接决定岸田政府是否能够长期稳定执政。(1)“长期执政”是一个相对概念。文中所谓的“长期执政”，主要是相对于菅义伟短期执政而言的。具体而言，是指岸田能否完成一届自民党总裁任期(2021年9月至2024年9月)。

回顾自民党执政史，可以发现两个经验规律。第一，基本上每15年会出现一个连续不稳定执政时期。15年前，从小泉纯一郎卸任的2006年到2012年安倍第二次上任，包括小泉和安倍在内，7年间有8任首相执政。30年前，从海部俊树下台的1991年到桥本龙太郎上台的1996年，包括海部和桥本在内，6年间有6位首相执政。45年前，从三木武夫辞职的1976年到中曾根康弘上台的1982年，包括三木和中曾根在内，7年间有5位首相。2021年10月，菅义伟政府以384天的短暂执政告终，这是否又是一个连续不稳定执政时期的开始？(2)〔日〕 塩田潮：「危機感忘れ『安定』に走った岸田自民党の行く末」、日本時事通信社ホームページ、2021年10月1日。https://www.jiji.com/jc/v4?id=20211001kishidajimin0002.

第二，自民党长期稳定执政结束后迎来的参议院选举无一不是败选。1972年长期稳定执政达7年零8个月的佐藤荣作下台后，自民党在1974年举行的参议院选举中以1席之差败北，这是自民党自1955年建党以来第一次面临朝野阵营势均力敌即“保革伯仲”的状况。当时参议院议席定数为252个议席，自民党所获议席加上非改选议席是126个议席。1987年执政4年零11个月的中曾根卸任后，自民党在1989年举行的参议院选举中减少30多个议席，第一次失去单独控制参议院多数议席的优势。在此之后，迄今为止，只在2016年至2019年的3年间重新恢复过单独控制参议院多数议席的优势。2006年执政5年零5个月的小泉辞职后，自民党在2007年的参议院选举中惨败，成为参议院第二党，即便加上联合执政伙伴公明党的议席，也未能控制参议院过半数议席。随后在2009年举行的众议院选举中，自民党失去众议院多数议席，民主党上台执政。2020年，在任长达7年零8个月的安倍辞职后，自民党将在2022年7月迎来参议院选举。岸田政府是否会在参议院选举中重蹈历史的覆辙？

简而言之，从自民党长期执政的历史经验来看，长期稳定执政的政府落幕之后是连续短期政府的不稳定执政。岸田政府能否打破该历史发展规律？目前来看，可能性与不确定性并存。

岸田政府具备打破该历史发展规律的可能性。主要原因是自民党的竞争对手——第一大在野党立宪民主党太弱。1974年参议院选举形成“保革伯仲”格局的主要原因是革新势力的发展壮大，尤其是地方出现了很多革新自治体。1989年自民党失去参议院多数议席的主要原因是自民党自身出了问题，该党长期执政导致“金权政治”泛滥而引起了选民的愤怒。2007年参议院选举后自民党沦为参议院第二党的主要原因则是竞争对手民主党发展势头强劲。2022年参议院选举，自民党危机重现可能性小的主要原因是立宪民主党势力太弱，不具备挑战自民党的实力和底气。立宪民主党不仅不能挑战自民党，还面临着日本维新会的强劲挑战，可能会失去参议院第一在野党的地位。

不确定性主要来自岸田政府的执政能力能否得到日本国民的肯定和认可。“一届政府能否获得民意的长久支持，受诸多因素的影响和制约，其中，首相的个人能力最为重要。新任首相能否提出新的执政理念，引领国家和国民向新的目标迈进，则是衡量首相能力是否出色的重要标准。”(3)李文：《日本首相任期与经济增长关联性分析》，《日本学刊》2012年第3期。要想打赢参议院选举战，岸田政府首先应该致力于在选民关心的主要问题上取得令人满意的具体成果。如果岸田政府在半年内没有取得令选民满意的具体成果，选民的期望就会变成失望。这种民意变化将直接体现在内阁支持率的变化上——内阁支持率会迅速下跌。内阁支持率下跌将直接影响参议院选举结果。2022年上半年是岸田执政能力面临考验的关键时期。

一、“三驾马车”领导体制确立，党内支持基础尚不稳固

岸田执政“百日”表现良好，内阁支持率持续上升。《日本经济新闻》舆论调查统计数据显示，这是2000年以来继2001年小泉内阁和2012年第二届安倍内阁之后，执政百日内阁支持率仍保持上升态势的第三个内阁。岸田执政之初的良好表现推翻了此前媒体传播的岸田形象，比如“犹豫不决”“不擅斗争”“好人”等，这些语言所描述的政治家形象不是强势首相的形象。

岸田形象的翻转与内阁支持率的持续上升，主要与以下几个因素相关。首先，菅义伟政府下大力气推动的疫苗接种对疫情防控产生的良好效果，刚好在岸田政府成立初期显现出来，这是岸田内阁支持率持续上升的主要原因。其次，无论是从众议院选举时间还是选举结果来看，岸田果断决策的出色表现与其“既有形象”形成鲜明对比。关于众议院选举时间，媒体及各方势力普遍认为选举可能在2020年11月初举行。但是，岸田政府成立10天后(10月14日)，岸田断然决定解散众议院并于10月31日举行众议院选举，这是一个创战后日本史上最快解散众议院纪录的决定。自民党所获议席也推翻了主流媒体的预测。几乎没有媒体预测到自民党仅凭一党之力(不包括公明党的议席)赢得众议院绝对稳定多数议席(261个议席)。岸田的果断决策、自民党的意外大胜，改变了人们对岸田的既有认知。再次，在党政人事安排上“软”对抗安倍。在党政人事安排上，岸田不仅未采纳安倍的建议，还不顾其反对大胆提拔年轻的福田达夫担任自民党总务会长，以及任命安倍政敌林芳正为外务大臣，改变了岸田不擅长党内政治斗争的软弱形象，得到媒体尤其是反安倍和菅义伟政府的自由派媒体的支持。最后，在一定程度上满足了普通民众的求变期待。日本普通民众希望看到政治变化，期待岸田政府治下的日本政治与安倍、菅义伟政府不同。共同通讯社2021年10月5日发布的舆论调查显示，69.7%的受访者认为岸田首相“应该转换”安倍、菅义伟政府的政治路线，主张“应该继承”的只有24.1%。(4)〔日〕 「岸田内閣支持率、55%『安倍·菅路線転換を』69%」、47NEWSホームページ、2021年10月5日。https://nordot.app/818049597608165376.

开局势头良好，未必预示着今后也会一帆风顺。“百日”过后，等待岸田的是来自安倍和菅义伟两位“失势”前首相的反击与对抗。首先，对在党政人事安排上完全脱离安倍控制的岸田，安倍发起了激烈的反击。安倍以前首相身份在对华政策上发难——毫无顾忌地发表观点，干扰和妨碍岸田政府对华政策。比如在台湾问题上，明确表态“台湾有事，就是日本有事、日美同盟有事”。(5)〔日〕 「『台湾有事は日本有事』安倍元首相が台湾のシンポでオンライン講演」、朝日新聞ホームページ、2021年12月1日。https://www.asahi.com/articles/ASPD15JM0PD1UHBI01K.html.其次，以菅义伟为首，包括两位前干事长二阶俊博、石破茂，以及前国会对策委员长森山裕等“反主流派”正在摸索成立“菅派”以对抗岸田。虽然菅义伟在执政期间不受国民欢迎，但是其卸任后在众议院选举期间为自民党候选人助选游说时，意外地很受选民的欢迎。例如在演说现场，年轻人高喊“疫苗，谢谢”等来声援菅义伟，使菅重拾信心。同时应对来自两位前首相的对抗，虽然拥有作为现职首相的优势，但对执政基础尚不稳固的岸田来说，仍然是严峻考验。

岸田政府的领导体制尚需巩固。目前岸田政府已经形成首相岸田、副总裁麻生太郎、干事长茂木敏充“三驾马车”的领导体制。自民党内支持岸田政府的“主流派”，主要包括麻生派(53人)、茂木派(53人)、岸田派(43人)，以及安倍派内“非安倍系”。从派系人数来看，党内支持基础并不弱，甚至可以抗衡最大派系安倍派(95人)。但由于茂木是“后岸田”时代自民党总裁的有力竞争者，因而也是党内支持基础不稳固的重要因素，岸田仍然需要花费精力维护“后院”稳定，以巩固党内支持基础。

二、内政面临“疫情防控”“恢复经济”“国会审议”三大考验

2022年上半年，岸田政府最重要的政治目标是领导自民党打赢参议院选举战。内阁支持率则是参议院选举的风向标。如果打赢疫情防控战、经济政策取得“速效性”成果、国会审议顺利过关，岸田政府将继续维持高支持率。如果在参议院选举之前不出现导致内阁支持率持续下滑的事态，岸田政府将顺利通过参议院选举中期考核。

(一)打赢疫情防控战最关键

新冠疫情危机发生以来，日本舆论调查统计数据显示，与发展经济、维持经济活动相比，民众希望政府更重视疫情防控政策。与菅义伟政府一样，岸田政府的执政命运仍将被疫情防控政策效果左右。控制疫情传播最有效的“武器”是疫苗接种。菅义伟执政时期，为控制疫情传播，向时任疫苗担当大臣河野太郎下达了“每天接种100万次疫苗”的命令，在2020年8月末疫苗接种率达到43%后逐渐控制住了疫情传播。岸田政府当前的疫情防控对策主要是控制疫情传播，以及确保病床和治疗药物的供给。奥密克戎变异毒株迅速传播所引发的第六波疫情正在考验岸田政府的疫情防控和应对能力。

从第三针疫苗接种情况来看，岸田政府的疫情防控措施已经慢了一拍，错过了第三针疫苗接种的最佳时机。岸田政府原计划在2022年1月末完成第一批1470万人的第三针疫苗接种。但是，截至2022年1月25日，只有17.9%(263万人、约占总人口的2.1%)的人打完了第三针疫苗。(6)〔日〕 「3回目接種遅れ 接種率2.1%で先進国最下位」、『毎日新聞』2022年1月26日。根据厚生劳动省统计的数据，计划第一批完成第三针疫苗接种的对象多为医护人员和入住养老设施的老年人，其中医护人员约576万人、老年人约650万人、64岁以下的约有244万人。(7)〔日〕 「3回目接種、想定の16%どまり」、『読売新聞』2022年1月26日。日本第三针疫苗接种始于2021年12月1日，最初政府要求第三针疫苗接种的间隔时间原则上为8个月以上。随着奥密克戎变异毒株的迅速传播，岸田政府不得不变更间隔时间，要求地方政府将间隔时间缩短1～2个月。医护人员和65岁及以上老年人(总计约3800万人)的间隔时间缩短至6个月， 12岁至64岁的一般人员和职场疫苗接种间隔缩短至7个月(总计约6300万人)。(8)〔日〕 「3回目接種遅れ 接種率2.1%で先進国最下位」、『毎日新聞』2022年1月26日。此外，岸田政府还呼吁有余力的地方政府加快第三针疫苗接种。如果岸田在第三针疫苗接种问题上发挥出的领导力与菅义伟在推动疫苗接种时发挥的领导力差距过大，民众对岸田政府的不满将超过对菅义伟政府的不满，其内阁支持率将会迅速下跌。

第三针疫苗接种进展不利，不仅遭到媒体的批评，也遭到在野党的严厉追究。立宪民主党众议员江田宪司在众议院预算委员会上指出，日本“即将迎来奥密克戎毒株传播高峰，第三针疫苗接种来不及的责任在岸田政府”。众议员大串博志也指出，“前政府(菅义伟政府)为加速疫苗接种向地方政府施压。感受不到岸田政府为推动疫苗接种而拼命努力的劲头”。对此，岸田则表示“认真接受各种指摘，继续努力加快疫苗接种速度”。(9)〔日〕 「岸田首相、3回目接種遅れに危機感 野党は『指導力』を疑問視―新型コロナ」、日本時事通信社ホームページ、2022年1月27日。https://www.jiji.com/jc/article?k=2022012701223&g=pol．

岸田政府第三针疫苗接种表现不利的一个主要原因是疫苗供应不足，莫德纳疫苗迟迟不能到货，仅靠辉瑞疫苗不够用。此外，岸田政府的疫苗担当大臣堀内诏子的能力和资质也备受质疑。与菅前政府的疫苗担当大臣河野相比，无论是国会答辩能力、危机应对能力，还是英语交涉与沟通能力，以及信息传播能力，堀内都无法与河野相提并论。更有媒体认为，岸田任命堀内出任疫苗担当大臣本身就是对新冠疫情危机的严峻形势认识不足。最新模拟实验数据显示，“第六波疫情传播在2月上旬达到高峰，然后迅速下降，到3月基本结束”。(10)〔日〕 米倉昭仁：「第6波ピークアウトは意外と早い？『2月4日東京3万人超え』第2波『的中』土谷隆教授の予測」、AERAdot.ホームページ、2022年1月28日。https://dot.asahi.com/dot/2022012800030.html?page=1.在第六波疫情蔓延期间，如果民众对岸田政府的疫情应对政策基本满意，则内阁支持率不会出现大的波动。反之，内阁支持率将出现下滑趋势。

(二)经济政策要取得“速效性”成果

岸田政府经济政策的目标是实现小泉政府以来的“新自由主义”政策向“新资本主义”政策的转变，形成“经济增长与收入分配”的良性循环。2021年10月4日，岸田在就任首相后的首次记者会上指出，“如果经济增长的成果没有得到很好的分配，消费和需求就不会上升，我们就无法期待经济的持续增长。”简言之，岸田提倡通过重新分配财富来巩固中产阶级并通过刺激消费来实现增长的经济政策。

关于如何促进经济增长，岸田提出了“科学技术立国”“数字田园都市国家构想”“经济安全保障”三个经济增长对策。这预示着在岸田政府治下国家参与经济投资、技术开发的力度要大于以往历届政府。关于如何促进分配，岸田也提出了三个重要政策。第一，鼓励企业推进“普惠”经营。企业在使股东获得收益的同时，也要使业务合作伙伴和广大员工都能受益。第二，主张通过重新分配财富来巩固中产阶级。第三，提高护士和托儿所保育员工资。为落地和实施这些政策计划，岸田政府于2021年10月15日设立“新资本主义实现会议”，事务局长由内阁官房副长官木原诚二担任。

与分配政策相比，普通民众更重视经济增长政策。《日本经济新闻》2021年10月6日发布的舆论调查统计数据显示，对于“提高国家整体经济实力的经济增长政策”与“重视纠正收入差距的分配政策”两项政策应该优先哪项的提问，47%的被调查者认为应该优先“增长”，38%的被调查者认为应该优先“分配”。尤其是18岁至39岁的被调查者，主张“增长”优先的人占到59%，远远高于主张“分配”优先(31%)的人。(11)〔日〕 「優先すべきは成長47%、分配は38% 岸田政権の経済政策」、『日本経済新聞』2021年10月6日。

经济增长政策要取得成果需要一定的时间，对即将迎来参议院选举的岸田政府来说，当前经济增长政策的重中之重是要提出国民容易理解且能够产生“速效性”成果的促进经济增长的政策。安倍政府时期大力推进的鼓励外国游客赴日观光旅游政策，就是一个典型的能够产生“速效性”成果的经济政策。观光旅游政策与普通民众生活密切相关，让广大民众切身感受到政策带来的具体变化，提振民心。否则，经济的持续低迷容易使民众丧失对政府的信心。

在疫情防控对经济复苏造成直接影响的形势下，数字经济、共享经济是可以期待产生“速效性”成果的领域。(12)〔日〕 竹中治堅：「『新しい資本主義』の鍵はデジタル化、シェアリング化だ」、『中央公論』2021年10月号。“新资本主义实现会议”和“数字临时行政调查会”能否提出易于国民理解并指引经济增长方向且能取得“速效性”成果的政策，对岸田政府来说，是仅次于疫情防控的重要课题。

(三)国会审议要顺利过关

有关通常国会，岸田政府的目标是使以预算案为主的议案顺利通过通常国会的审议，不让国会成为在野党质询和批评政府的“高光舞台”。2022年通常国会会期为150天，1月17日召开，6月15日闭会，参议院选举或在7月10日举行。如果在野党让政府和执政党顺利通过国会审议，则意味着参议院选举将无悬念，即在野党对执政党构不成威胁。如果参议院选举顺利过关，岸田政府不仅可以打破战后日本政治发展的经验规律，即“长期稳定政府执政之后是连续短期不稳定政府执政”，还可以确保“黄金三年(2021年9月至2024年9月)”执政期，贯彻执行体现“岸田特色”的内政外交政策。反之，如果国会审议成为在野党质询追究政府和执政党责任、吸引媒体关注的“高光舞台”，使内阁支持率一路下滑，岸田政府可能重蹈菅义伟政府以短命告终的覆辙。目前来看，国会可能面临在野党的严厉追究，其中与岸田首相关系密切的“材料”主要有两个。一个是与外相林芳正个人后援会有关的政治丑闻。林芳正的选区是山口县，山口县副知事和山口市政府两名干部邀请县、市政府工作人员加入林芳正的个人后援会等行为，因涉嫌违反公职选举法而被立案审查。虽然最终的判决结果是免于起诉，但副知事不得不引咎辞职。另一个是岸田倚重的内阁官房副长官木原诚二被曝有私生子。仅就目前曝光的内容来看，其影响可能是有限的。但是，倘若事态还有后续发展，尤其是如果发展到木原不得不辞职的地步，将对岸田政府产生很大的影响。因为木原在首相官邸发挥的作用甚至超过内阁官房长官松野博一。

执政3个多月以来得到良好评价的岸田政府，能否继续保持良好势头，顺利通过参议院选举的中期考核，主要取决于疫情防控效果以及经济政策能否提振民心。舆论调查统计数据显示，普通民众认为岸田政府应该最优先处理的政策课题是疫情防控和经济政策。

三、在外交上，对华政策面临考验

2022年也是岸田政府外交能力面临考验的一年。

实际上，岸田上任伊始，在对美外交上已经交出了一份答卷——“百日未访美”。对日本首相来说，日美首脑会谈是最重要的外交活动。首相就任3个月内访问美国，与美国总统举行首脑会谈是日本外交的“惯例”(参见下表)。2000年以来，自民党首相上任后首次出访美国、与美国总统举行首脑会谈基本在2个月左右完成。民主党政府时期，鸠山由纪夫上任第7天、菅直人和野田佳彦均在上任第20天举行日美首脑会谈。其中，唯一的例外是菅义伟，上任7个月才实现日美首脑会谈，主要原因是受疫情影响。但是，菅义伟是拜登就任总统后第一个与其会晤的外国领导人。2021年11月2日，岸田在英国出席第26届联合国气候变化大会(COP26)时，虽然与拜登进行了简短的会谈，但只是简短的“恳谈”而不是首脑会谈。2022年1月21日，双方终于以视频会晤的形式实现了第一次首脑会谈。无论拜登如何忙于处理国内事务，岸田上任3个月未实现访美及与拜登举行面对面的首脑会谈，仍是不同寻常的。

首相首相就任时间第一次日美首脑会谈时间森喜朗2000年4月5日2000年5月5日小泉纯一郎2001年4月26日2001年6月30日安倍晋三2006年9月26日2006年11月18日福田康夫2007年9月25日2007年11月16日麻生太郎2008年9月24日2008年11月22日鸠山由纪夫2009年9月16日2009年9月23日菅直人2010年6月4日2010年6月28日野田佳彦2011年9月2日2011年9月22日安倍晋三2012年12月26日2013年2月22日菅义伟2020年9月16日2021年4月16日岸田文雄2021年10月4日2022年1月21日

此外，岸田政府在对华政策上受安倍干扰与妨碍。比如在日本所谓外交抵制北京冬奥会的一系列“骚动”中，安倍率先发难。2021年12月9日，安倍在每周定期召开的本派系会议上督促岸田政府尽快做出“外交抵制”的决定。12月13日，安倍又在日本电视台的一档节目上批评岸田政府：“日本应该在对中国发出政治信息中发挥领导作用。争取时间(即拖延决定)有什么好处？”(13)〔日〕 「岸田首相と安倍元首相“激突”」、2021年12月18日。https://www.zakzak.co.jp/article/20211218-FU4BV6WH7NK5ZPW5QMNIJNC2AU/.随后，其亲信政调会长高市早苗立即跟进，向岸田提出要外交抵制北京冬奥会的建议。此外，自民党外交部会长佐藤正久也在媒体上大声鼓噪，甚至表示应该进行“全面抵制”。岸田最初的计划是不派遣阁僚出席北京冬奥会，而是根据外交对等主义原则派遣体育厅长官室伏广治出席。但在安倍、高市等人施加的压力下，岸田政府最终决定不派遣体育厅长官出席北京冬奥会。不过，对于岸田的妥协与让步，佐藤等保守派政治家仍然不满意。他们认为，岸田政府既未使用“外交抵制”这个概念，也未明确说明未派遣高级政府官员的理由是出于所谓的中国的“人权状况”。