拉美17国养老金覆盖面：影响因素与政策建议

编译／郭磊 胡雨薇

译者单位：中国社会科学院大学政府管理学院

在《拉美17 国养老金覆盖面：趋势与失衡》（见《中国社会保障》2021年第12 期）中，我们介绍了拉美17 国的养老金制度类型与养老金覆盖率、养老金覆盖范围的发展失衡情况（包括性别、地理位置、企业规模、收入和受教育程度5 个方面）。在本篇中我们将继续探讨养老金覆盖率的影响因素，总结前述问题并提出政策建议。

经济活动人口养老金和老年人口养老金覆盖率的影响因素

本研究使用非平衡面板数据固定效应模型的一致性估计，假设时间的影响是独立的且可能与控制变量相关。控制变量包括性别、地理位置、企业规模、收入和受教育程度，用这些变量来代表失衡的程度。

为了分析经济活动人口养老金和65 岁以上老年人口养老金的覆盖率，我们提出了4 个独立但又相互关联的问题:（1）经济活动人口养老金的覆盖率是否由发展水平决定?（2）当劳动力的非正规性较高时，经济活动人口养老金的覆盖率是否较低?（3）非正规劳动力的养老金覆盖率是否与非正规劳动力在总劳动力中所占比例呈负相关?（4）社会养老金对老年人的养老金覆盖率有什么影响?

用人类发展指数(Human Development Index,HDI)衡量，更高的发展水平往往与更高的城市化水平和现代化水平、更高的收入、更好的监管、更完善的基础设施建设、更广泛的社会服务以及更高比例向养老金缴费的正规经济活动人口相关联。研究结果显示，人类发展指数得分与经济活动人口养老金覆盖率呈显著正相关。从下表中可以看出，人类发展指数的系数为0.195%，这意味着人类发展指数每增加1%，经济活动人口养老金覆盖率就增加0.195%。因此，第一个问题的答案是肯定的。性别和地理位置对养老金覆盖率的影响是显著的，男性的养老金覆盖率更高(是女性的两倍)，城市劳动者的养老金覆盖率远高于农村劳动者。在私人养老金制度中，人类发展指数的系数为0.299%，也与养老金覆盖率呈显著正相关，但在公共养老金制度中这种关系则不显著。原因在于后者包含了部分人类发展指数得分变化较大的国家，如阿根廷、巴西、玻利维亚、危地马拉、洪都拉斯和尼加拉瓜。

拉美国家经济活动人口、个体经营者和老年人养老金覆盖率估算结果（2009—2018）

为回答第二个问题，我们以个体经营者的比率来代表非正规经济活动人口。原因是在大多数发展中国家，非正规劳动者通常是个体经营者。个体经营者的比率与经济活动人口养老金覆盖率呈显著负相关，个体经营者每增加1%，经济活动人口养老金总覆盖率就会减少0.0752%。因此，第二个问题的答案是肯定的。在公共和私人养老金体系中，个体经营者的系数也呈显著负相关，分别为-0.0143%和-0.219%。在私人养老金体系中，负向的相关性更大，这意味着个体经营者参保面临更多困难。在控制性别变量之后发现，男性养老金覆盖率比女性高得多。农村和城市的个体经营者同样被排除在养老金覆盖范围之外。其他显著的控制因素包括平均企业规模、初等和高等教育水平等。

为回答第三个问题，我们继续以个体经营者来代表非正规劳动力。正如预期，非正规劳动力的比例与其养老金覆盖率之间呈显著负相关。系数为-0.201，这意味着个体经营者的比例每增加1%，其养老金覆盖率就会减少0.201%。

目前许多国家正努力为个体经营者提供强制性养老保险。在8 个国家(阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔、巴拿马和乌拉圭)，个体经营者的养老保险具有法律强制性，但同时有一些特别的要求。在乌拉圭，个体经营者只有收入超过一定门槛后才有强制性养老保险，拥有公司的个体经营者的养老金覆盖率要远远高于没有公司的个体经营者，仅有5%的无公司个体经营者有养老保险。在智利，强制性养老金覆盖范围正在逐步扩大。在巴拿马，对于35 岁以下并且收入超过一定门槛的人来说，参加养老保险项目是强制性的。在哥伦比亚，私人部门35 岁以下的劳动者必须参加养老保险。

在其他9 个国家中，除了危地马拉将个体经营者排除在外(在墨西哥，仅对部分个体经营者实行强制性养老保险)，养老保险都是自愿参与的。多米尼加共和国2003 年的改革法案提出为个体经营者建立缴费型养老金制度，萨尔瓦多1998 年的改革法案要求根据个体经营者的特性，将其整合到已有养老保险体系中，但直至2020 年10 月也尚未实现这一目标。

在强制要求个体经营者参保的国家，养老金有效覆盖率远远高于个体经营者可自愿参加养老保险的国家。2018年，哥斯达黎加、乌拉圭和巴西的养老金有效覆盖率在39.3%—47.8%。智利的养老金覆盖率只有24%，原因在于实施强制性参保是一个渐进的过程。在哥伦比亚和巴拿马，由于只有部分个体经营者拥有强制性养老保险，养老金覆盖率仅为13.2%和7.6%。尽管如此，在强制要求参保的国家，个体经营者往往较少(除两个国家外，其余国家个体经营者占比在24%—35%)，这使得扩大养老金覆盖范围更为容易。

相反，自愿参保的国家(玻利维亚、萨尔瓦多、多米尼加共和国、尼加拉瓜、巴拉圭、洪都拉斯、墨西哥和秘鲁)的养老金覆盖率在0.3%—3.9%之间波动。这些国家经济活动人口中个体经营者的比例较高(除两个国家外，其他所有国家均处于40%—62%)。需注意的是，强制性的法律规定本身并不能解决覆盖率低的问题。此外，个体经营者的规模庞大和人员分散、集体行动能力的欠缺以及较低且不稳定的收入都使问题变得更为复杂。

一些国家通过简化登记程序，提高缴费的灵活性，利用邮局、银行和智能手机收取缴款和支付养老金等方法，为个体经营者和其他非正规劳动者提供便利。促进基金收缴的一项有效措施是使用“提醒”功能，即使用移动电话、电子邮件和类似手段定期向其成员发送信息，并预测其退休时的养老金价值。

在哥斯达黎加，对于符合经济状况调查要求的低收入个体经营者，国家会为其承担雇主部分的责任，分担养老金缴款。因此，2004—2018 年，无工资收入经济活动人口的养老金覆盖率从15.4%提高到47.8%。鉴于个体经营者将缴纳并获得缴费型养老金，其对社会养老金的需求将会减少。智利要求个体经营中的专业人员在2018 年之前加入养老金体系，同时政府补偿其以前缺失的福利，如家庭津贴和职业风险保护，并给予财政补贴。在这些措施的激励下，个体经营者的养老金覆盖率从2008 年的5.3%增长到2018 年的24%。在哥伦比亚，有一个由高收入参保者捐款资助的团结基金（Solidarity Fund），专门为个体经营者提供补贴。乌拉圭所有个体经营者必须加入公共养老金制度，而其中的专业人员必须向专门的养老金计划缴费。2018 年乌拉圭养老金覆盖率达到44.3%。阿根廷和乌拉圭采用的“单一 税”制度（“monotributo” system），基本上统一了社会保险缴款、所得税和其他所有税款的征收。“单一税”制度简化了行政程序和支付方式，为个体经营者和微型企业雇员提供了很多便利。

其他非正规劳动者（如家庭佣工和无薪家庭成员）的养老金覆盖率较低。家庭佣工通常有强制性的法定养老保险，但由于没有签订合同，或是雇员和雇主为了逃避缴费而相互串通，其养老保险计划往往很难执行。无薪家庭成员则通常在法律上被排除在养老保险体系之外。

鉴于经济活动人口的养老金覆盖率较低，老年人也可能会缺乏缴费型养老金。因此，政府引入了社会养老金。为回答第四个问题，我们利用65 岁以上老年人口的增长率和老年抚养比来间接反映社会政策的干预。原因在于政策干预是由如下因素引发的：没有养老金的老年人口数量不断增加，以及由于经济活动人口养老金覆盖率较低而导致老年人养老金覆盖率相应减少。因此，拉美各国政府根据多边机构的建议和其他地区的实践经验，为老年人推出了非缴费型养老金，以扩大养老金覆盖面。

除非进行参数化改革，否则老年抚养比的上升会导致社会无法在现收现付制度下赡养老年人。即使在已经减少或剔除了公共支柱的私人养老金体系中，抚养比的增加也会降低老年人群养老金的覆盖率，这源于私人养老金现收现付制的滞后效应。研究预测老年抚养比与老年人养老金覆盖率之间存在负相关关系。

从表中第4 列看，65 岁以上老年人口增长与老年人养老金覆盖率之间呈正相关。65 岁以上老年人口每增长1%将使老年人养老金覆盖率增加0.731%。老年抚养比与老年人养老金覆盖率呈负相关。老年人抚养比每增加1%，老年人养老金覆盖率就降低0.0235%。显然，65 岁以上老年人口增长率的正向作用弥补了老年抚养比率的负向作用。

研究结论

基于家庭调查数据，我们对拉美17 个国家的养老金制度进行定性和定量分析后得出以下结论:

（1）有12 个国家的经济活动人口的缴费型养老金覆盖率低于50%，相较而言，只有6 个国家的老年人养老金覆盖率低于50%。

（2）这两种养老金覆盖率及失衡程度都与养老金制度类型（公共或私人）无关。

（3）2009 年至2018 年期间，由于引入或推广了非缴费型养老金，12 个国家的两种养老金覆盖率都有所提高(老年人养老金覆盖率的提高尤为明显)。

（4）经济活动人口养老金覆盖率往往与性别、地理位置、企业规模、收入和受教育程度联系紧密。没有参加养老保险的大多是女性，以及那些居住于农村地区、就业于小型企业、收入水平不高、受教育程度较低的劳动者。由于无需缴费，老年人养老金覆盖率比经济活动人口养老金覆盖率的失衡程度更小。

（5）越发达的国家其养老金覆盖范围越平衡，而越不发达的国家其失衡现象越严重。

（6）经济活动人口养老金覆盖率与地区发展水平呈正相关，而与非正规部门的就业规模呈负相关。老年人的养老金覆盖率与非缴费型养老金的引入呈正相关。

（7）个体经营者的养老金覆盖率与个体经营者在经济活动人口中的比例呈负相关。

（8）私人养老金体系的支持者认为，劳动力市场的结构问题是经济活动人口缴费型养老金覆盖率低的主要原因，这个问题在实现劳动力市场的正规化之前不会得到解决。虽然这种观点是正确的，但劳动力市场的正规化需要多年的发展甚至是几代人的努力。

政策建议

（1）扩大非缴费型养老金的覆盖范围。这一方面有利于女性和农村地区劳动者，能够提升经济欠发达地区和受教育程度较低地区的养老金覆盖率。另一方面可以弥补经济欠发达国家较低的经济活动人口缴费型养老金覆盖率，如在玻利维亚，经济活动人口缴费型养老金覆盖率只有15%，但在老年人群体中，养老金已经基本实现全覆盖。

（2）推行农业劳动者强制性养老保险，扩大经济活动人口养老金覆盖率；同时实施农村专项养老金计划，提高老年人养老金覆盖率。

（3）要求个体经营者(特别是专业人员)进行参保缴费，以提高缴费型养老金覆盖率。向低收入个体经营者(需接受经济状况调查)提供国家补贴(或建立团结基金)。这一举措能增加个体经营者的养老金覆盖率，并减少未来在社会养老金方面的支出。

（4）鼓励女性参加养老保险计划，提高缴费型养老金覆盖率。比如向每一个新生儿发放奖金或提供额外一年的缴费补助。

（5）采取有效措施促进个体经营者参保，包括简化登记和支付流程，放宽缴费要求(如经过精算后下调一定的养老金费用，缩短缴费年限)，利用距离个体经营者较近的实体机构收取养老金缴款和支付养老金，统一所有的税收项目（如monotributo）等。（文献来自于《国际社会保障评论》Carmelo Mesa-Lago,María Amparo Cruz Saco and Mirian Gil，“Pension coverage in Latin America:Trends and inequalities”）