知识管理视角下公共部门开放式创新过程分析

赵霞霞 母睿

摘      要：公共部门开放式创新是政府部门应对棘手社会问题的有效策略。开放式创新过程涉及多元参与主体以及主体间知识的交换与共享，其中对知识的管理是有效创新的前提条件。本文梳理了公共部门开放式创新的概念以及公共部门知识管理的内容，从协作网络、知识流动和知识转化三类核心要素着手解析了公共部门开放创新的过程，即知识通过多元主体之间的协作网络实现从“获取”“共享”“应用”的转化进而产生新的治理观念、解决方案等，希冀能为后续同类研究提供参考。

关  键  词：公共部门;开放式创新;知识管理;知识转化

中图分类号：D630        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2022）03-0019-11

收稿日期：2021-11-18

作者简介：赵霞霞，大连理工大学博士研究生，研究方向为协作创新、数据治理;母睿，大连理工大学教授，博士研究生导师，研究方向为协作创新、数据治理。

基金项目：本文系辽宁省“兴辽英才”青年拔尖人才项目“城市群协同发展背景下环境政策研究”的阶段性成果，项目编号：XLYC1807057。

引  言

公共部门是指由国家授予权力并提供财政资助，以公共利益为目的，依法管理社会公共事务，向全体社会成员提供公共产品或进行公共管理的各类组织和机构。[1]在日益复杂的社会环境下，公共部门面临诸多复杂难题。[2]如金融危机导致政府预算缩减和公共资源匮乏;气候变化、流行病爆发等棘手问题频发，牵涉的利益部门和主体增加;不同利益主张和诉求触发多元冲突，公共部门愈来愈难以满足公众对高质量公共服务的需求和期望，极易引发信任危机;等等。面对上述难题，公共部门开始寻求解决问题的创新型方案。

公共部门现有的创新模式有三种：第一，依托科层制理论开展创新。科层制理论认为，公共部门解决棘手问题时应由少数拥有专业知识的领导人进行决策。该模式的优势在于能够迅速制定新的解决方案并在短时间内调集资源加以实施，缺陷是容易忽视基层人员和公众的诉求。[3] 第二，依托新公共管理理论开展创新。新公共管理理论认为，公共部门应借鉴市场化的运行方式，引入政府机构间竞争机制来解决公共问题。该模式的优势在于能够刺激地方政府机构寻求创新解决方案，提高社会与经济绩效，缺陷是政府机构间的盲目竞争不仅会阻碍信息共享和知识交流，还会造成严重的公共资源浪费。[4] 第三，依托新公共治理理论开展创新。新公共治理理论倡导资源依赖、合作共赢，认为竞争不是创新的唯一方式，应采取开放式创新或协作创新的方式来解决共同面临的棘手问题，因为协作有助于促进彼此间的知识交换、信息共享，引发多元主体间的相互学习，强化对当前问题的理解。[5] 该模式能够在一定程度上弥补前两种模式的缺陷。

开放式创新起源于私营部门，指的是组织有目的地向组织内外部汲取、转化，通过促进知识流入和流出以推动企业内部技术创新、扩大市场范围的过程。开放式创新强调信息交换、知识共享等要素在创新中的重要作用。目前，学界对于公共部门开放式创新的研究相对较少。因此，本文通过梳理开放式创新、知识管理等概念，尝试从协作网络、知识流动以及知识转化三个方面对公共部门开放式创新的过程进行分析，希望能够丰富知识管理研究领域的相关内容，进一步揭示公共部门开放式创新的机理。

开放式创新与知识管理

（一）开放式创新概念的缘起

美国学者亨利·切斯布鲁夫于2003年首次提出开放式创新概念，即企业基于内部创新，通过开放企业边界引进外部知识，协调内外部资源和信息，借助内外部两个市场进行商业化推广，进而高效推动创新（见图1）。[6]开放式创新的实质是组织边界的开放程度，即组织为了生存和发展，适当开放边界以获取、吸收和应用知识的连续过程。[7] 亨利·切斯布鲁夫依据知识流向将开放式创新分为内向型、外向型和双向型三种知识流动类型。[8] 内向型是组织从外部获取知识资源以推动自身创新的过程;外向型是组织有目的地将自身的知识资源向外界输出的过程;双向型兼顾二者。德国学者利兹坦赛尔认为，开放式创新是组织跨越边界通过内外部的创新流程系统地实施知识开发、知识保留和知识利用的活动，知识开发强调组织内外部知识的获取;知识保留关注的是组织对内部外知识整合和吸收情况，知识利用涉及组织新产品或新服务的产生。[9]

（二）公共部门开放式创新

与私营部门相比，公共部门实施创新更具挑战性。[10]传统行政模式中，少数领导者行使决策权，管理体系相对僵化，难以孕育出新的想法和理念。同时，新政策或新服务带来的影响、风险和不确定性难以估计，新公共服务或产品等一旦出现，相应的人力、物力、财力等也会发生改变，从而引发组织内部甚至其他部门的变革。尽管如此，公共管理领域的学者仍然提倡公共部门应该采用开放式创新，引入多元主体应对公共危机和挑战。笔者对部分学者的观点进行归纳整理后发现（见图2），公共部门开放式创新具有以下特征：第一，渗透组织边界，倡导多元参与。公共部门的创新不同于传统的组织内部创新，是突破组织边界、打破行政壁垒，吸纳公民、非营利组织等多个主体形成互动的协作网络。在此网络中，各主体间拥有平等的发言权，通过资源依赖、信任机制等来维系协作网络。第二，以公共问题为导向，强调公共价值。面对日益增加的棘手问题，公共部门需要综合多方利益、听取各方意见，考虑公民的诉求，共同制定切实且新颖的治理方案，这样不仅能够提高解决问题的效率和成功率，也能改善公共服务质量。第三，信息交换、相互学习下的知识管理是创新的主要方式。知识管理是协作网络中的重要行为方式，是公共部门创新的关键环节，是借助主体间的信息交换和相互学习来实现的，涉及知识的获取、共享、应用等具体行为。第四，公共部门创新的产出（或成果）是新想法、新观点、新理念、新政策等。创新结果既包括具体的产出（如新产品、新服务），也包括如关系建立、信任增强等隐性形式的产出，其最终目的是促进公共价值的增加。基于此，本文认为，公共部门开放式创新是公共部门为解决复杂的公共问题，吸纳公共部门组织以外公民、社会团体、私营部门等形成多元主体参与的协作网络，在信息交换、相互学习中进行知识的有效管理并创造性地提出新想法、新政策的活動过程。

（三）公共部门知识管理

目前，关于公共部门知识管理的概念，学者们有不同的界定。程惠霞认为，公共部门的知识来自政府内部的行政人员以及政府之外的公众，公共部门知识管理就是政府部门借助技术平台来收集、整理、存储并回复公众意见，最终将公众的意见和建议转变为具体行政管理手段的过程。[21]美国学者戴维·E·麦克纳博认为，公共部门知识管理是一套旨在收集、处理、储存和提供组织知识的流程和管理体系，促使政府部门在提供公共服务方面更加熟练、更具竞争力。[22]美国学者斯蒂芬·P·罗宾斯认为，公私合作伙伴关系中知识管理的重点是通过使用彰显知识（显性或是隐性①）的社会实践来提高项目绩效。[23]姜南和朱国华认为，公共部门知识管理是公共部门整合专家、公众和特定企业的知识来改进和创新公共服务，以增强社会效益、提升公众价值的过程。[24]姜晓晖认为，基于组织学习的公共部门知识管理涉及不同部门间的知识转移，且知识在这一过程中呈现出复杂性、模糊性等特征。[25]

通过以上界定不难发现，公共部门知识管理的目的在于改善公共服务质量、提高公共部门行政效率，但对于如何整合组织内外部的知识并实现知识的转化和应用的具体过程尚不明朗。部分学者认为，隐性知识是显性知识的基础，是知识创新的关键，显隐性知识间的转化是组织创新的重要内容，且隐性知识的黏性特质使得知识转化需依赖社会互动来实现;[26]知识转化是指实现隐性知识与显性知识之间连接并相互作用的过程。[27]这一过程涉及两个关注点：一是个体的价值、观念、信念等知识在社会中能够被证实是合理的且能与他人知识结合，从而使知识不断扩展;二是社会化、外部化、组合化和内部化（通常称为SECI模型）能够促进显隐性知识的交替转化。社会化是指隐性知识间的转化，多表现为组织文化与个体间的互动;外部化是指隐性知识转化为显性知识，是将无形的思想和图像转化为视觉化的形式，如与组织文化有关的规定等;组合化是指显性知识间的转化，是将现有信息、资源整合成组织中可传阅、借鉴的可视化资料;内部化是指显性知识转化为隐性知识，即规则条例对个体潜移默化地影响，在个体内心中产生深刻的理解和认知。通过这些方式能够促进显隐性知识的相互作用，提高个体和组织的行动能力。知识转化的结果有三种：一是新产品、新流程、新服务、新的社会实践等，二是提高行动能力，三是通过显性或隐性的方式呈现解决问题和行动的能力。因其与公共部门开放式创新的产出具有一致性，故本文认为，公共部门知识管理是指依赖多元主体间的互动，在相互学习中促进知识的流动（获取、共享、应用），通过社会化、外部化、组合化和内部化的方式实现显隐性知识的转化，促成新产品、新服务等创造的过程。

知识管理视角下公共部门开放式创新过程

在公共部门开放式创新过程中凸显出三大核心要素：一是以行为主体为核心构建的协作网络，二是协作网络平台上的知识流动状况，三是知识流动中如何实现转化与创新。

（一）协作网络

公共部门开放式创新关注组织边界开放的连续性和伙伴关系的动态性。组织边界的开放为主体参与提供了前提条件，促使利益相关者建立初步的关系，这种关系随着边界的持续开放和利益冲突发生改变，进而形成多元互动的协作网络。简单来说，协作网络是一个以利益纽带为核心，持续开放组织边界，不断融合多元主体，通过协作、互惠、信任机制来维系网络，促进网络的发展。[28]该网络包含初始形成、建设发展和常规运行三个递进式发展阶段（见图3），各阶段的任务和核心不同。

在初始形成阶段，通常来讲，环境治理、垃圾分类等往往会触发多个行为主体的聚集，这种聚集是由政治干预、资源差异等带有目的性的因素或公众自发保护环境等自觉性因素所引发的初步的协作网络。此时，协作网络受主体参与意愿等不确定性的影响，关系网络较为脆弱，因而公共部门多是通过授权的方式来鼓励、动员行为主体参与。其主要任务包括：第一，分析环境、界定问题。公共部门开放式创新是以问题为导向，以解决复杂棘手问题作为协作的起点，通过分析公共部门所处的环境来判断问题的严重性和緊急性等。第二，识别行为主体。查询棘手问题涉及的群体，识别需要参与协作的部门或利益相关者，确认他们所具有的技能、知识和资源;召集并授权行为主体参与到协作中，通过教育和动员鼓励利益相关者参与，为多元主体参与创造有利条件。第三，确定共同愿景和目的。协作过程需设定协作程序，在确定创新任务和努力方向后，依据各主体的职责和任务合理分配相关任务，从而为之后的协作做好准备。[29]

建设与发展阶段的互动主要是为了缓解协作过程中的利益冲突，是协作过程的关键阶段，涉及利益主体诉求的表达、信任机制的建立。同时，制定必要的协作规则是加强主体间信任认知的重要一环。其主要任务包括：第一，培育信任文化。信任是协作阶段的核心要素，也是协作能否长期进行的潜在影响因素，取决于行为主体对协作网络环节的认可和接受，也就是成员之间对彼此之间的沟通、了解、认可和接受情况，为此，有必要与众多行为主体建立紧密的联系，以加强主体间的信任感知。第二，参与主体诉求的透明化、公开化。在协作过程中，各个利益主体积极主动表达各自的诉求，是彼此间协商的主要行为。而这种行为会受主体间信任的影响。第三，设定协作过程中的互惠规则。从资源依赖理论来讲，协作主体间存在资源、技能或知识的互补性，设定互惠规则（即基于共同利益的互惠关系）能够有效弥补行为主体间的短缺资源，避免冲突，维持相对稳定的关系结构。同时，利益与风险共存，互惠关系也决定了彼此之间需共同承担风险与责任。[30]

常规运行阶段是开放式创新中的重要阶段，除了要有新政策、新服务等创新产出外，还要有稳定的组织结构以及协作过程中形成的创新文化等。其主要任务包括：第一，协作创新文化的宣传。协作创新文化不仅允许成员间有多种社会关系，还注重鼓励成员的冒险精神，对具有创造力和冒险精神的行动者给予表彰。同时，依托相关受众的推广和宣传深化公众对创新的认知，也有助于为之后的协作参与打下良好的基础。第二，组织结构的形成。协作网络稳定后，相应的结构得以形成，规范化的观点和思想得以不断融合，参与者间的信任机制得以完善并被网络成员认可和吸收，这为常规化的运行提供了制度空间。第三，创新成果的产出。协作的目的是解决公共问题，需要在冲突中寻求一致性的意见和共识并转化为某种新政策、服务或是新理念，从而产生一定的社会效应。[31]

（二）协作网络平台上的知识流动

协作网络为利益主体间的知识流动提供了平台，随着网络成员的互动和彼此间的相互学习，流动情况也发生变化，知识也逐渐从外部流向组织内部，从而与协作网络形成阶段相对应。[32]基于不同阶段中的知识管理内容不同，为深入理解协作网络中的创新机理，本文从知识流动过程入手，对知识获取、知识共享和知识应用加以分析（见图4）。

知识获取是知识流动的初始环节，公共部门依据发展需求或为解决公共问题而识别与自身发展有益的组织和个体，鼓励其参与到公共问题的解决过程中。获取的知识来源于组织内外部，如面对流行病的爆发，医学部门获取的知识有死亡率、传染率等，医学部门以外的组织中获取的知识有技术等。聚焦于公共部门领域内，获取的知识多是利益主体相关要素，如对公共问题的看法、参与的意愿以及主体所拥有的资源等。内容与网络初始形成阶段的任务重合，因而知识获取与协作网络的初始阶段相对应。

知识共享是知识流动中成员间相互学习的重要环节，为缓解利益主体的冲突，成员间共享诉求、信息、资源等。在协作网络的建设发展阶段，成员间的交流逐渐加深，通过信息、资源等知识交换，参与主体间的资源依赖促使主体缔结更为紧密的协作网络。因为知识的共享和扩散需要借助个体来完成，所以个体共享信息的意愿所起的催化作用也受环境因素的影响。为此，通过制度条例等显性规约将隐性知识外部化并作用于个体来加速知识的流动显得格外重要。如在协作过程中，信息交换在彼此间互惠、信任等显隐性因素的影响下能够促进需求和供应双方的良性互动。

知识应用是协作网络常规化运行后的创新产出，是组织开放边界和知识流动的主要目的。在信息交换后会出现多种观点和想法，故组织需要对协作网络中的知识进行过滤和筛选，整合过滤后的想法、观点，从而形成新的理念、政策。这种应用不仅包含显性的知识如具体的政策、某项公共服务等，也包括隐性的知识如良好的协作文化氛围、积极的社会影响，有助于提升公共价值。

综上，协作网络和知识的流动是同一事物的不同呈现。以利益主体为核心的关系机制不仅促使知识随主体偏好流动，同时也为主体获取有效知识提供了一种甄别机制。在任务内容上，协作网络和知识的流动具有一致性。

（三）知识转化与创新

上述两个维度虽能够在主体和知识层面解释创新过程，但并未揭示公共部门的创新究竟如何实现。因此，本文以知识转化与创新为视角，从知识创新的本质来构建公共部门开放式创新的过程分析框架（见图5）。其中，网络成员不仅能够充分利用各参与者提供的信息与知识，也能推动知识的吸收和传递进而实现转化与创新。

知识获取过程中得到的隐性知识包括问题认知和协作意愿。问题认知是对公共问题的界定以及对棘手问题的危害、紧急等性质的理解和认知，这种感知会受到所在环境的影响，即知识的社会化方式;协作意愿是利益主体是否愿意参与开放式创新的主观心理感受。得到的显性知识包括主体资源和协作目标。主体资源是指利益主体所拥有的社会地位、权力、资金、技术等要素;协作目标是各主体所要实现的共同愿景和努力方向。在此过程中，知识转化的具体内容包括：利益主体对公共问题的认知情况（如紧急、危害等）会决定哪些主体能够参与到协作当中（知识的外部化）;主体所拥有的资源情况能够决定各自的具体任务内容（组合化），而任务内容的多少、难易程度等因素会影响主体的协作意愿（内部化）;这种意愿会进一步加深对所要解决问题的理解和认知（社会化）。

知识共享过程中得到的隐性知识包括感知信任和风险隐患。感知信任是网络成员间彼此身份、价值观等的认同接受情况，风险隐患则反映出利益主体对不确定性因素的承受范围。得到的显性知识包括诉求公开和协作规则。诉求公开是指各主体公开陈述和表达事关自己切身利益的要求，协作规则是指主体间因资源差异、依赖而制定的互惠条例。在此过程中，感知信任会影响主体表达自身诉求的积极性（外部化）。公开化、透明化的诉求能够明确各自的需求，了解对比主体间的资源差异情况，建立平等互惠的规则来维持彼此间的关系（组织化）。这种互惠的协作关系使得主体间能够共同承担不确定性的因素及隐患（内部化），风险共担的态度和认知也会加深彼此间的信任（社会化）。

知识应用过程中得到的隐性知识包括协作文化和创新价值。协作文化包含成员间的各种社会关系、成员的冒险精神等，创新价值是对创新产出的社会效应的认可以及关注产出能否明显改善公共服务等价值。得到的显性知识包括组织结构和创新产出。组织结构是为维持协作的正常运转而在各种正式和非正式关系形成的结构体制，创新产出包含观念、政策、服务等新成果。在此过程中，部分隐匿在创新文化中的社会关系会逐渐演变为正式的组织结构（外部化），在组织结构正常运转的过程中，主体间达成的共识会形成新的政策、服务等（组合化），而这种产出的社会影响会加深主体间在该创新中的体会和认知（内部化）。同时，成员间关于创新价值的认可也会鼓励成员勇于参与协作创新（社会化）。

综上，可以归纳出公共部門开放式创新的三个基本特征：第一，协作网络是以利益为纽带构建的，含各种正式和非正式的关系，且参与主体以个体或组织、机构等形式存在;第二，关系机制下成员间的相互学习加速了知识的流动;第三，不同阶段中知识转化的内容不同，并在相互学习过程中推动创新的步伐。

结  论

公共部门在价值目标、提供产品以及资金来源方面不同于私营部门，具有一定的独特性。本文对公共部门开放式创新的动态过程进行解析后发现：第一，递进式的协作网络是创新的基础。主体和利益不同，各个阶段的任务重心亦不同，初始形成阶段的重心是识别行为主体，建设与发展阶段的重心是平衡利益冲突，常规运行阶段的重心是利益一致下的创新产出。第二，网络成员间的相互学习会加速知识的流动，获取与行为主体相关的要素（如问题意识等），交换信息、共享资源后，将形成的新政策、新服务等应用于社会中。第三，创新的本质是协作网络中的知识转化。各阶段中不同的显隐性知识转化内容在社会化、外部化、组合化和内部化方式下，推动黏性的隐性知识转化，形成良性循环过程，并将隐性知识根植于个体内心，不断激发创新。需要说明的是，以上研究因没有相关案例和实践作支撑，理论框架的适用性仍需进一步检验。

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（责任编辑：刘家彤）

Process Analysis of Public Sector Open Innovation

from the Perspective of Knowledge Management

Zhao Xiaxia，Mu Rui

Abstract：Open innovation in public sector is an effective strategy for government departments to deal with thorny social problems.The process of open innovation involves multiple participants and the exchange and sharing of knowledge among subjects，in which the management of knowledge is the prerequisite for effective innovation.This paper systematically combs the concept of open innovation in the public sector and the content of knowledge management in the public sector，and expounds the process of open innovation in the public sector from three core elements：collaborative network，knowledge flow and knowledge transformation，that is，knowledge is transformed from “acquisition”，“sharing” and “application” through the collaborative network between multiple subjects，so as to produce new governance concepts Solutions， etc.This paper puts forward how the public sector can promote the participation of multiple subjects and realize innovation in knowledge transformation.

Key words：public sector;open innovation;knowledge management;knowledge transformation