软法在基层社会治理法治化中的功能及价值研究

摘      要：基层社会治理法治化是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。基层社会治理主体诉求的多样化需要多元法律规范为其行为提供保障。软法与基层社会治理法治化的要义高度契合，其不仅具有充分实现“三治”融合、积极回应基层社会治理的现实需求、提供纠纷化解新途径、促使社会治理主体广泛参与基层社会治理等功能，还以独特方式彰显了法律价值，既能够有效推进基层社会治理法治化进程，还能够促进基层社会治理的现代化。

关  键  词：基层社会治理;多元法律规范;软法; 法治化;现代化

中图分类号：D920.0        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2022）03-0051-10

收稿日期：2021-12-10

作者简介：张何鑫，江西师范大学政法学院讲师，法学博士，辽宁省法学会宪法行政法学研究会副秘书长，研究方向为法理学、法社会学。

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”[1]基层社会治理法治化既是社会治理的本质要求，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的基石。在社会治理实践中，法治化贯穿于立法、执法、司法、守法等多个环节。法治化中“法治”是广义上的法律之治，其不仅包括国家法①，也涵盖各类社会治理主体制定的软法。软法是指那些不能运用国家强制力保证实施的法规范，通常有以下四种形态：一是国家立法中的指导性、号召性、激励性、宣示性等非强制性规范;二是国家机关制定的规范性文件中的法规范;三是政治组织创制的各种自律规范;四是社会共同体创制的各类自治规范。本文中的软法指的是第四种形态，即由社会组织、居民或村民共同体、基层群众性自治组织通过平等协商、达成共识而制定的规定主体权利、义务，约束主体行为的法规范。软法以制定主体多元化、柔性约束力等特征在基层社会治理中与国家法共同发挥作用，为推进基层社会治理法治化提供了更為全面的法律保障。

一、基层社会治理法治化的要义

法治化是立法、执法、司法和守法的联动过程，其要求行为主体必须在法律框架下进行各项活动。基层社会是多元法律规范共同发挥作用的空间，国家法与软法能够在不同层面发挥效力、彰显法律的价值。软法不仅为基层社会治理提供了明确的参照范式，更为解决基层社会治理中存在的问题提供了方案。

基层社会治理法治化是在基层党组织的领导下，以多元主体共同参与的治理理念为基础，以多元法律规范为保障，全面促进政府、社会组织和公众进行有效合作，共同对基层社会事务进行治理的过程。随着城乡形态、社会结构、利益格局不断发生变化，基层社会治理中存在的诸多问题也呈现出新的发展趋势：基层社会阶层细化带来了利益与文化冲突的加剧;基层社会流动性增强使得社会治理呈现出开放性与多元性的特征;外来文化冲击使得基层社会价值出现真空和失范的情形。[2]因此，必须结合基层社会治理的现实需求，明确基层社会治理法治化的要义，为解决基层社会治理中出现的新问题提供有效方案。

（一）基层社会治理法治化的引领者——基层党组织

在我国基层社会治理实践中，基层党组织充分发挥引领、组织、推动和提供公共服务等重要作用：基层党组织充分发挥基层党建的载体功能，确保基层社会治理的正确方向;始终坚持全心全意为人民服务，在凝聚其他社会治理主体力量的同时，有效整合基层社会资源，着眼基层社会治理中出现的痛点和人民群众最关切的问题，确保服务到基层，及时将问题解决在基层。

基层社会治理法治化离不开基层党组织的引领，主要体现在三个方面：一是在基层党组织的引领下，各类社会治理主体积极参与治理。基层党组织坚持团结群众、依靠群众，整合人、财、物等资源，为社会治理主体提供了展现自身治理能力的平台，激发了社会治理主体的活力。各类社会治理主体的参与意识不断提高，有助于形成多元共治的局面。二是在基层党组织的引领下，基层社会治理实现了合作共赢。基层党组织作为基层社会治理的引领者，推动各类社会治理主体之间的合作，在合作中遵循规则，让基层群众共享合作发展的成果，在动态的基层社会治理实践中以合作促共赢。三是在基层党组织的引领下，公共服务质量不断提高。基层党组织始终以基层群众的需求为导向，为满足群众日益增长的对美好生活的需求，把提高公共服务质量作为推动基层社会治理法治化的切入点，心系群众所需，最大程度满足基层群众的需求。作为基层社会治理法治化的引领者，基层党组织和党员通过服务群众、联系群众，回应群众诉求，在推进基层社会治理法治化的同时提升了基层群众的幸福感和参与度。

（二）基层社会治理法治化的核心——完善的法律体系

法律体系是由现行法律法规构成的统一整体，是一个整体性、系统性的概念，包含着科学完备的价值追求，不仅是形式意义上的数量充足、结构完整，更是实质指向上的现实回应。[3]社会治理不可能依赖单一的法律规范，基层社会治理主体的多样化催生了主体利益诉求的多重性，进而决定了在基层社会治理中发挥作用的法律规范是多元的。多元法律规范在基层社会治理法治化进程中逐步健全自身体系，完善应有功能，从整体上确保基层社会治理法律体系日趋完备。这些法律规范形成了全方位、立体的法律体系，既包括纵向上具有自上而下完备体系的国家法，也包括横向上社会治理主体制定的软法。作为基层社会治理法治化的核心，完善的法律体系不仅是各类社会治理主体实施治理活动的依据，更是维护各类社会治理主体合法权益的保障。在基层社会治理中，政府依法行政、社会治理主体依法参与治理，从实体到程序都需要国家法和软法确保其行为的合法性和合理性。完善的法律体系既关涉立法层面，也关涉执法、司法和守法各个层面。基层社会作为国家治理体系的“基座”，必须依法治理、有序治理，因此，完善的法律体系不仅是对国家法的要求，更是对软法等多元法律规范的期许。

（三）基层社会治理法治化的关键——规范的行政执法体制

基层社会治理法治化的关键在于规范和约束公权力，确保在基层社会治理中政府严格按照“權力清单”行使权力，按照“义务清单”承担职责。这是推进基层社会治理法治化的关键。

转变基层社会治理理念，实现多元主体协同治理的目标，关键在于公权力要为其他社会治理主体提供权利行使的空间，在依法治理、依法行政的同时为社会治理主体发挥治理作用保驾护航。现代基层社会治理是一个动态过程，在这个动态过程中，公权力不仅要承担资源分配、化解矛盾、维护公共利益等职能，更要立足基层社会治理的新形势，满足基层社会治理的新需求，为社会治理主体提供所需的各项公共服务，为其参与社会治理提供机会。这是一个控权与放权相结合的过程，要求政府能够在各项职能之间进行平衡，因此，明确公权力在基层社会治理中的限度与界限十分必要。应由政府管理的基层事务，政府必须承担相应的职责;能够由社会治理主体进行自治的社会事务，政府应当及时放权，让社会治理主体发挥作用。与此同时，行政执法在基层社会不再表现为对社会治理主体进行单一向度的管理，更多情况下是双向互动治理与合作治理。即打破传统行政管理体制中政府与社会治理主体之间的纵向管理体制，实现政府与社会治理主体之间的平等对话，保障社会治理主体在基层社会治理中的话语权，促进政府与社会治理主体的有效沟通。法治化要求规范公权力的行使，这样，才能为社会治理主体参与治理提供机会。因此，规范的行政执法体制是推进基层社会治理法治化的关键。

（四）基层社会治理法治化的保障——公平的纠纷化解机制

目前，我国基层社会治理正处于新旧模式更迭之际，在社会矛盾的高发期、频发期，基层社会面临着前所未有的新矛盾、新问题。对出现的各种矛盾和问题作出科学的研判，通过多种渠道予以解决，发挥人民调解、司法调解的功能，实现多元纠纷化解机制的有效衔接，是推进基层社会治理法治化的保障。法治是化解新时代社会主要矛盾的有效手段。法治保护最广大人民群众的根本利益，直接关系到人民群众对美好生活的获得感、幸福感和满足感。法治通过规范、约束公权力的运行，协调物质文化、公平正义、安全保障、生态环境等方面的利益矛盾和冲突，并按照公开、公平、公正的原则处理矛盾和冲突，使得基层社会矛盾能够以和平、理性的方式加以化解。[4]

一般而言，基层社会的纠纷主要是家庭纠纷、邻里纠纷和小额经济纠纷等。随着利益的不断分化，基层社会纠纷涉及的主体更加多样、关系更加复杂。公平高效地化解基层社会纠纷是保障公众权益、维护社会稳定的有效方式。在基层社会治理中，推进基层社会治理法治化的根本在于实质向度，即追求和谐稳定的社会秩序和实现社会的公平正义。[5]多元法律规范为化解基层社会纠纷提供了更多的选择，国家法通过资源分配实现基层社会内部的平衡，维护社会整体利益;软法为各类社会治理主体提供了灵活的纠纷化解依据和方式，如依据居民公约，邻里纠纷在居民委员会的调解下得以快速化解。由此可见，公平的纠纷化解机制能够确保基层社会治理有序，也是推进基层社会治理法治化的保障。

（五）基层社会治理法治化的基础——广泛的社会治理主体参与

现代社会治理与传统社会管理最显著的区别在于主体范围不同。传统社会管理是典型的单一主体模式，即政府全面承担社会管理职能，是唯一的管理者。在传统社会管理模式中，社会主体对社会事务的参与是被动的，其主体地位和作用容易被忽视;现代社会治理能够激发社会治理主体的参与热情并在治理过程中提升治理能力。基层社会作为国家治理的根基，其治理活动必须依赖多元主体才能发挥治理效能。公众、基层群众性自治组织、各类提供公共服务的社会组织等都是基层社会治理不可或缺的组成部分，这些主体参与治理并发挥作用，不仅保证了其治理权利的有效实现，更促进了其主体意识的不断提升。在政府主导下，社会治理主体有序地参与基层社会治理各项活动，成为社会发展的重要力量。

基层社会与人民群众的关系最为紧密，实现基层社会事务自我管理、自我决策是人民群众直接参与社会治理的具体体现，社会治理主体在基层社会治理中发挥作用不仅是其主体意识提升的主要方式，也是各类社会治理主体充分行使治理权利的过程。在基层社会治理中，社会治理主体广泛的参与既能够减轻政府负担，还能够提升其治理能力，与政府协同发挥治理效能，进一步促进基层治理体系的完善。

充分把握基层社会治理法治化的要义并以此为目标，才能彻底转变社会治理理念，健全治理机制，实现基层社会治理的现代化转型。在法治化过程中，软法不仅能够补充国家法的不足，还能够与基层社会治理法治化的要义高度契合，因此，应重视软法在基层社会治理中的功能及价值，协调软法与国家法的关系，发挥软法与国家法在基层社会治理中的合力。

二、软法在基层社会治理法治化中的功能

（一）能够充分实现自治、法治、德治的融合

基层群众自治制度是国家法律规定的基本政治制度，是落实人民当家作主的重要方式。基层群众自治能够确保社会治理主体发挥主观能动性，在城市社区和农村社区中真正实现民主管理、民事民办。社会治理主体的基层治理权利需要法律提供保障，而基层群众自治的充分实现能够推进基层社会治理法治化进程。因此，在基层社会治理中，自治与法治互为表里，相辅相成。法治的广泛性囊括了国家法和软法，就软法而言，其在基层社会治理中较为普遍存在并发挥作用，如居民公约、村规民约、社区自治章程等。基层社会中多种形式的软法是社会治理主体自治的充分体现，更是推进基层社会法治化的新途径。

软法能够在习惯、风俗、道德等社会规范与国家法之间搭建沟通的桥梁，保障在基层社会治理中其他社会规范功能和价值的实现。软法的开放性、包容性决定了软法内容来源的多样性，在基层社会中，很多软法内容都来自道德规范，如在一些农村地区，道德规范对人们行为的约束效力更大。换言之，德治与法治并不背离，德治强调维护社会秩序，因此，在基层社会治理中，应注重自治、法治、德治的融合，而软法能够更好地将自治、法治、德治融合在一起，确保自治是基层社会的常态，法治和德治为其提供保障。

（二）能够积极回应基层社会治理的现实需求

基层社会治理与软法之间具有双向关系，软法在促进基层社会自治、法治、德治合力发挥作用的同时，基层社会也為软法的存在和发展提供了必要的土壤。软法在基层社会治理中的功能并不局限于弥补国家法的不足和协调国家法与其他社会规范的关系，其具有更为深远的实际意义，即回应基层社会治理的现实需求。软法所具备的灵活变动性能够紧跟治理需求端的发展，这是硬法所无法替代的。[6]

在经济发展过程中，城市社区和农村社区在公共服务、个人发展等方面的需求急剧增加，基层政府、自治组织承担了前所未有的责任。在基层社会尤其是在公共服务不均衡、农村社区卫生环境等远远落后于城市社区的情况明显存在时，新问题的出现更加渴望多元法律规范发挥治理实效。此时，软法以其特有的灵活的制定程序和修改程序为基层社会治理中出现的新问题提供了化解路径。基层社会中出现的问题看似细小，不涉及较大的利益冲突，但如果得不到及时有效的解决也会引起严重的后果，如有的社区居民将物业公司赶出社区，就是因为物业公司未能处理好与业主之间长期存在的矛盾，进而导致矛盾难以调和。基层社会治理中出现的邻里纠纷和社区公共服务、社区物业服务、环境卫生等问题都涉及居民以及其他主体的切身利益，而这些小问题也需要法律规范予以解决。软法恰好适用于应对基层社会中的细小问题，即通过与各方主体及时协商、调解，采用柔性手段化解这些矛盾。一方面，能够解决基层社会治理中出现的各类难题;另一方面，也积极回应了社会治理主体的不同需求。与此同时，软法在规定社会治理主体行为时多采用建议、号召、鼓励等方式，并且在实施过程中也尽量实现与相关主体的对话、协商。这充分表明软法在整个实施过程中都是动态的，能够更好地回应基层社会发展变化的需要。

（三）能够提供基层社会纠纷化解新途径

党的十九大报告提出：中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这些矛盾在基层社会表现得尤为明显，在基层纠纷化解层面则表现为需求的多样化与纠纷化解方式单一的矛盾。软法虽不具有可诉性，但不能否定其在纠纷化解中的功能，如果能在司法、人民调解等纠纷解决方式中适当运用软法，不仅能够收到良好的纠纷化解效果，更是在纠纷解决方式上的创新之举。

⒈为基层社会治理中纠纷化解提供新途径。非国家强制力的保障是软法创设过程中必须考虑的要素之一，非司法中心主义与软法密切相连。硬法的付诸实施必然导致成本高昂，其中“诉讼社会”就是一个例证。[7]在基层社会纠纷化解途径中，诉讼方式也算不上“受欢迎”的方式，无论是城市社区还是农村社区，发生频率较高的纠纷多集中在家庭纠纷、婚姻纠纷、邻里纠纷等方面，而“撕破脸皮”、对簿公堂的后果会导致亲密、友好的关系无法修复。由社会治理主体协商制定的软法虽然不能广泛适用于司法程序，但不代表其不具备解决纠纷的能力。实践中，软法通过特有的方式在当事人之间进行调和，最终实现了社会效果与法律效果的统一，为基层纠纷化解提供了新途径。

软法是由社会治理主体制定的，不具有国家法的普遍适用性，其在司法中的适用应限定在基层法院裁判基层民事纠纷领域，不能作为民事判决的直接依据。虽然软法不具有可诉性，无法在法院判决案件中适用，但针对基层的民事纠纷，在判决说理过程中适当引入软法不仅不会减损判决的权威性，反而会增加判决的说理性和亲切感，即采用软法通俗易懂的方式使双方当事人从内心更加容易接受判决结果。不仅如此，与在司法领域适用软法存在较多局限相比，在人民调解中适用软法也更为便利。人民调解的基础就在于双方当事人自愿达成一致的纠纷化解方案，引用软法能够更好地促进当事人对调解结果达成共识并从内心上自愿接受。由此充分说明软法为基层社会纠纷化解提供了新途径。

⒉软法的柔性约束力对于基层社会涉及利益关系较小的纠纷而言具有更好的效果。基层社会治理中多发的纠纷一般没有上升到通过诉讼方式解决的程度，但又不能放任不管，而软法的柔性约束方式提供了新的选择。如在基层社会治理中，因邻里间垃圾堆放问题而产生的纠纷、社区基础设施损坏无人修理或者老旧小区因当初没有规划停车位而导致业主车辆乱停影响居民出行而引发的争议等，无需采取强制性手段，通常以批评教育、名誉方面的减损、责令限期改正等方式约束主体行为即可解决。这些柔性的惩罚措施恰好为基层纠纷化解提供了一条全新的路径。在与国家法相互协调的基础上充分发挥软法的效力，能够解决基层社会治理中出现的新问题。

（四）能够促使社会治理主体广泛参与基层社会治理

实现基层社会治理法治化离不开社会治理主体的有效参与。软法具有的包容性为社会治理主体参与社会治理拓宽了渠道。

⒈为社会治理主体参与基层社会治理拓宽了渠道。一方面，作为法律规范，软法在制定之初广泛听取各方意见，吸纳各类相关行为主体参与制定过程。广泛的参与既为社会治理主体参与基层社会治理拓宽了渠道，也使其在参与社会治理的过程中提升了治理能力;另一方面，软法不仅实现了社会治理主体间的合作，而且强化了社会治理主体与政府的沟通，从内容上与国家法保持高度一致，实现了软法与国家法的对接。

⒉为社会治理主体主动参与基层社会治理提供行为模式。在基层社会治理层面，软法为社会治理主体提供了可选择的行为模式，激发了社会治理主体的参与热情。同时，软法的实施和良性运行与制定主体的自治能力相辅相成，既增强了社会治理主体的自我管理、自我服务意识，其收到的良好效果也助力了软法的进一步实施。软法与国家法相结合维护基层社会稳定，不仅使社会治理主体主动参与到基层社会治理中来，也收到了法律维护社会秩序的预期效果。

和谐是社会治理的目标和追求，基层社会治理法治化是保障社会和谐的重要手段。基层社会治理法治化是回应基层社会治理主体多样化诉求的治本之策，在推进基层治理法治化进程中，软法与硬法以不同的方式发挥作用，包容和涵括软法与传统的国家硬法的法概念，必将在推动软硬法并举、推进全面依法治国历史进程中作出其应有的贡献。[8]在基层社会治理中，软法以独特优势提升了社会治理主体的能力，也为基层社会纠纷化解提供了新途径。软法与基层社会治理法治化要义的高度契合以及软法发挥的功能为推进基层社会治理法治化拓宽了渠道，为促进基层社会治理现代化提供了助力。

三、软法在基层社会治理法治化中的价值

在基层社会治理中，软法种类较多，既包括基层群众性自治组织制定的自治章程，也包括居民共同体、村民共同体制定的居民公约、村规民约，还包括社区物业服务公司制定的在该社区内适用的物业管理章程等。形式多样的软法采取柔性约束的方式在基层社会治理中有效保障了社会治理主体自治权利的行使，也彰显了其特有的法律价值。

（一）有利于促进基层社会自治

自治是基层社会治理的本质内涵，社会治理主体参与基层社会治理，是其在法律框架内行使自治权利的体现。实现基层社会治理法治化，必须从根本上转变基层社会治理理念。如果按照传统管理模式应对现代基层社会出现的新问题，不仅需要政府投入大量的资源，还会降低社会治理主体参与基层社会治理的积极性。为更好地实现社会治理主体参与基层社会治理的目标，必须为其提供充分的法律保障。因此，不能将国家法之外的法律规范排除在基层社会治理法律体系之外，而应在发挥国家法保障基层社会治理的同时关注软法的价值。

在基层社会治理中，社会治理主体主观能动性的充分发挥有助于收到良好的基層社会治理效果。具体而言，公众、基层群众性自治组织、社会组织只要不损害他人利益和公共利益，都能够参与基层社会事务并在参与过程中表达自身需求。基层自治通过软法实现自我约束，社会治理主体认同并服从自己制定的软法，有利于促进基层社会自治。

（二）有利于维护基层社会的公平正义

新时代，社会生活中的新事物、新问题层出不穷，软法制定程序简便、快捷，能够及时关注基层社会治理中出现的新情况并快速作出反应，为社会治理主体参与治理提供保障。因此，基层社会治理中的软法不仅回应了社会治理主体多样化的诉求，也实现了软法特有的法的价值。

目前，我国基层社会治理法律体系主要以《中华人民共和国宪法》为核心，以《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《中华人民共和国村民委员会组织法》等基本法为依托，这些国家法适用于全国城市、乡村社区的基层社会治理活动，能够在整体上为社会治理提供行为准则。但由于我国地域广阔，不同地区根据自己的情况进行基层社会治理时会存在明显的差别，软法能够结合地方特色和地方实际需求，从细微之处入手回应社会治理主体的需求。为解决在基层社会治理中遇到的问题，公众、基层群众性自治组织、社会组织作为软法的制定者，在广泛参与、平等协商和积极听取相关主体诉求的基础上，形成了以维护基层社会公平正义和保障自身利益的软法。因此，软法在内容上的包容性更强，能够涵盖制定主体的意愿和诉求。基于社会治理实践而产生的软法有利于维护基层社会公平正义。

（三）有利于维护基层社会秩序

哈耶克将社会秩序分为自生自发的秩序和人造的秩序，并认为相比于人造的秩序，自生自发的秩序更具有目的的独立性，是人们行为的结果。基于此所形成的秩序往往比人造秩序更具影响力，会在人们行为的同时内化于人们的内心，长此以往从内在对人们形成约束，从而保证秩序不被破坏。自发秩序形成的基础是内部规则。[9]软法作为基层社会治理中限定适用于具体地区的社会治理主体之间的内部规则，在一定范围内维护了基层社会秩序，这种内部秩序的形成在软法制定之初就被作为基层社会治理主体的基层群众性自治组织、社会组织及公众所接受，能够最大限度地保障社会治理主体利益和维护内部秩序并在实施的过程中得以强化，通过社会治理主体对软法的遵守使得基层社会秩序保持稳定。尤其是在应对基层社会治理内部事务时，软法维护基层社会秩序的效果更为直接、明显，它能够以柔性约束力规范内部成员的行为，产生良好的治理效果。在实现维护基层社会秩序价值的同时，软法已成为基层社会治理与国家法之间对接的媒介，为国家法更好地在基层社会治理中实现价值提供了助力。

软法和硬法是各自独立的两种社会规范，分别在不同的领域发挥作用，但二者的目的是相同的，即在促进社会秩序的形成并维护社会秩序的健康发展方面具有同一性。[10]软法以其特有的运行方式调动了社会治理主体参与治理的积极性和热情，采用非强制力的方式规范主体行为，用柔性方式强化了法律的权威，有利于维护基层社会秩序。

【参考文献】

[1]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[EB/OL].人民网，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.

[2]童彬.基层社会治理法治化：基本现状、主要问题和实践路径[J].重庆行政，2018，（8）：40-44.

[3]张志铭，于浩.转型中国的法治化治理[M].北京：法律出版社，2018：137.

[4]陈景.基层社会治理法治化探析[J].清江论坛，2017，（3）：29-32.

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[7]强昌文.软法及其相关问题研究[M].北京：中国政法大学出版社，2019：5.

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[9]刘小平.自发秩序、有限民主与园丁式国家：哈耶克社会理论与政治哲学的整体逻辑[J].广东社会科学，2014，（7）：186-194.

[10]周明海.社会建设视野下基本公共服务均等化的价值考量[J].理论导刊，2008，（1）：56-58.

（责任编辑：高  静）

Research on the Value and Function of Soft Law in the

Legalization of Grass-Roots Social Governance

Zhang Hexin

Abstract：The legalization of grass-roots social governance is an important way to realize the modernization of national governance system and governance capacity.The diversification of the demands of grass-roots social governance subjects requires multiple legal norms to provide protection for their behavior.Soft law is highly consistent with the essence of the legalization of grass-roots social governance.While highlighting the legal value in a unique way，it also has the functions of fully realizing the integration of “three governance”，actively responding to the practical needs of grass-roots social governance，providing new ways to resolve disputes，and promoting the broad participation of social governance subjects in grass-roots social governance，It can not only effectively promote the legalization process of grass-roots social governance，but also promote the modernization of grass-roots social governance.

Key words：grass roots social governance;multiple legal norms;soft method;legalization;modernization